城市轨道交通地方立法中治安防范条款的不足与完善

王雅智

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

2021年政府工作报告中明确指出要完善社会治安防控体系，维护社会稳定和安全。城市轨道交通安全是社会公共安全的重要组成部分，城市轨道交通内部治安防范工作的好坏直接关系到社会安全和人民群众切身利益。2021年8月，西安地铁三号线发生保安员拖拽女乘客致使女乘客身体暴露事件，工作人员不规范履行职责的行为对城市轨道交通运营安全造成了破坏并造成了不良社会影响。西安市公安局和纪委监委对涉事保安和运营单位的处理显示，维持城市轨道交通治安秩序的保安员和运营单位并不具有直接雇员关系。这表明，当前城市轨道交通治安防范存在工作人员管理的缺陷。仅就官方通报内容①西安市公安局公布的最终处理结果如下：乘客郭某、陈某扰乱地铁公共秩序的行为，情节轻微，不予治安处罚，由公安机关给予批评教育；保安员陈某某工作方法简单粗暴，但尚不构成违法犯罪，责令其所属保安公司对其予以停职并依规调查处理；根据《保安服务管理条例》等有关规定，公安机关对保安公司岗位责任制度、保安员管理制度落实不到位等问题责令限期整改，市地铁运营分公司依据合同约定做进一步处理。西安市纪委监委通报：经西安市纪委监委调查，西安市轨道交通集团及其运营分公司在工作中服务群众意识不强；对相关人员教育培训不经常，日常监管存在漏洞，保安人员履行职责不文明不规范；事件发生后调查核实情况不深入不全面，工作作风不严不实，反思反省不深刻。给予西安市轨道交通集团及其运营分公司3名相关负责人党内警告处分，1名相关负责人调离工作岗位，2名相关负责人诫勉谈话，1名相关负责人谈话提醒。而言，西安市公安局和纪委监委未依据《西安市城市轨道交通条例》处理，透露出我国当前城市轨道交通地方立法中治安防范条款的不足。要解决当前城市轨道交通地方立法中存在的问题，需先梳理城市轨道交通的治安防范研究现状，重视理论对实践的反作用［1］，厘清当前理论研究成果，才能更具有针对性地完善城市轨道交通地方立法中的治安防范条款。

一、城市轨道交通治安防范研究概况

《治安管理处罚法》规定：行为人扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，但尚不够刑事处罚的行为即为破坏社会治安秩序的行为，因此治安防范主要是指防范人的行为。在城市轨道交通中，人的行为可以归纳为乘客行为与工作人员的职务行为。

在城市轨道交通发展的早期，学者们就已经关注到“人”对城市轨道交通运行安全的影响［2］，但是对城市轨道交通设备设施安全、工程建设的安全质量等“物”的安全研究占据主流［3］。随着时代的发展，人为纵火、恐怖袭击等社会灾害，工作人员操作不当等因素成为城市轨道交通发生重大风险事故的主要原因［4］。在研究早期，对“人”不安全行为的管理主要体现为：一是要求乘客培养安全意识；二是要求工作人员提升处理突发性事件的能力［2］。这些研究对事前防范乘客不安全行为关注不足，忽略了工作人员不规范履行职责可能带来的安全风险。

随着国外地铁恐怖袭击事件频发，城市轨道交通安全风险预警和隐患排查成为当前治安防范研究的趋势［5］，其中，进站的安全检查项目是城市轨道交通治安防范研究的重点［6］。实际上，为确保隐患排查治理工作真正取得实效，常态化安全检查与专项安全检查缺一不可［7］。故除专项的进站安检外，部分学者关注到日常巡防的重要性［8］。《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》指出，强化公共安全防范要从加强日常巡检防控、规范安全检查工作、加强社会共建共治三方面入手。安全检查主要以运营前对物品检查的方式，从控制危险源头的角度，达到治安防范的目的；而日常巡防注重对可能影响运营安全的情报信息予以及时搜集、通报、预警和处理，是在运营过程中对人的行为和可视范围内物品的防范。可见，日常巡防和安全检查具有分别存在的意义。尽管有学者认为在治安防范领域要倡导多方协同，发挥第三方专业技术力量作用［9］，但是研究日常巡防的学者更为注重公安机关的巡防作用，对第三方作用和地位认识不足。事实上，日常巡防在大部分城市的轨道交通治安防范中体现为第三方公司负责而非驻站民警负责。学界对安全检查研究的侧重、对第三方负责治安防范服务的现状关注不足意味着其中关涉的日常巡防重要性、第三方工作人员管理及其监督可能被忽略，而这一问题也反映到了各城市轨道交通地方立法中。

二、城市轨道交通地方立法中治安防范条款存在的问题

综上，城市轨道交通地方立法中的治安防范条款在理论上应至少包含安全检查和日常巡防两方面，并且这些条款应反映第三方主体在治安防范中的地位，确保相关部门的监督职责可以精准落实。但对现行有效的地方立法进行分析，可以发现以下几个问题：

（一）对日常巡防条款的重要性认识不足

安全检查条款是当前城市轨道交通地方立法中治安防范条款的主要表现形式，该条款主要分布在“运营管理”或“安全管理”两个章节①广州市、杭州市、洛阳市、西安市、南宁市、兰州市、温州市、合肥市这几个城市是将治安条款规定在“运营管理”章节；而成都市、昆明市、济南市、太原市是将其规定在“安全管理”章节；但也有如东莞市具有两者混合的“运营安全管理章节”，呼和浩特市均备“运营服务”章节、“安全保障”章节的情形出现。。如果对各地安全检查条款进行对比，可以发现该类条款具有相同的立法范式：一是由公安机关与交通运输主管部门制定城市轨道交通安全检查的标准及相关操作规范；二是运营单位按照有关标准和操作规范对乘客及其携带物品进行安全检查；三是对不接受安全检查的乘客，运营单位有权拒绝其进站，如果拒不接受安全检查的乘客还伴随有强行进站或者扰乱现场秩序的行为，运营单位应当制止，并在一定条件下报告公安机关依法处理。可见这些安全检查条款所约束的对象基本相同、采取的措施基本相似、负责的主要部门也大体一致，因此即使安全条款规定在不同省市出现在不同章节里，其仍发挥相同的作用。从安全检查条款的设计中可以看出，运营单位为安全检查的实施主体，公安机关与交通运输主管部门为监督实施的主体，公安机关还为处罚违法乘客的处理主体。可见，安全检查条款实施主体、监督主体、处理主体明确，相关主体所对应的法律责任无争议。

与具有相同立法范式的安全检查条款相比，各地方立法对日常巡防规定各异，甚至部分地方立法没有设立日常巡防条款，这表明各地方立法对日常巡防条款的重要性认识不足。昆明市、合肥市、东莞市①例如《昆明市城市轨道交通管理条例》第四十八条第一款规定：“公安机关应当加强城市轨道交通区域的巡逻查控工作，制定城市轨道交通安全检查规范和治安防范标准，并指导城市轨道交通建设经营单位做好进站安全检查和治安防范工作。”等轨道交通立法规定公安机关负责城市轨道交通区域的巡逻查控工作；南宁市、兰州市、太原市、成都市②例如《南宁市城市轨道交通管理条例》第二十九条：“城市轨道交通运营单位应当履行下列义务……（九）加强巡查和管理，维护车站和列车内秩序，及时劝阻和制止违法、违规行为……”等轨道交通立法规定由运营单位巡查、维护车站和列车内秩序。由此，立法者认为公安机关或运营单位是交通区域内巡逻查控的主体，但是不同巡防主体决定了不同的监督方式和监督手段。若公安机关为巡防主体，则公安机关不仅需要为城市轨道交通内的治安巡防工作增派警力，而且当城轨交通发生具有重大社会影响的治安事件时，公安机关将会是第一责任人，适用城市轨道交通立法中的玩忽职守条款予以处罚；如果运营单位为巡防主体，主管部门主要集中监督运营单位是否落实培训、管理、安排人员巡防等工作，若城轨交通发生重大的社会性治安事件，而且是运营单位工作落实不到位导致的，则适用由主管部门责令运营单位改正并处以罚款的规定，主管部门的玩忽职守责任只有在其没有履行监督职责时才生效。因此不同主体承担巡防责任，其所对应的法律责任不同，产生的法律效果不同，处理结果所能影响的社会范围也不同，故日常巡防的责任应当由谁承担尚需斟酌。同时，社会实践中也不断产生新的经验，地铁安全员等第三方主体的出现意味着运营单位也不必然是安全检查和日常巡防的第一责任人。城市轨道交通地方立法应当如何调和法定主体与实际履行主体错位的矛盾，如何真正实现权责一致，是当前需要关注和解决的问题。

（二）与共建共治的社会现实存在偏差

保安服务外包是城市轨道交通治安防范领域共建共治的外在表现形式。尽管各地方立法规定，面对破坏运营秩序的活动时应由维护运营秩序的责任主体运营单位进行劝阻和制止，但现实中各大地铁的治安防范项目一般会通过招投标的方式给予第三方执行。例如《杭州地铁运营分公司2021—2024年车站保安服务采购项目8号线标段公示》③《杭州地铁运营分公司2021-2024年车站保安服务采购项目8号线标段》，参见浙江政务服务网，http://zjpubservice.zjzwfw.gov.cn/jyxxgk/002007/002007001/20210513/c5ad9a03-d87b-4093-965c-0f170b81a934.html,访问时间：2021年10月9日。中投标人需要在杭州地铁8号线运营车站范围内开展保安服务工作，保护车站范围内的人身、财产和信息等安全，维护现场治安秩序，确保8号线运营车站安全目标的实现。与之相似的还有西安等地铁的保安服务招标④《西安市轨道交通集团运营分公司2021-2022年度一、三号线安保服务项目招标公告》，参见顺发贸易网，https://www.china6688.com/s_zqsd516/news-4144705.html,访问时间：2021年10月9日。。可以看出，维护运营秩序的法定责任主体与现实维护主体出现了偏差。而且，各地方立法未规定城市轨道交通内的治安服务是否可以由第三方承担，或者是否可以通过招投标的方式由第三方承担。

现有的条款表明，运营单位是协助公安机关维护城市轨道交通秩序的第一责任人，但实践中又出现运营单位将治安防范服务委托给第三方负责的情况。当发生事故时，主管部门应当追究运营单位的责任还是第三方公司的责任，主管部门针对治安防范中涉及的人员培训监督和运营单位对人员培训管理的义务又如何落实。可见，地方立法落后于社会实践，与社会实践活动存在偏差。

与此同时，城市轨道交通内的治安管理亦具有影响公民权益的权力性质，但是以上外包行为所带来的权力委托，却没有权力委托书的公开发布。尽管从各地地铁的招标书来看，保安仅具有维护现场治安秩序的职权并不能实施行政处罚，可是保安员在维护地铁治安秩序的过程中也会出现限制公民权益的现象，例如对公民的安全检查就是公民隐私权要在一定情况下为公共安全让渡的体现。《行政处罚法》中的委托公开规则可为保安服务招投标后的委托行为提供参照适用，以此达到规范保安权的实施、保护公民合法权益的目的。因此，地方立法对第三方协助管理的关注不足，可能带来运营单位委托行为的不规范、各方主体的监督责任得不到落实等问题。

（三）监督方式的宽松带来法律责任条款力度不足

交通运输主管部门是主要的运营服务质量监督主体，其监督方式为接受备案和受理乘客投诉。首先，主管部门要求运营单位制作年终服务报告以报备案，但参照《法规、司法解释备案审查工作办法》《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定，备案只需要对文件进行形式审查。其次，主管部门受理乘客投诉的前提是乘客对运营单位答复有异议，那么双层异议制度是否能真正实现监督效果尚存疑问。以上的监督方式表明，主管部门对运营单位的监督较为宽松，宽松的监督方式意味着无法可靠地评估监督是否落实，而且宽松的监督方式也将带来法律责任条款规定力度不足的问题。

第一，运营单位违反法定义务时承担的法律后果力度不足。运营单位作为人民政府依法确定、并可能享有运营补贴资金资助的特许经营单位①《洛阳市城市轨道交通条例》第七条第一款：“城市轨道交通实行特许经营。市人民政府依法确定的城市轨道交通经营单位，负责实施城市轨道交通的建设、运营，并按照本条例的授权实施行政处罚。”《西安市城市轨道交通条例》第六条：“城市轨道交通是公益性社会公用事业，市人民政府应当将城市轨道交通纳入国民经济和社会发展规划，设立城市轨道交通建设发展专项资金，保证城市轨道交通事业发展的财政投入。城市轨道交通运营补贴资金列入财政预算。”，若主要依靠罚款与责令改正是否与其所获得的权力相匹配；当其未依法履行职责时仅依靠责令改正和罚款是否真的能预防其不履行法定义务的情况发生？实践和上位法表明，罚款和责令改正并不是唯一的处罚方法。西安纪委监委通报显示除了罚款还存在着给予运营单位负责人以处分的责任手段；《政府采购法》中规定若集中采购机构在政府采购监督管理部门考核中隐瞒真实情况情节严重的，则取消其代理采购的资格。这样的实践做法和上位法规则是否可以借鉴适用？

第二，政府法律责任条款规定力度不足。政府主管部门的监督责任始终贯穿于城市轨道交通管理的方方面面，但其对应的责任条款仅有“工作人员不履行本条例规定的职责，或者存在其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的，由其所在单位责令改正；情切严重、造成责任事故的，依法给予处分”等类似规定。那么如何定义玩忽职守，地方立法中并没有明确的可参照规范，唯一较为明确的监督规范为前段所述的接受备案及受理乘客投诉机制，可是这两项制度在地方立法中也不具有详细的操作规则。《城市轨道交通服务质量评价管理办法》体现了行政机关之间的责任义务，即规定城市轨道交通运营主管部门需要按年度组织开展服务质量评价工作，及时向社会公布服务质量评价结果，将年度服务质量评价报告报送省级交通运输主管部门，再由省级交通运输主管部门将年度服务质量评价报告报送交通运输部。可见，城市轨道交通的行政管理其实已经形成了行政上下级的监督，那么运营单位和交通运输主管部门之间的监督是否可以参照该规范性文件，也制定详细的工作流程并将该流程以规范性文件形式呈现，供监督主体进行可量化评估，从而判定相关主管部门是否存在玩忽职守等行为？

三、城市轨道交通地方立法中治安防范条款的完善建议

一个法律制度为了实现其法律上的良好状态，不仅需要变化的法律，而且也需要积极的立法者［10］。这句话也同样适用于地方立法的条款修改，要从整个社会发展的角度去考察修改，以保证地方立法充满生机和活力，具有真正的权威［11］。

（一）理论与现实的结合：完善日常巡防的治安防范条款

习近平总书记要求，深化对社会运行规律和治理规律的认识，要运用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升社会治理效能［12］。这意味着在社会治安防控中要提高预测预警预防各类风险的能力，增强社会治理预见性、精准性、高效性［13］。这就要求除了安全检查，日常巡查也应成为保障公共安全的主战场。

《国家综合立体交通网规划纲要》明确指出，到2035年要基本建成国家综合立体交通网，形成“全国123出行交通圈”（都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖）。随着全国主要城市立体畅达、县级节点有效覆盖的交通网络的即将建成，城市轨道交通内发生违法行为、矛盾冲突等的概率就会增加，由此必须要有与之配套的治安防控体系。日常巡防在预防和制止犯罪、保持和增强公众的安全感、为公众提供综合性服务等方面发挥着重要的作用。日常巡防的好坏，直接关系着城市轨道交通运营的安全程度与其发展的持续性。如果日常巡防管理到位即意味着掌握了城市轨道交通治安防范的主动权，也能有效地遏制各种违法犯罪或者激烈的冲突出现。基于此，日常巡防在城市轨道交通治安防控中具有无法取代的作用和优势。

纵观2014年至2021年政府工作报告，加强和创新社会治理，打造共建共治共享社会治理格局是当前的发展趋势。社会治安工作具有专业化属性，需要有专门的机构、专门的人员，因而要推进制度化、专业化的治安队伍建设，同时要实现与群众的共治。1943年陕甘宁边区政府总结保卫工作经验时提出“运用领导与群众结合的路线”，通俗来讲包括以下两个方面：一是“保安机关与其他机关配合”；二是形成党、政、军、民等多元治理主体。该做法有效解决了当时艰难困苦的环境下专业治安人员缺乏等难题，取得了社会治安治理的显著成效［14］。坚持党的领导与群众相结合路线，有助于社会多元主体参与治理进而构建共建共治共享的治理体系，还有助于社会治安工作的开展，形成立体化、多层次的社会治安防控体系，建设更高水平的平安中国。

尽管社会治安防控体系建设的核心力量是公安机关等警察组织，但与社会治安需求相比，警力配备具有有限性。若要更细致地开展治安防控工作，应当主要依靠第三方有条件的组织及广大的人民群众，唯有如此才能在确保日常巡防工作完成的同时，发掘人民群众对社会治安防控的价值［15］。因此，完善日常巡防条款的作用不仅在于规范调用专业的第三方公司对城市轨道交通安全进行日常治安防范的行为，也在于提升群众参与治安防控的积极性，保障群众在向有关人员预警时的安全，真正实现专业、多面和安全相结合，达到防控目的。

日常巡防条款既可以作为安全检查条款的其中一款，统称为治安防范条款，又可以单独设定，其基本立法范式可以参照如下：运营单位应当加强城市轨道交通区域的日常巡查工作，维护运营秩序的安全与稳定，对危害公共安全和扰乱城市轨道交通运营秩序的行为予以制止，并及时报告公安机关依法处理。运营单位可以将安全检查和日常巡防工作委托给第三方，委托规范依据相关法律法规。

（二）对权力行使的约束：规定委托的公开和培训履职行为的法定

法治政府的建设包含两层重要的含义：一是实现信息公开；二是行政行为的法定化。保安员对城市轨道交通公共秩序管理的“职权”是权力而非权利。孟德斯鸠曾言：“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［16］因此，权力的行使需要相应的规范去约束，明确行使的边界，由此便有了信息公开和行为法定作为限权的原则，以加强权力的监督和防止权力的扩张。若将这两个原则参照适用到城市轨道交通地方立法中，可以发现信息公开是加强乘客监管运营单位的最便捷方法；而对工作人员定期培训和考核即为防止其扩张行使职权的措施。

首先要实现委托信息公开。各省市的保安服务项目基本通过招投标形式进行外包，保安员之所以能在地铁范围内进行公共秩序管理其法理基础为行政委托。尽管保安员只有管理公共秩序的权力而无处罚权力，但是基于《保安服务管理条例》中关于保安员职责的规定可知保安管理职责亦具有权力性质，因为该管理职责可能对违反管理秩序的公民的合法权益造成损益。由此运营单位委托第三方公司履行管理公共秩序的程序应当依据《行政处罚法》的委托规定，委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容，并且向社会公布。除了依据法律规定公开委托书的具体事项、权限、期限等内容外，还应该公布以下几方面：（1）委托的机构是否有履行职责的资质，该委托行为是否与法律、法规、规章或上级规范性文件相抵触，是否违反了法律的禁止性规定；（2）委托是否必要，这里的必要性主要是从行政效率原则和便民原则来考虑，以便让公众对此进行论证和监督。同时从委托书公布到真正允许实施委托行为之间还需要具有合理的公示期限，以便公众提出建议。

其次要保证保安员依法行使职责。运营单位外包的保安服务项目期限多为一年，那么运营单位如何确定第三方公司配备的保安员已经接受过培训、具有合格的职业素质呢？尽管城市轨道交通地方立法和《保安服务管理条例》要求定期对从业人员进行安全知识、业务技能等培训，但是对于如何监督培训却较少有规定，而且对从业人员未进行定期培训的违法行为，规定仅仅由主管部门责令单位改正，予以警告，情节严重的并处罚款。由此可见，在具体人员的培训落实、监管、违法后的责任承担方面还存在着较大的缺漏。

在实践案例中，决定政府与社会组织良性互动的关键性因素往往潜藏于微观的制度细节中，这些制度细节决定双方互动的机制和结构，并决定一个有效的合作能否形成和持续［17］。因此若要切实落实保安员的培训条款，其立法的范式可以参照如下：

城市轨道交通运营单位应当对其工作人员进行职业技能教育和培训，并对承包单位的员工培训情况进行监督和备案。运营单位要向交通运输主管部门单独报告工作人员培训情况，详细说明培训的次数、方式和时间，运营单位对承包单位的监督参照此规定。

交通运输主管部门对运营单位培训不到位或运营单位监督承包单位不到位的情况，应当责令运营单位改正，予以警告并处罚金，但当由于未培训而发生了重大的社会影响时需要给予运营单位负责人以通报批评，必要时给予处分；若由于承包单位作虚假报告，经运营单位报送后，交通运输主管部门可以请求有关部门对承包单位的招投标资格进行管理。

（三）确保责任条款的落实：明确主管部门的监督细则

有限政府、有为政府、责任政府是法治政府的应有之义，法治政府不仅要求政府的权力受宪法、法律、法规的约束不能任意扩张，成为有限政府，而且要求政府积极履行法定职责，保障和增进公民的权益，成为有为政府［18］。同时，法治政府必定是责任政府，政府的权力要法定，责任也要法定，权力和责任要统一，当其违法与不当行使职权，或不履行法定职责时，应依法承担法律责任［19］。

随着改革的持续深入，政府对社会事务的间接管理是政府职能转变的全新尝试。尽管政府不再直接管理社会事务，但是社会的良好治理依旧有赖于政府的积极介入［17］。政府部门不仅要对公共服务提供的标准规范、社会满意度、服务质量评价等作出明确的制度安排，明确评估结果的应用，而且还要建立和完善公众满意度调查机制、公众投诉及其解决机制、企业和社会组织的淘汰与退出机制、信用评价机制等［20］。由此可见，政府在职能转变过程中的积极介入表现为建立、完善相关监督、评价和评估机制。因此赋予城市轨道交通地方立法中主管部门法律责任条款以“生命”，可以通过是否明确了主管部门的工作细则，主管部门是否履行了工作细则等方面实现监督条款可操作化，以此判断主管部门是否存在玩忽职守。

可以从以下几方面考察相关主管部门是否存在玩忽职守等情况：首先，交通运输主管部门和公安机关应当共同细化第三方服务公司中标后的监督细则。该监督细则可以包含以下内容：第一，规定在治安防范服务中标后，运营单位应当公开管理公共秩序的委托书，接受社会的监督；第二，对保安员的培训评估严格化，可以引入第三方评估机构对保安员的招募、培训的次数等进行可量化考察，不可只流于形式，注重对第三方评估结果的有效应用；第三，定期收集多元主体的服务建议，一是听取乘客的意见，二是听取保安员对培训内容和培训次数的意见，三是收集志愿者作为客观第三人对保安员行为是否妥当的看法，实事求是地对保安员培训的效果进行监控［21］。落实监督细则工作后应由运营单位形成监督工作报告，定期向交通运输主管部门汇报，交通运输主管部门及时予以备案。

除此之外，交通运输主管部门和公安机关应当健全考核评价机制，定期对保安员的培训落实情况、群众满意度等项目进行抽检，充分发挥考核评价对治安防控法治化建设的重要推动作用，抽检和评估工作的流程可以形成规范性文件，以指导工作的有效持续进行。当交通运输主管部门和公安机关未建立监督细则、未健全考核评估制度，同时也不进行定期抽检时，则可以认定相关主管部门存在玩忽职守等情况，届时就需要给予一定的处分，真正实现权责条款的实效化和可量化，让地方立法的政府法律责任条款“活”起来。

结语

共同富裕是当今时代的议题，区域协同发展是我国未来的发展趋势，而城市轨道交通是实现共同富裕和协同发展的有力支撑，城市轨道交通内的治安防控工作质量更是人们选择公共交通的必要考量。因此，完善城市轨道交通地方立法中治安防范条款的目的不仅仅在于完善地方条例本身的缺憾，实现理论与实践的统一，更是为未来的城市轨道交通发展、区域协同发展及共同富裕的实现提供法律规范意义上的依据，使得发展和改革都能于法有据，真正实现社会治理的法治化。