关于制定我国铁路反恐防范行业标准的建议

胡晓辉

（铁道警察学院 侦查学系，河南 郑州 450053）

2015年国务院办公厅印发的《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》提出：到2020年，基本建成支撑国家治理体系和治理能力现代化的具有中国特色的标准化体系［1］。2020年公安部部长赵克志在全国反恐怖工作电视电话会议上明确指出，要加快研究制定重点领域反恐防范标准，着力健全反恐防范标准体系［2］。2021年国家反恐办发出了要配套推进反恐防范行业标准建设的号召。铁路反恐怖重点目标集中，反恐防范任务繁重，铁路反恐防范行业标准缺失将会严重制约铁路反恐防范措施的有效落实。响应国家反恐办的号召，制定铁路反恐怖行业标准，推进铁路反恐治理体系和治理能力现代化工作刻不容缓。

一、既有铁路反恐防范规定实施现状与存在的问题

（一）既有铁路反恐防范相关规定实施现状

当前，铁路安全方面运用的法律法规主要有《中华人民共和国铁路法》（1991年5月施行）、《铁路运输安全保护条例》（2005年4月施行）和《铁路安全管理条例》（2014年1月施行），这些法律法规都是在《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐法》）颁布实施以前制定的，其中的条文多数是围绕铁路设备安全、铁路建设质量安全、铁路运营安全和铁路线路安全制定的，不涉及铁路反恐防范工作。随着国内外铁路反恐形势日益严峻复杂，为规范铁路反恐防范工作，2015年以来，铁路公安部门协同中国铁路总公司（现中国国家铁路集团有限公司）编制出台了《铁路反恐怖重点目标安全管理办法》《高速铁路反恐怖和治安防范标准（试行）》《铁路反恐怖防范工作规定（试行）》《铁路反恐怖防范基础工作规范（试行）》等十余部企业规范性文件。这些以企业文件形式为主的铁路反恐防范规定对推进铁路反恐防范规范化、系统化管理发挥了重要作用。但随着铁路反恐防范工作的深入推进，以企业文件形式为主的铁路反恐防范规定已不能满足承担着建设“交通强国”重任的铁路运输系统反恐防范的工作需求，制定铁路反恐防范行业标准的实际需求日益凸显。

（二）既有铁路反恐防范规定存在的问题

以企业文件形式为主的铁路反恐防范规定因存在规范性、权威性不足，不具法律强制性，铁路运输部门选择性落实铁路反恐防范规定。一方面，在经济利益的驱动下，一些铁路运输企业不能摆正安全与效益之间的关系，铁路反恐防范规定在逐级传达执行过程中被层层压缩打折，甚至私自降低铁路反恐防范标准，反恐防范措施得不到有效落实。如，有铁路货运中心无视进站卡控工作在铁路反恐和治安防范上的前沿阵地作用，私自降低行包验视作业标准，造成安全隐患［3］。另一方面，铁路反恐防范标准要求过高，企业难以执行，也就不予执行。以安检工作为例，铁路反恐防范规定要求“高铁车站应比照民航标准落实安检要求，重点时期应开辟专门进站通道和候车区，对重点方向进站列车实施二次安检”，做到“逢包必检、逢液必查、逢疑必问”。实际执行中，安检标准难以全面落实，从闯关测试情况看，漏查、漏检问题突出，“全覆盖”安检要求无法有效执行。

《高速铁路反恐怖和治安防范标准（试行）》是目前铁路运输企业落实反恐防范工作的操作手册。但该规定是针对高速铁路的反恐防范标准，不适用于普速铁路和老旧车站。然而，截至2021年4月，中国铁路营业里程达到14万多公里，其中高铁3.79万公里。也就是说，目前中国只有不到三分之一的铁路执行此标准，还有近11万公里的普速铁路没有明确的反恐防范标准。此外，《高速铁路反恐怖和治安防范标准（试行）》中明确了高铁车站、列车和线路的反恐防范标准，全文只涉及两个具体的单位：高铁车站和动车段。但对于铁路众多的其他专业部门，如机务、电务、信号、通信、工务、车辆等部门，没有明确的规范［4］。

当年中国铁路总公司是以机密件的形式下发铁路反恐防范规定的，正因如此，铁路反恐防范规定没有根据使用范围开展宣贯工作，再加上既有铁路反恐防范相关文件本身不具备易操作可量化特点，因此，铁路运输企业既无法正确理解铁路反恐防范规定，也难以根据规定规范操作。如，《铁路反恐怖防范基础工作规范（试行）》规定，车站要按照先高速铁路后既有铁路、先大站后小站、先重点地区后一般地区的原则，逐步采用围墙、栅栏（围栏）、防盗门、防盗网、防冲撞装置等实体防护设施进行封闭。进出站口、落客区等人员密集场所以及铁路重要部位应加装硬质封闭隔离设施和防冲撞设施。该规定既没有对大站和小站的界定，也没有对重点地区和一般地区的界定，更没有明确防冲撞设施使用材质、规格或安装间距等。实践中，各铁路车站根据自身对《铁路反恐怖防范基础工作规范（试行）》的理解安装防冲撞设施，有的车站使用交通警示桶灌注砂石或混凝土充当防冲撞设施，有的使用混凝土隔离墩充当防冲撞设施。部分车站虽然放置了防撞墩，但有的间距过大、有的覆盖不全、有的没有固定（能够人为移动），起不到防冲撞的作用。类似的铁路反恐防范隐患久拖不决，且具有反复性。

《铁路反恐怖重点目标安全管理办法》制定的目的是，推动铁路反恐怖重点目标安全管理工作从粗放式向系统化、精细化、规范化迈进。该规定虽明确规定了铁路反恐怖重点目标的确定程序、管理主体、管理办法等，但是关于铁路反恐怖重点目标管理单位应如何履行职责却没有相应的标准，更没有对铁路反恐怖重点目标实施分级管理的要求，从而导致铁路反恐怖重点目标安防建设参差不齐、人防力量投入不足、防范工作缺乏监督依据等问题长期存在，已不能全面指导铁路反恐怖重点目标安全管理工作精细化、规范化开展。

既有铁路反恐防范规定成文时间主要集中在2015年和2016年，其规定适用于中国铁路总公司领导下的各铁路局及其所属单位。当时铁路局是反恐防范工作的责任主体，铁路反恐怖工作领导小组办公室设在各级铁路公安机关，反恐办日常工作由铁路公安局反恐处承担。2018年12月铁路公安部门根据《行业公安机关管理体制调整工作方案》规定，由双重领导调整为公安部领导，2019年6月，中国铁路总公司改制成立中国国家铁路集团有限公司，自此铁路反恐防范工作机构发生了变化。改制后的国家铁路集团有限公司决定，由国家铁路集团有限公司安监局承担铁路反恐怖工作领导小组办公室职责，各铁路集团公司将反恐办改设在新成立的保卫部，履行铁路反恐办各项职能。各铁路公安局将反恐办移交后，承担同级铁路集团公司反恐办的部分职责［5］。受改制影响，目前既有铁路反恐防范规范性文件部分条款已不适应体制调整后的铁路运输部门和铁路公安机关反恐防范责任划分和管理需求，亟待升级完善。此外，铁路反恐防范个别规定因成文较早与反恐法相关规定存在冲突。如《反恐法》规定，重点目标公共安全视频图像信息保存期限不得少于九十日；铁路反恐防范相关文件规定关于视频图像信息保存期限是十五日或三十日。

二、铁路反恐防范行业标准制定的意义

（一）可有效弥补法律缺位和解释不足的问题

法律和标准双向发力是铁路反恐防范工作规范有效运行的前提。法律可为铁路反恐防范工作设定基本框架和底线要求，是铁路反恐防范的制度保障。而法律为铁路反恐防范工作提供的是基本框架和底线要求，其实操作性往往不强，需要行业标准来弥补法律缺位和解释不足的问题。如，《反恐法》第三十二条规定，重点目标的管理单位应当根据城乡规划、相关标准和实际需要，对重点目标同步设计、同步建设、同步运行符合本法第二十七条规定的技防、物防设备、设施，此条对于责任单位的约束仅限于是否落实，具体达到什么标准并没有明确规定。实践中，铁路公安机关对重点目标管理单位依法开展指导、监督、检查过程中，因缺乏反恐防范行业标准，执法依据只能是铁路运输部门制定的规范、标准等。对于违反铁路反恐防范规定问题，铁路公安机关也只能采取问题通报、约谈等方式督促、协调，原则上无法进行行政处罚。相关问题的解决最终还是靠铁路运输企业自己进行问责、考核等。标准是以科学技术和实践经验为基础的规范，能够为法律一般性规定的具体实施提供具有可操作性的技术支撑［6］，将法律中无法过多体现的内容予以恰当的指引。铁路反恐防范行业标准可为铁路运输生产行业的反恐防范工作提供可靠的技术支持和管理决策支撑，统一铁路运输行业反恐防范标准，使铁路反恐防范工作有章可循、有标可依，所以制定铁路反恐防范行业标准迫在眉睫。

（二）为铁路反恐防范工作提供具体规则和规范引领

铁路反恐防范行业标准作为重要的政策工具，可以有效改变目前以企业文件形式为主的铁路反恐防范标准因存在规范性、权威性不足等问题，而导致在铁路反恐防范标准执行过程中出现防范标准不一致、防范效果被弱化、反恐防范监督检查工作没有依据，甚至个别规定因成文较早与《反恐法》等法律规定存在冲突等被动局面［3］。制定实施铁路反恐防范行业标准，可从源头上规范铁路反恐防范的技术标准、管理标准和工作标准，为铁路反恐防范工作提供具体规则和规范引领，使铁路运营单位依据相关反恐防范行业标准能科学规范地设置安防设备、设施，制定相关制度，配备安保人员，落实安全主体责任，最终实现提升铁路反恐防范能力、保障铁路运输行业安全发展及社会稳定的目的。

三、铁路反恐防范行业标准制定的基本原则

（一）依法制定原则

铁路反恐防范行业标准从制定的程序到内容，都要严格遵守有关法律法规和相关标准。铁路反恐防范行业标准的制定，首先要符合行业标准的立项范围和指导原则，其次要贯彻国家的有关方针、政策，符合国家现行的法律法规和标准化法的相关规定。根据铁路反恐防范工作实际情况，铁路反恐防范行业标准的编制应根据《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）、《标准体系构建原则和要求》（GB/T13016-2018）等规定的编制原则，以《反恐法》为本，一方面参照国家相关法律，如《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国突发事件应对法》等，另一方面还要参考相关的行政法规，如《铁路运输安全保护条例》《铁路安全管理条例》《企事业单位内部治安保卫条例》《高速铁路安全防护设计规范》《高速铁路安全防护管理办法》等进行编制，从而确保铁路反恐防范标准的合法性和可行性。

（二）协商一致原则

协商一致是指在铁路反恐防范行业标准制定过程中应尽量全面地了解各相关方的意见和观点，让各种主张和理由充分阐释，从而力求最大限度地达到统一，以确保行业标准质量高、科学性强、适用范围广。铁路反恐防范行业标准在立项时，应遵照《标准化法》第十五条规定，对行业标准制定的必要性、可行性进行论证评估，在制定过程中，应当按照便捷有效的原则采取多种方式征求各方意见［7］，尤其要征求铁路运输系统及与铁路运输生产有交叉的邮政、油气、危爆、电力等系统的意见。鉴于标准是一个广泛公开的约定性文件，是相关机构和人员共同执行的准则［8］，铁路反恐防范行业标准的制定不能单方面闭门造车，公安部铁路公安局、公安部反恐怖局、公安部科技信息化局、国家铁路局、中国国家铁路集团有限公司等相关方，以及相关教育科研部门等应参与铁路反恐防范行业标准的编制，从而确保铁路反恐防范行业标准是一个各方都能接受且愿意自觉遵守的，具备广泛性、全局性和公正性的行业标准。

四、制定铁路反恐防范行业标准的建议

（一）制定铁路反恐防范公共安全行业标准

按照标准的适用范围，我国的标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四个级别。《标准化法》第十二条规定，对没有推荐性国家标准、需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准。行业标准是对国家标准的补充，是专业性、技术性较强的标准。目前我国尚没有在国家层面开展反恐防范标准化工作。反恐防范行业标准化工作已陆续展开，公安部于2019年和2021年先后发布了石油、电力等部门反恐防范行业标准。交通运输部于2020年发布了《交通运输行业反恐防范基本要求》，但该规定的适用范围不适应铁路行业的反恐防范工作。行业标准缺失会严重制约铁路反恐防范措施的有效落实。为保证铁路反恐防范工作方向明确、人员机构设置科学、防范措施配置合理，铁路公安部门及国家铁路局、国家铁路集团有限公司应在国家反恐办的统一领导下，配套推进铁路反恐防范行业标准建设，尽快制定铁路反恐防范公共安全行业标准。

（二）制定强制性铁路反恐防范行业标准

《标准化法》第二条规定，国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。国家鼓励采用推荐性标准，但是，该法第十条规定，对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。铁路作为国家重要的基础设施和战略要道，不仅是大众化的交通工具，还承担着重要战略物资和生产资料的转运任务，制定铁路反恐防范标准的目的，是提高铁路反恐防范工作水平，从而确保铁路行稳致远及旅客生命财产安全，所以铁路反恐防范公共安全行业标准的性质应是强制性。此外，铁路反恐防范行业标准是依据《反恐法》《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》《企业事业单位内部治安保卫条例》等有关法律、法规，按照铁路运输系统反恐防范工作特点，针对铁路反恐怖重点目标和重点部位，提出相应的人力防范、实体防范和技术防范措施，是有效防范和遏制暴恐袭击、保障铁路运输系统安全运行、提升铁路运输系统安全防范水平的重要支撑，是在铁路运输系统落实相关法律、法规的具体措施，需要强制执行。

（三）构建铁路反恐防范行业标准体系

标准体系，即一定范围内的标准按其内在联系形成的科学的有机整体［9］。铁路点多线长，恐怖袭击重点目标集中，反恐防范任务繁重。只有建立相互补充、相互配合的铁路反恐防范行业标准体系，才能全方位满足铁路反恐防范的工作需要。构建铁路反恐防范行业标准体系，要根据《标准体系构建原则和要求（GB/T13016—2018）》的规定：首先要了解标准所支撑的业务战略，明确标准体系建设的愿景、近期拟达到的目标，确定标准体系的范围和边界。其次要调查研究国内外标准体系建设情况,已制定的标准和已开展的相关标准化研究项目和工作项目情况，标准体系的建设需求情况等。最后要统筹考虑需要制定的标准及其内容。根据铁路反恐防范工作实践情况，铁路反恐防范标准体系应包括：（1）《铁路系统反恐防范要求：客运车站》。这一部分应涵盖高速铁路客运车站、城际车站、普速铁路客运车站等。（2）《铁路系统反恐防范要求：客运列车》。这一部分应涵盖高速铁路动车组、普速铁路客运列车等。（3）《铁路系统反恐防范要求：客运列车运行线路》。这一部分应涵盖高速铁路（含客运专线和城际铁路）列车运行线路及重要行车设备设施和普速铁路列车运行线路及其重要区段、重要桥隧、重要行车设备设施等。（4）《铁路系统反恐防范要求：重点场所》。这一部分应涵盖承担铁路指挥调度、信息数据管理等重要职能的机关、场所；符合武警守护标准的普通铁路长大桥隧及其他重要桥隧，火车轮渡、铁路动车运用所、铁路客车技术整备所等。（5）《铁路系统反恐防范要求：危险货物运输》。这一部分应涵盖危险货物办理车站，危险货物储存、装卸场所，危险货物列车等。

（四）铁路反恐防范行业标准制定程序

铁路反恐防范行业标准制定，应由国家反恐怖工作领导小组办公室、公安部反恐怖局提出，由全国安全防范报警系统标准化技术委员会（SAC/TC100）归口，中国国家铁路集团有限公司牵头起草。

铁路反恐防范行业标准制定程序具体可分为五个步骤：第一，编制计划。这个阶段的主要工作是国家铁路集团有限公司牵头召开标准编制启动会议，明确起草单位和主要起草人，确定标准的起草分工和进度要求。第二，调研。这个阶段的主要工作是组建调研小组，对铁路运输系统及与铁路运输生产有交叉的邮政、油气、危爆、电力等其他领域的利益需求进行实地调研并形成调研报告，为标准草案修改积累一手资料。第三，起草标准。在调查研究的基础上编写铁路反恐防范行业标准草案，并广泛征求社会各界意见，最终形成标准报批稿。第四，发布行业标准。全国安全防范报警系统标准化技术委员会（SAC/TC100）按照一定原则对铁路反恐防范行业标准进行编号后再经国家发改委批准公布。第五，实施。批准后的铁路反恐防范行业标准目录由国家发改委及时公布，对铁路反恐防范行业标准的宣传、解释工作则由全国安全防范报警系统标准化技术委员会（SAC/TC100）和中国国家铁路集团有限公司负责。