改革开放以来中国共产党纪检监察机构沿革研究

赵得志

（铁道警察学院 马克思主义教研部，河南 郑州450053）

一、改革开放以来中共纪检监察机构的主要组成

改革开放以来，中共纪检监察机构实现了从恢复重建到快速发展。随着纪检监察机构设置不断完善，中共纪检监察监督主体也逐渐多元。在经过四十多年的建设和发展后，中共纪检监察监督主体主要构成有：纪检机关、监察机关、检察机关和监察委员会。

（一）中共纪检机关：中共党内监督的专责机关

中国共产党纪律检查机关是中共党内监督的专责机关［1］。2003年12月31日，《中国共产党党内监督条例（试行）》开始执行。该《条例》中明确指出：党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。2016年10月，《中国共产党党内监督条例》颁布。在《中国共产党党内监督条例》中，对纪律检查机关的表述由党内监督的“专门机关”改为“专责机关”。2017年10月，中共十九大首次在党章中明确了中共纪检机关在党内监督中的定位，把“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”写进了“党的纪律检查机关”专章中。“专门机关”和“专责机关”两种表述虽然只有一字之别，但是纪律检查机关在党内监督中的定位却发生了质的改变［2］。“专门机关”侧重于对中共纪检机关的职能定位，明确其主要职责是党内监督。而“专责机关”不仅继续肯定了中共纪检机关党内监督的地位，而且还更加突出了中共纪检机关是承担党内监督的责任主体。通过明确主体责任，进一步强化中共纪检机关的责任与担当。

至1992年中共十四大，随着我国社会主义市场经济体制的确立，中共纪检机关进一步完善职能建设，突出对市场经济建设资源执掌者的监督检查，通过规范资源执掌者手中的公共权力，有效杜绝经济转型期中经济腐败和权力寻租行为的发生。中共各级纪检机构在此阶段的职能建设为我国社会主义市场经济平稳健康发展提供重要保障。1997年中共十五大以后，伴随党风廉政建设和反腐斗争工作的提出，中共纪检机关在职能建设过程中逐渐将党风建设和反腐败工作摆在突出位置。到2002年，中共十六大首次在党章中明确界定了中共纪检机关的职能，新增了“协助党委组织协调反腐败工作”和“对党员领导干部行使权力进行监督及保障党员权利”两部分内容。再到中共十八大以后，为响应全面从严治党和国家监察体制改革号召，中共纪检机关积极转变职能建设，加大对腐败案件的查处和惩戒力度。特别是在中共十九大以后，中共纪检机关各监督主体在转变职能过程中，突出开展对基层“微腐败”“黑恶势力”和脱贫过程中的“违纪腐败”等问题的查处工作。中共党内纪检机关除中共各级纪律检查委员会外，还包括中共各级纪检机关的派出机构和巡视机构。各派出机构和巡视机构是中共纪检机关进一步扩大党内监督范围和监督纵深的重要机构载体。

（二）行政监察机关：政府行使监察职能的机关

行政监察机关是指依法行使监察职能，对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察的政府行政机关。依照《中华人民共和国行政监察法》，我国行政监察机关主要分为三级：中央一级的行政监察机关，地方各级行政监察机关以及基层行政监察机关［3］。

在我国，国家最高行政监察机关是国务院监察部。在1986年12月第六届全国人大常委会第十八次会议以后，我国行政监察体制开始恢复。1987年6月，正式设立了中华人民共和国监察部［4］。1997年5月9日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过了《中华人民共和国行政监察法》，《中华人民共和国行政监察法》的第三章对监察机关的职责进行了详细的规定。其中，第十五条和第十六条分别明确了国务院监察部和县级及以上地方各级行政监察机关的监察对象和监察范围；第十八条明确了监察机关的监察职能，即受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举，调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为等五项职能。2010年6月25日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉的决定》，对《中华人民共和国行政监察法》做出了适当的修改和完善。其中，就将《中华人民共和国行政监察法》第二条修改为：监察机关是人民政府行使监察职能的机关。

除监察部外，我国具有行政监督职能的机关还包括政府审计机关、财务机关和行政统计机关。审计机关依照《审计法》《审计法实施条例》《国务院关于加强审计工作的意见》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件行使审计监督权，审计署是我国最高审计监督机关。财务机关依法进行财政检查和监督，《政府采购法》明确财政机关预算管理、政府采购的信息管理、政府采购方式管理、受理供应商投诉及监督检查等八项监督职责。统计机关依法实行统计监督权，国家统计局是我国最高统计行政机关，负责组织领导和协调全国统计工作。统计行政机关主要履行以下两项监督职责：一是对国民经济和社会发展情况进行统计分析，实行统计监督；二是监督统计法规的实施情况及采取奖惩措施［5］。

（三）国家检察机关：国家的法律监督机关

检察机关是指依法行使检察权，对违法犯罪对象依法追究刑事责任，提起公诉和实施法律监督的国家机关。在我国，检察机关是人民检察院，人民检察院通过行使国家检察权履行自身检察监督职能。1979年6月18日，第五届全国人民代表大会第二次会议召开，会议通过了《中华人民共和国人民检察院组织法》。第一次在法律层面明确规定了人民检察院是国家的法律监督机关。

1978年2月，第五届全国人大一次会议决定重设人民检察院。6月1日，最高人民检察院正式办公，这标志着我国检察机关开始恢复重建。中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院［6］。同时，第五届全国人大一次会议通过修正案并形成了新宪法。新修订的宪法对人民检察院领导体制进行了新规定，这也是新中国成立以来对检察院领导体制的第三次调整和完善，改变了1954年宪法中确定的“垂直领导体制”——即各级人民检察院和专门人民检察院只受上级检察院领导，并且统一接受最高人民检察院领导［7］。地方各级人民检察院不受地方各级国家权力机关和政府机关领导。1978年后，新宪法规定：最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作；最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作。上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作，这是一种特殊的“一重领导、一重监督”领导体制［8］。1979年，第五届全国人民代表大会第二次会议对人民检察院领导体制进行了第四次修改和完善，本次修改内容在1982年宪法中得以确立。1982年12月，全国人大五届五次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》，新宪法肯定了1979年对检察院领导体制的修改，并进行了新的表述：最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作；地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。至此，我国检察机关现行领导体制最终确立。检察机关领导体制的确立为其履行法律监督职能提供了重要的制度保障。

从1988年起，我国检察机关与中共纪检监察机构之间开始建立联系。1988年11月21日，中共中央纪律检查委员会和最高人民检察院就共同下发了《关于党的纪律检查委员会与国家检察机关建立联系制度的通知》。1989年9月17日，中共中央纪委、检察院和法院等多部门共同发布了《关于纪律检查机关与法院、检察院、公安机关在查处案件过程中互相提供有关案件材料的通知》，1993年11月5日，中共中央纪委、监察部以及最高人民检察院又联合下发了《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》。自此以后，检察机关与中共纪检监察机构之间的关系进一步明确，两者在监督工作方面逐步加强配合。

（四）监察委员会：国家监察的专责机关

监察委员会是指依法行使国家监察职能，对所有公职人员进行监察监督，负责开展职务违法和职务犯罪案件调查，开展反腐倡廉建设，维护宪法和法律的专责机关。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议对宪法进行新的修订。其中，宪法第七节第一百二十三条对国家监察机关进行新的界定：中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。至此，我国国家监察机关更新为国家监察委员会。

成立监察委员会是顺应国家监察体制改革的重要表现，是党和国家经过科学论证和实践检验的政治行为。早在2016年11月7日，中共中央办公厅就下发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》）。《方案》中就明确指出，将在北京、山西和浙江开展国家监察体制改革试点工作。其中，一项重要改革内容就是成立省（市）监察委员会，依法行使国家监察职能，监察委员会与中共纪委合署办公，与司法机关建立协调衔接机制等。2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，全国各地开始成立监察委员会。试点结束之后，成立国家监察委员会被提上日程。2017年1月19日，中共十八届中纪委七次全会明确，将在十三届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国监察法》，设立中华人民共和国国家监察委员会。到2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案。新宪法的第一百二十五条明确指出：中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议又审议通过了国务院机构改革方案（以下简称《改革方案》）的议案，《改革方案》中的第十二条明确了将监察部并入新组建的国家监察委员会，国家预防腐败局并入国家监察委员会，不再保留监察部、国家预防腐败局。至2018年2月25日，地方各级监察委员会组建工作完成，包括全国的31个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团。2018年3月23日，国家监察委员会在北京市西城区平安里西大街41号揭牌办公，这标志着国家监察委员会正式成立。新组建的监察委员会与政府、检察院、法院共同组成“一府两院一委”。从组织定位来讲，各级监察委员会由同级国家权力机关产生，在组织隶属上与同级政府、检察院、法院平级。换言之，监察委员会是非行政机关、非司法机关的政治机关。因此，相较于行政监察机关（监察部），监察委员会作为国家监察机关的政治地位更高，监察职责更加宽泛，监察对象更加多元。监察委员会的监察对象涵盖了全体公职人员。其中就包括了人民解放军和武警部队官兵。2018年3月20日，十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国监察法》，在《中华人民共和国监察法》的第二章和第三章分别对监察委员会的职责和管辖范围进行了明确规定：其主要职责是对所有行使公权力的公职人员依法实施监察，其监察对象是“六类国家公职人员”。

二、改革开放以来中共纪检监察机构监督主体关系的嬗变

改革开放以来，我国监察体制不断改革，中共纪检监察机构各监督主体之间关系也发生着嬗变。同时在关系嬗变过程中见证着中国特色的社会主义监督体系的形成。改革开放以来，中共纪检监察机构监督主体关系嬗变主要发生在以下三个阶段：恢复重建到分工协作阶段、党政监察机构合署办公阶段、党政检监督机构协同配合新阶段。

（一）恢复重建到分工协作阶段：1977年—1992年

20世纪70年代后期，中国共产党顺应历史发展潮流，在粉碎“四人帮”阴谋集团后，逐步恢复党的纪律检查监督职能，全面开展“拨乱反正”工作。1977年8月18日，中共十一大第三次全体会议通过了新的《中国共产党章程》。中国共产党章程（1977）第十三条明确指出：党的中央委员会，地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立纪律检查委员会。这为后来纪律检查机关的全面恢复和重建打下良好基础。1978年12月，中共十一届三中全会召开，此次全会产生了新的中央纪律检查委员会，标志着中共纪律检查机构正式迈入重建阶段。在此之前，以中共组织部门为主的“复查办公室”负责对全国冤假错案的复查和平反工作，基于中共纪律检查机构尚未建立，其在本质上是代行中共纪检机构的检查监督职责。中共十一届三中全会以后，《中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部关于中央、国务院各部、委、局成立纪律检查机构问题的通知》《中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部关于迅速建立健全各级纪律检查机构的意见》等系列文件通知先后出台，中共各级纪律检查机关进入全面恢复重建时期［9］。至1980年年初，全国各省市县设立纪律检查机构，完成应建总数的98%左右。在中央和国家机关中，国务院机关各部门已建立或正在筹建纪律检查机关的单位有53个，约占应建总数的75%［10］。同时，依照《关于改变省、市、自治区以下各级党委纪委领导关系的请示报告》和《中国共产党党章》（1982）的相关规定，中共纪检机关确立了“双重领导体制”［11］。

我国行政监察机关和检察机关也紧跟步伐，逐步开始恢复重建。1978年2月，第五届全国人大一次会议决定重设人民检察院。6月1日，最高人民检察院正式办公，这标志着我国检察机关进入恢复重建期。1986年12月2日，第六届全国人大常委会第十八次会议决定恢复行政监察体制，组建监察部。1987年6月，监察部正式成立。至此，我国行政监察机关进入全面恢复重建阶段。由于行政监察机关的建立，中共纪检机关逐步摆脱了既管党纪，又管政纪的局面，而与行政监察机关形成了分工协作的关系［12］。同时，随着改革开放浪潮的推进，我国司法监督体制也进一步发展，特别是中共十一届三中全会之后，我国人民法院作为法律监督主体的角色逐渐回归，依法维护宪法和法律尊严，履行法律监督职责等工作步入正轨。

中共十一届三中全会之后，中共纪检监察机构各监督主体逐渐回归，国家监察监督体制也逐步恢复和健全。中共十一届三中全会是纪检监察监督主体恢复和重建的重要历史节点。同时，中共十一届三中全会之后，为解决党政不分、以党代政的问题，中共中央逐步确定“党政分开”的政治体制改革思想。“党政分开”是指政党系统与国家政权系统的分开，其中包括执政党与政府、国家权力机关、司法机关的分开。这一政治思想的基本内涵是要以坚持党的领导为前提，改变执政党包揽一切的领导方法，与政权组织和其他群众组织实现职能分开，形成各司其职、各负其责的权力运行状态。1987年10月，中共十三大正式确立了“党政分开”的政治体制改革总思路。1988年7月，中共中央纪委发布了《关于逐步撤销国务院各部门党组纪检组和中央纪委派驻纪检组有关问题的意见》。同年8月，中央纪委与监察部又联合下发了《关于撤销省级政府工作部门党的纪检组和组建行政监察机构问题的通知》。在合署办公之前，中共纪检机构和国家监察机构依照“党政分开”的政治思想对中共党内纪律检查和国家行政监察分而治之，处在党政分工阶段。

（二）党政监督机构合署办公阶段：1993年—2017年

20世纪90年代，伴随改革开放浪潮不断向前推进，为适应建设社会主义市场经济和中国特色的国家监察体制的需要，国家党政机关不断地对自身机构进行改革和完善。该时期的机构改革浪潮是以社会主义市场经济建设为时代背景，按照精简、统一、效能的原则，实现职能转变、关系理顺、精兵简政和效率提高。中共纪检监察机关作为履行纪检监察监督职能的重要国家机关，为适应市场经济发展，更好地解决经济转型过程中突出的消极腐败等问题，也积极落实党政监督体制改革。基于此改革思想的指导，1992年党的十四大召开，新任中纪委书记一上任就积极推动中纪委和监察部进行合署办公。1992年10月，中共中央、国务院决定，中共中央纪委、监察部从1993年1月开始合署办公。1993年2月，中共中央、国务院批转中央纪委、监察部《关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示》，明确中央纪委、监察部实行合署办公。在此之后，全国范围内的合署改革工作自上而下全面展开。中共中央纪律检查委员会和监察部进行合署办公标志着中共纪检监察机构进入合署办公阶段。合署办公后，中共各级纪律检查机关与各级行政监察机关实行“一套机构、两块牌匾”的机构设置方式［13］。中共中央纪律检查委员会对党中央负责，依法履行党的纪律检查和政府的行政监察两项职能［14］。中共中央纪律检查委员会常务委员对自己分管部门的行政监察工作负责。国务院监察部部长和副部长一般都是中共中央纪律检查委员会常务委员会委员。其中，监察部部长由中共中央纪委副书记兼任。中共纪检监察机构合署办公更加突出中国共产党在纪检监察工作中的领导地位，有利于充分发挥中国共产党在纪检监察中的领导作用，进一步推动纪检监督和行政监察监督协调发展。在领导关系方面，监察部在合署办公之后仍隶属于国务院，仍接受国务院统一领导。而地方各级监察机关除接受同级政府领导外，还需接受上级纪检监察机关领导。这种领导体制类似于中共党内的“双重领导体制”。在合署办公阶段，各级行政监察机关根据《中华人民共和国行政监察条例》《中华人民共和国公务员法》以及《中华人民共和国行政许可法》等法律法规开展监察监督工作。伴随党政纪检监察机构进入合署办公阶段，一些新的监督纪检机构得以设立。2007年，国家成立专门预防腐败机构——国家预防腐败局，国家预防腐败局直属国务院监察部，局长由监察部部长兼任，负责全国预防腐败工作以及相关的国际合作援助等工作。这也标志着中共纪检监察机构合署办公后着重突出廉政建设和反腐败工作。

进入合署办公阶段，中共纪检监察机构在加强监察监督工作协同外，同时进一步加强合署办公背景下的干部队伍建设，中共中央纪委、中共中央政法委、中央组织部、人事部、监察部等多部门联合发布关于选拔、任用、培训及晋升等相关通知，打通党政各机关之间的隔膜，对于违反党政任一领域法规纪律人员一律清除出政法部门，进一步加大对政法部门干部队伍的“净化”工作。总之，党政纪检监察机构合署办公有效避免了纪检、监察两项工作权责交叉、党政权限模糊、相互推诿以及存在“灰色空白监察区”等问题的出现。同时，通过精简机构和优化干部队伍，进一步提高了中共纪检监察机构整体监督效率和效力。

（三）党、政、检监督机构协同配合新阶段：2018年至今

从20世纪90年代中共纪检监察机关合署办公开始，中共先后通过召开十五大、十六大、十七大和十八继续强化纪检监督与监察监督之间的协同与合作。1997年9月中共十五大之后，中共逐步重视党风廉政建设和反腐败斗争，党内监督体制得到进一步改革和强化。2002年11月，中共十六大决定由中央纪委和监察部联合领导派驻机构开展巡视工作；至2007年10月，中共十七大将巡视制度在党章中确定。2012年11月，中共十八大进一步强调健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理，更好发挥巡视监督作用。中共纪检监察机构确立派驻巡视制度标志着党政机构协作办公开始进入新阶段。

自2017年10月中共十九大以来，我国进一步深化国家监察体制改革。2018年，我国全面组建各级监察委员会和专门监察委员会，至同年2月25日，地方各级监察委员会组建工作完成。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案的第十二条明确指出：将监察部并入新组建的国家监察委员会，国家预防腐败局并入国家监察委员会，不再保留监察部、国家预防腐败局。与此同时，新组建的各级监察委员会同党的纪律检查机关合署办公，以实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。至此，中共纪检监察机构监督进入“党、政、检监督机关协同配合”新阶段。

在“党、政、检监督机关”合署办公之前，中共纪检机关和检察机关之间就已经形成了协作配合。早在1988年，中共中央纪委和最高人民检察院就共同下发了《关于党的纪律检查委员会与国家检察机关建立联系制度的通知》。到1993年，中共中央纪委和最高人民检察院会同其他相关部门又联合下发《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》。这两份《通知》是纪检监察机构与检察机关进行协同配合的纲领性文件。在协同配合过程中，检察机关会对由纪检机关移交的涉嫌刑事犯罪或经济犯罪的党员干部进行立案调查，而中共纪检机关则更偏重对党员干部进行违纪违规调查。在查处手段上，中共纪检监察机关对党员干部一般采用“双规”或“两规”的检查方式，即要求检查对象在规定时间规定地方交代问题，根据查出问题的性质采取对应处理。对于违纪行为可进行党内违纪处罚，根据违纪行为的严重性处以警告、通报、留党察看或开除党籍。而对于违法犯罪问题，中共纪检监察机关因无司法权需移交至检察院，由检察院重新立案侦查，进而做出相应法律处罚。同理，检察院对于党员干部的违纪问题也需移交至中共纪检机关进行处理。中共纪检机关与检察机关案件交接过程中容易增加人力资源浪费、案件线索间断或毁灭等问题发生概率。在“党、政、检协作”新阶段，中共中央纪律检查委员会、最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合发布《关于纪律检查机关与法院、检察院、公安机关在查处案件过程中互相提供有关案件材料的通知》，明确彼此间相互协作配合的程序、范围及人员匹配等问题。2016年11月7日，中共中央办公厅下发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，该《方案》明确：监察委在查办职务犯罪案件中承担查询、查封、扣押、搜查、勘验检查以及技术调查、限制出境等工作，由公安机关支持配合或具体执行。同时，关于国家监察委员会与检察机关案件协同调查方面，《方案》明确：监察委对职务犯罪案件调查终结移送后，由各级检察机关案管中心受理分流案件，侦监部门审查决定是否采取强制措施，公诉部门审查起诉和提起公诉。对监察委移送的案件，如果检察机关认为案件事实不清、证据不足的，可退回监察委补充调查。在案件协同调查过程中，监察委员会与检察机关是互相配合、互相制约的关系。党、政、检三者协同配合有效保证纪检监察工作的一贯性，有助于节省时间、人力成本，有效提高案件调查效率和调查全面性，提升纪检监察工作整体效能。

与此同时，在党、政、检监督机构合署工作过程中，国家各级监察委员会与检察院之间既非领导关系，也非监督关系，而是协作关系。两者分工负责、相互配合、相互制约。2018年10月，依照《刑事诉讼法》修正案最新的相关规定，检察院只需负责14个罪名的案件侦查工作，将原需负责的涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务犯罪案件侦查工作交由监察委员会。对犯有贪污贿赂、渎职等职务犯罪行为的司法工作人员移送监察机关立案调查。在国家各级监察委员会监察工作配合下，有效减轻了检察院立案侦查负担。