论监察调查阶段认罪认罚从宽制度的适用

马 睿，何 静

（南京工业大学 法政学院，江苏 南京211816）

《监察法》对于认罪认罚从宽制度作了提纲挈领式的规定，然而，对于职务犯罪案件中应当如何适用认罪认罚从宽制度的问题则语焉不详。近两年来理论界就此问题的针对性研究呈现出爆炸式的增长态势，综观现有研究，主要聚焦于诉讼阶段，即使论及监察调查阶段，也侧重《监察法》与《刑事诉讼法》（以下简称“两法”）的衔接问题，至于认罪认罚从宽制度适用于监察调查阶段的必要性、存在的问题以及具体的解决方案，则并未给予充分的关注，而这些问题不仅和职务犯罪案件中落实认罪认罚从宽制度有关，同时也关乎《监察法》的有效实施，有深入研究的必要。

一、监察调查阶段适用认罪认罚从宽制度的价值

《监察法》第三十一条已经对认罪认罚从宽制度的适用作出了规定，认罪认罚从宽制度在监察调查程序中的适用因此具有了规范依据，除此之外，我国刑事诉讼立法并未对认罪认罚从宽制度适用的范围明文加以限制，这也就意味着所有案件类型，包括监察委员会负责调查的职务犯罪案件都可以适用认罪认罚从宽程序［1］。不过，对于监察调查阶段适用认罪认罚从宽制度的独特价值，仍然需要从理论上作出回应。

（一）有助于贯彻落实宽严相济的刑事政策

宽严相济是我国长期坚持的一项刑事司法政策，在打击贪腐、渎职类犯罪过程中，宽严相济的刑事政策发挥了重要的作用。宽严相济刑事政策的精神内核是要求在刑事案件办理过程中应当区别对待，概言之即当宽则宽、该严则严，站在这个角度审视认罪认罚从宽制度，其内涵恰好与该刑事政策的理念高度契合。贯彻宽严相济的刑事政策，使被调查人（包括受贿人和行贿人）明确从宽预期，反向“激励”其自愿作出供述或提供更多的案件线索，从而达到降低案件证明难度和实现反腐的目的［2］。对于自愿认罪认罚的被追诉人，在量刑上从宽处理给予“优惠”，反之则从严对待，这是“认罪认罚从宽”的基本内涵。

除此之外，在追诉犯罪的全过程中，认罪认罚的时间越早，相应地获得的回报也越“丰厚”。换言之，被调查人认罪认罚后获得从宽处罚的幅度与其认罪认罚的时间正相关，这一点也被一致认为是认罪认罚从宽制度的内在要求，同样彰显了宽严相济的精神内核。监察调查阶段属于职务犯罪追诉的初始阶段，如果被调查人在该阶段即自愿认罪认罚，相较于审查起诉和审判阶段，能够获得的从宽处罚幅度将会更大，进而有效贯彻宽严相济的刑事政策，这在一定程度上可以被视为现代司法宽容精神的体现，同时彰显了刑事追诉过程的人文关怀［3］。基于此，可以认为将认罪认罚从宽制度适用于监察调查阶段，有利于宽严相济刑事政策的有效落实。

（二）有助于监察调查与刑事诉讼程序的有序衔接

在深化监察体制改革的进程中，“两法”之间的“法法衔接”始终是需要高度关注的重要议题。认罪认罚从宽制度从理论上而言可以贯穿于职务犯罪追诉的全过程，在规范上其也先后得到“两法”的确立，可以说该制度已成为串联“两法”的“桥梁”，其能否得到有效实施可被视作检验“两法”衔接成效的重要标杆。

根据“认罪认罚从宽”的精神，从实体上来看，如果认罪认罚的被调查人在监察调查阶段即能够认罪认罚，监察机关在移送审查起诉时可以提出从宽处罚的建议，这样的话在后续诉讼阶段对其进行定罪量刑时通常会给予一定的优待。从程序的角度来看，被调查人在监察调查阶段即主动认罪认罚的，在随后的审查起诉和审判阶段，无论是在强制措施还是诉讼程序的适用上，都可能予以简化，真正体现了“实体从宽、程序从简”这一认罪认罚从宽制度的精神内核，使认罪认罚从宽制度得以在职务犯罪追诉全流程实现“无缝衔接”，进而形成一套逻辑自洽的追诉体系。由此可见，认罪认罚从宽制度在前一环节的适用为其在下一阶段适用奠定了基础，如此环环相扣，从而将“两法”有机串联，成为衔接监察调查和诉讼程序的重要手段。

（三）有助于推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制的构建

党的十九届四中全会提出要构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，这一目标的实现以反腐败工作的高效进行为前提。然而，职务犯罪的特点决定了其追诉面临着诸多困难：一方面，职务犯罪的特点决定了对其进行追诉比较困难。相较于一般的刑事犯罪，职务犯罪案件的实施更为隐蔽，很多都是采取“一对一”的方式进行，涉及的当事人通常均要被追究刑事责任，进而使得职务犯罪取证困难，证据种类单一，除了被追诉人的供述外，其他直接证据很难取得，比较依赖口供等言词类证据。由此导致的局面是在监察调查阶段，职务犯罪的证据体系过于强调被调查人的有罪供述等言词证据，而缺少书证、物证等其他类证据补充证明，会使得证据难以固定和采信，一旦被调查人后期推翻自己的口供，则会影响案件追诉的效果。另一方面，司法资源的有限性制约了对职务犯罪的追诉。我国目前正处于社会和法治的双重转型期，虽然反腐败斗争取得了阶段性胜利，但是反腐形势仍然比较严峻。尽管监察委的成立有效地整合了反腐力量，提高了反腐的效率，但是办案资源仍然有限，贪腐案件给办案机关带来的压力还是相当巨大，司法资源的有限对于反腐工作提出了更高的要求。

上述两点障碍直接影响到反腐的效率，而监察调查阶段如果能够适用认罪认罚从宽制度，监察机关在调查阶段告知被调查人可以通过主动悔罪、检举揭发或是提供重要线索，来换取从宽处理，以此舒缓被调查人的对抗心理，激励其主动配合司法机关查处犯罪，这对于提升案件的办案效率，节省宝贵的办案资源，高效治理腐败都具有深远影响。对于监察机关而言，一旦被调查人自愿如实供述，不仅可以避免零口供的尴尬，还可以依循被调查人的口供取得其他证据，进而在法治的框架下极大地提高调查取证的效率，助推“不敢腐、不能腐、不想腐”一体化机制的建构。

二、监察调查阶段适用认罪认罚从宽制度面临的问题

（一）法律适用标准不统一

尽管对于监察调查的性质，理论界还存在争议，但监察调查阶段不适用《刑事诉讼法》已基本成为共识。由此产生的问题是，认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的适用具有明显的“阶段性”特征，即监察调查阶段适用《监察法》，进入审查起诉阶段后则适用《刑事诉讼法》的规定。如果“两法”在认罪认罚从宽制度的适用标准上保持一致倒也无妨，不过“两法”的规定却不尽一致，前后缺乏连贯性。

1.“认罪”“认罚”的界定标准存在差异

总体而言，《监察法》关于认罪认罚从宽制度的规定高度概括，没有明确界定“认罪”“认罚”的含义。而《刑事诉讼法》通过第十五条、第一百七十三条、第一百七十四条对“认罪”“认罚”的概念做了具体的阐述。由此带来的后果是在监察调查阶段和诉讼阶段，对于被追诉人是否符合“认罪认罚”的条件，在认识上难免发生分歧，并因此影响认罪认罚从宽制度在不同阶段的统一适用以及程序之间的有序衔接。

2.“从宽”的适用条件宽严不一

根据《监察法》第三十一条的规定，适用认罪认罚从宽制度，除了需要满足“认罪”“认罚”的条件外，还须具备“特定情形”，其中的“特定情形”与刑事实体法中的自首、立功等规定存在一定程度的重合。《刑事诉讼法》规定的适用条件则是在满足“认罪、认罚”的前提下，排除部分不适用情形。由此看来，相较于《刑事诉讼法》，《监察法》规定的“从宽”的适用条件，要比《刑事诉讼法》更为严苛，适用范围更小。

3.适用程序存在差异

《监察法》规定对于认罪认罚的被调查人，监察机关向检察机关提出从宽处罚建议的程序是“领导集体研究+上一级机关批准”的双重控制模式。相较而言，刑事诉讼审前阶段适用认罪认罚从宽制度的要求则更为宽松，并未规定须经上级机关批准。虽然决定程序属于办案机关内部的程序性事项，繁简程度不一本无可厚非，不过相对简化的程序无疑更能调动办案人员适用该制度的热情。客观地说，针对监察调查阶段设定了更为严格的决定程序，体现了对于认罪认罚的职务犯罪案件在从宽处理时的谨慎态度，对此应当予以肯定。但不可否认的是，这种安排的结果可能降低认罪认罚从宽制度适用的比例，使得原本在监察调查阶段可以适用该制度的案件最终没有适用。或许有人认为在进入诉讼阶段后仍然可以适用，但是这显然与这一制度鼓励尽早认罪的要求相违背，并进一步影响到“两法”衔接，不利于反腐效率的提升。

综上观之，“两法”关于认罪认罚从宽制度适用前提的不同规定，决定了该制度在两种程序之间进行衔接和转化的过程中，难免存在不协调之处，甚至出现程序的断裂性［4］，使得认罪认罚从宽制度适用于职务犯罪案件时被割裂开来，呈现出线段化特征，也给司法实践增添了更多的不确定性。

（二）被调查人获得律师帮助的权利缺位

认罪认罚从宽制度实质上是被追诉人让渡自己的部分权利，以换取处罚上的优待。站在司法机关的角度，认罪认罚从宽制度的实施使其可以通过简化诉讼程序以收获诉讼效率提升的“收益”，因此，对于控辩双方而言可谓“双赢”。据此可以推知，对于认罪认罚的被追诉人而言，与不认罪案件相比，其诉讼权利势必受到减损。不过，对于刑事诉讼当事人所享有的一些底限性权利，认罪认罚的被追诉人理所当然也应当享有。然而，《监察法》对于认罪认罚从宽制度仅用了一个条文加以规定，在适用认罪认罚从宽程序时被调查人享有何种权利语焉不详，诸如知情权、参与权、陈述申辩权等未予提及，其中作为认罪认罚从宽制度正当性基础的律师帮助权的缺位则尤为值得关注。

辩护权是刑事被追诉人享有的一项基本诉讼权利，甚至被誉为“诉讼人权”，也是认罪认罚“自愿性”保障体系中的重要支撑，律师帮助权则是辩护权在认罪认罚案件中实现的重要形式。因为被调查人为了得到从宽的机会，放弃自己的部分权利对所实施犯罪行为认罪认罚的前提是自愿性，而在被调查人和监察机关力量明显失衡的背景下，被调查人如果没有律师的帮助，很难会对认罪的后果有清醒的认识，进而在自愿、明知和明智的前提下选择认罪认罚［5］。与之相应，为了保障被调查人获得律师帮助的权利，值班律师也成为《刑事诉讼法》修改后认罪认罚案件的“标配”。如前所述，职务犯罪案件偏重于口供等言词类证据，与非职务犯罪案件相比，在调查过程中为获取口供发生刑讯逼供等非法取证情形的概率要更高，律师的参与就显得更为重要。因此，值班律师制度应该适用到职务犯罪追诉过程中，通过值班律师为被调查的职务犯罪嫌疑人提供基本的法律服务，以保障职务犯罪嫌疑人的基本权利［6］。

在监察体制改革试点过程中，关于律师能否介入监察调查，以及如何在监察调查阶段为被调查人提供法律服务，一直是学界热议的焦点［7］。《监察法》出台后，对此问题的讨论并未随之尘埃落定。尽管有人认为监察调查阶段不宜允许律师介入，但支持律师介入监察调查的观点似乎成为主流。不过从规范的视角来看，《监察法》并没有预留律师介入监察调查程序的通道，在监察调查阶段律师的介入缺乏规范依据已是不争的事实。监察调查阶段律师的缺位导致控辩双方的力量对比进一步失衡，而由于控辩失衡及操作不当使认罪认罚程序发生异变，其直接效果是降低了部分案件的办案质量，也对认罪认罚从宽制度改革成效产生负面影响［8］。对于没有为认罪认罚的被调查人提供律师帮助的职务犯罪案件，认罪认罚的自愿性便要大打折扣，甚至可能出现“虚假认罪”的情况，增加了其在后续程序中否认罪行的风险，并进而导致程序的转换和相关诉讼行为的无效，造成极大的资源浪费，严重的甚至可能会产生冤错案件。

（三）程序维度的“从宽处遇”缺失

关于“实体从宽”问题，《监察法》规定对于符合认罪认罚的被调查人，办案的监察机关经领导集体研究并报上级批准后可以在移送审查起诉的时候提出从宽处罚建议。有人担心基于监察机关的政治机关地位，其从宽处罚的建议对检察机关和法院会产生隐性的“强制力”，我们认为这种担心稍显过度。一方面，立法只是赋予监察机关从宽处罚的“建议权”，至于是否接受则由检察机关和法院自主决定，立法并未赋予其任何的强制力；另一方面，即便忌惮监察机关政治机关的属性，也不应对其无限放大。在强调建设法治国家的当下，监察机关也要接受人大的监督，必须在法治范畴内行使权力。更何况后续机关是否接受从宽处罚的建议，与监察机关并无直接的利益关系，监察机关缺乏足够的关注动力。因此，我们认为在“实体从宽”的问题上现行立法的规定还是比较妥当的。

从“程序从简”的维度审视现行立法，则发现其存在明显的不足。首先，对于认罪认罚的被调查人，在监察调查阶段能否简化程序，缩短办案期限，立法没有规定。其次，关于监察调查措施的采用，尤其是最为严厉的留置措施在适用时，对被调查人认罪认罚和不认罪的案件，是否应当作出区分，立法同样处于空白状态。最后，根据比例原则，即使认为有必要对认罪认罚的被调查人采取监察留置措施，在强度上也理应差别对待，结合不同案情分别适用层次化的留置措施。遗憾的是，现行立法仅规定了单一的留置措施，在适用时缺乏足够的弹性，难以满足差异化的实践需求。

当然，认罪认罚从宽制度在监察调查阶段的适用面临的困难除了上述几点外，还有文本记载的差异、从宽处理建议的效力以及具体的操作规则等问题有待解决。不过，上述几方面的问题更为突出，如果无法及时妥善解决，将会极大地削弱认罪认罚从宽制度在监察调查阶段的适用效果，因此应当摆在优先解决的位置。这些问题的产生，归根结底在于现行立法的规定还不尽完善，无论是《监察法》还是《刑事诉讼法》，关于认罪认罚从宽制度在监察调查阶段的具体适用规则仍比较模糊，有待进一步明确和细化。

三、监察调查阶段认罪认罚从宽制度适用困境的消解

（一）统一“认罪认罚从宽”的法律适用标准

1.关于“认罪”和“认罚”的认定标准

我国的刑事案件追诉过程具有明显的阶段性，认罪认罚从宽制度适用于职务犯罪案件的调查、审查起诉以及审判全流程，倘若在不同办案阶段适用不同的认定标准，会制造制度之间的矛盾，使处于不同阶段的办案人员无所适从。监察调查阶段即启动认罪认罚从宽程序的案件，在进入审查起诉阶段之后，是否符合“认罪”“认罚”的条件并由此给予其“从宽”待遇，仍要受到检察院的实质审查，进入审判阶段还要经受法院的审查，而检察院和法院审查的依据都是《刑事诉讼法》。因此，“认罪”“认罚”的认定采用《刑事诉讼法》所规定的标准更为合理。

当然，在实践中，由于《监察法》并没有对“认罪”“认罚”的认定标准作出规定，监察机关直接适用《刑事诉讼法》的规定于法无据，因此有必要尽快出台相关规范性文件，为办案机关提供规范依据。考虑到《监察法》刚出台不久，短期内进行修改的可能性较低，所以可以通过有关实施细则明确规定被调查人“认罪认罚”的认定标准参照刑事诉讼立法的相关规定，以与刑事司法领域“认罪认罚”标准的动态发展保持同步［9］。

2.关于“从宽”的适用条件

如前所述，《监察法》所规定的“从宽”条件明显要比《刑事诉讼法》的规定更为严苛，其实质上是《刑事诉讼法》中认罪认罚的要求与《刑法》中的自首、立功等相关规定的结合。我们认为，为了“两法”的有序衔接，同时调动被调查人的积极性促使其尽可能早地认罪认罚，提高职务犯罪的追诉效率，调查阶段按照诉讼阶段的“从宽”条件来处理是比较理性的选择。至于《监察法》第三十一条规定的“特定情形”，可以在案卷中进行记录，并作为向检察机关提出从宽处罚建议的考量因素，通过此方式能够间接地予以落实，避免与自首、立功等从宽情节重复评价，真正实现司法个案的公正。

至于适用认罪认罚从宽制度的决定程序，诉讼阶段与监察调查阶段未必要保持一致。不过考虑到为了有效地调动被调查人认罪认罚的积极性，尽量简化监察机关的决定程序还是十分必要的，可行的方案是根据案件的严重程度、影响大小等不同处理，对于情节严重、影响重大的案件，维持现行的程序，对于其他的案件则由负责调查的监察机关负责人审批即可。

（二）允许值班律师适度介入

有学者在评价美国辩诉交易制度潜在的公正危机时指出：“谈判机制还可能给被告人带来不可抗拒的压力，让他们违心认罪。因此，辩诉交易剥夺了被告人获得有力辩护的利益，并对那些可能在庭审中被宣告无罪的人强加不应有的惩罚。”［10］为此，美国的辩诉交易制度要求辩护律师要全程参与，缺少辩护律师的参与是引发程序性制裁的重要诱因。大陆国家的认罪协商程序也有类似的规定。国外的做法为我们提供了有益的样本，在适用认罪认罚从宽制度时，为了妥善保障被调查人的合法权利，监察调查过程中也应该允许律师对被调查人提供帮助。允许律师介入认罪认罚案件的监察调查阶段，一方面有助于使不具有专业法律知识的被调查人能够在律师的帮助下，在充分了解自己的权利以及认罪认罚可能带来的利弊两方面后果的基础上，作出认罪认罚的意思表示，从而既满足了保障被调查人认罪认罚自愿性的制度要求，也有利于平衡监察机关与被调查人之间原本失衡的力量；另一方面，可以提高监察机关对被调查人合法权益以及自身调查取证过程合法性的关注度，减少因工作失误或失范而造成的风险，避免出现案件移送检察院后被退回补充调查的程序倒流的结果。

不过，鉴于职务犯罪案件调查工作的特殊性，如果像非职务犯罪案件一样允许被调查人自由地委托辩护律师介入，可能会给监察机关的调查工作带来很大的障碍，因此我们必须在保障被调查人权利与保证反腐效率之间保持平衡。基于此，监察调查阶段不能采用类似侦查阶段那样放开律师介入的做法，而应当有所限制。具体而言，包括以下几方面：

第一，律师的来源以及合理的介入时间。在监察调查阶段，对于认罪认罚的被调查人不应允许其自行委托辩护律师，但为了保证认罪认罚的自愿性，允许法律援助机构的值班律师适度介入实属必要。为此，可以借鉴诉讼程序中的做法，由法律援助机构在留置场所派驻值班律师。至于值班律师何时介入比较合理，考虑到值班律师介入的目的有限，即仅限于为被调查人提供法律帮助，所以可以设定为被调查人明确表示出认罪认罚意向时。当被调查人主动表示或经调查人员询问后表示认罪认罚的，调查人员即应记录在案，并通知留置场所的值班律师介入。

第二，值班律师的角色。就值班律师在认罪认罚案件中的角色定位，学者间还存在不同看法，有观点认为为了实现值班律师制度设立的目的，必须赋予值班律师以辩护人的法律地位［11］。与之相反的是，主流观点则主张值班律师有别于辩护律师，应该被定位成“法律帮助者”，此种观点具有其规范依据。《刑事诉讼法》第三十六条已经设定了值班律师在认罪认罚案件中的规范角色，即“法律帮助者”。尽管《监察法》对于值班律师未予提及，如果允许值班律师介入监察调查，则其扮演的角色理应与《刑事诉讼法》的定位相契合，即扮演“法律帮助者”的角色。

第三，值班律师的权利。与其角色相对应，值班律师在监察调查阶段的工作主要是围绕认罪认罚从宽制度的内容，为被调查人提供法律咨询和建议，帮助被调查人作出理性的选择，而不应为其提供刑事辩护业务，自然也就不享有辩护律师的权利。不过，为了便于值班律师有效地开展工作，需要赋予其与履职相关的必要权利：一是阅卷权。无论将值班律师作为辩护人还是法律帮助者，阅卷权都是值班律师了解案情，维护被追诉人权益所不可或缺的权利［12］。值班律师只有在了解案件事实的基础上，才能为被调查人提供准确的法律意见。二是会见权。为了更有效地向被调查人提供法律帮助，会见被调查人确属必要。所以，监察机关应当充分保障值班律师会见被调查人的权利并为其提供便利，同时，对于被调查人约见值班律师的合理要求，监察机关也应当予以尊重。

（三）从程序维度落实“从宽处遇”

1.谨慎适用监察留置措施

作为唯一限制公民人身自由的调查措施，监察留置不仅强度高，而且对于被调查人权利的影响具有“波及效力”。因为《刑事诉讼法》规定，对于监察机关移送起诉的已被采取留置措施的被调查人，检察院应当对其先行拘留，随后极可能被批捕。可见，监察留置措施一旦启用，其影响已经超越监察调查阶段，通常会波及诉讼阶段。由是观之，即使是不认罪案件，在决定采取留置措施时都要慎重，更何况被调查人认罪认罚的案件。作为认罪认罚的“回报”和“程序从简”的题中应有之义，秉持谦抑精神和比例原则的理念，对于认罪认罚的被调查人，应当谨慎适用监察留置措施。不仅如此，即使有必要采取留置措施，也应当随着案件进展，定期进行留置必要性审查，如果认定已无留置必要，就要依职权主动解除留置措施。

2.实现监察留置措施的体系化

有学者主张可以考虑把留置从调查措施体系中剥离出去，单独建立一套包括留置在内的层次化的监察强制措施体系，以实现监察调查手段和强制措施的分离［13］。应当说该建议与监察留置措施的功能定位相互契合，从宏观上指明了未来完善监察立法的方向，消解了现行监察留置措施缺乏弹性的弊端，更能适应认罪认罚案件的需要。

在具体操作上，可以考虑将监察留置措施区分为临时留置、一般留置和留置替代措施等不同层级，监察调查程序中根据被调查人涉嫌犯罪的情节、可能造成的后果以及认罪认罚的主动性、时间等情况，作为是否有必要采取留置措施以及采取哪一层级留置措施的考量因素。这样一来既落实了比例原则，满足认罪认罚案件的实践需要，同时能够让案件在进入诉讼的轨道后实现刑事强制措施和留置措施的有机衔接。

四、结语

认罪认罚从宽制度的完善和深化监察体制改革需要同步推进，二者的有效融合是衡量改革成效的重要标杆。就职务犯罪案件而言，认罪认罚从宽制度适用于其追诉的整个过程，鉴于职务犯罪的特殊性，在监察调查阶段适用认罪认罚从宽制度具有其独特的理论价值。不过，由于《监察法》对于认罪认罚从宽制度的规定极为简略，而监察调查活动又不适用《刑事诉讼法》的规定，由此使得在监察调查阶段适用认罪认罚从宽制度面临着较大的挑战，诸如法律适用不统一、值班律师能否介入以及认罪认罚后获得何种从宽处遇等现实问题均客观存在，这些问题不仅关涉认罪认罚从宽制度的落实，也与腐败治理的效率紧密相关，因此亟待解决。当然，改革是一项系统工程，需要决策者进行顶层设计，也有待理论界进行更为深入系统的研究。