我国台湾地区托育机构质量监管制度及启示

陈静爽 林洁琼

生命最初的几年是儿童发展最为迅速的阶段，大量研究表明，托育质量对于儿童的健康与发展具有短期和长期的效应，并影响着社会效益和经济效应，而只有注重托育质量，扩张托育机构数量才能产生良性作用。[1][2]为应对人口老龄化，我国推出“三孩政策”，并出台各项政策鼓励、支持托育行业的发展，积极满足3岁以下婴幼儿的托育需求。“十四五”规划明确提出将托育服务作为重点工作，到“十四五”末期，每千人的托位数要从当前的1.8提到4.5。在“十四五”期间，我国将新增示范性普惠托位50万个以上。[3]但目前对于托育机构的相关评估、监管制度还刚起步。多项调查显示，当下托育机构数量增长迅速但质量良莠不齐，存在师资薄弱、课程缺乏、商业化严重、事故频发等问题，根本原因在于缺乏完善的行业规范与质量监管体系。[4][5][6]在托育机构数量大规模增长的时期，建立健全托育机构质量监管制度十分迫切。

我国台湾地区同样面临女性劳动力参与率提升、低幼儿童无人照看的现状，因此近些年大力发展托育服务，其服务类型主要包括机构式托育与居家式托育两种，其中机构式托育以托婴中心为主。为保障托育质量，台湾地区相关部门先后制定了相关的法律法规进行监管，2006年颁布《托育机构评鉴作业规范》，明确了托婴中心的评鉴指标。[7]2013年根据《儿童及少年福利与权益保障法》制定并颁布《托婴中心评鉴作业规范参考范例》（以下简称《参考范例》）。为提升评鉴的信度与效度，2017年又相继制定了《托婴中心评鉴指导手册》（以下简称《评鉴指导手册》）、《托婴中心访视辅导工作指引》（以下简称《访辅指引》），一方面规范了评鉴指标、评鉴流程、评鉴结果的处理标准，另一方面也明确了访视辅导的流程与内容，以切实帮助托婴中心改善托育质量。经过多年探索，台湾地区各县市在托婴中心的评鉴与访视辅导方面已积累了一定的实践经验，近年来又根据上述文件、手册制定或修订了适用于本地的评鉴与访视辅导方案。本文通过梳理相关文件，并以台北市、台中市、屏东县三地为样本，深入了解台湾地区托婴中心质量监管的具体实施状况，以希为大陆地区制定托育机构监管体系提供参考。

一、台湾地区托婴中心评鉴的基本流程

根据《参考范例》与《评鉴指导手册》，台湾地区托婴中心的评鉴工作由县市政府主管单位组织开展，通过组建评鉴小组，每三年对托婴中心进行一次评鉴。小组成员主要为大专院校幼教、幼保、公共卫生、护理及相关科系的专 （兼）任教师，或具备托婴中心主管资历3年以上且供职的托婴中心评鉴为优等资质的托育实践工作者，小组成员要符合回避原则。在评鉴之前，主管单位一般会拟定评鉴计划书，公示评鉴指标，成立评鉴小组，并对评鉴小组成员进行培训。评鉴小组依排定日程至各托婴中心进行实地评估，程序包括受评托婴中心汇报、实地观察、查阅资料、访谈相关人员以及综合座谈等。实地评估后，评鉴委员撰写受评中心评鉴报告及建议意见。

评鉴结果分为“优”“甲”“乙”“丙”“丁”5个等级，县市主管部门对优等机构给予“绩优”评定和奖励，而对于丙等与丁等的托婴中心，直辖市、县（市）政府则会增加访视辅导的频率，以协助整改，并在6个月之内完成复评。[8]复评未改善者，对其处新台币3万元以上30万元以下的处罚，情节严重者命其停办1个月以上1年以下，并进行公示。拒不遵从或停办期限届满但仍未改善者，则取消其办园资格。此外，受评的托婴中心若对结果有疑义，可在接到评鉴结果后两周内提出申复，主管单位于1个月内公布申复结果。

各地在具体的评鉴流程、评鉴人员及评鉴结果上会略有不同。如台北市在评鉴之前会对托婴中心进行辅导，台北市和台中市要求受评机构提前根据自评表自评，以在受评当日为评委提供参考。屏东县除了聘请行业专家之外，还会邀请家长团体、托育人员团体代表，以及消防、建管等部门参与评鉴。在评鉴结果处理上，台北市会对获得“绩优”“甲等”的托婴机构予以颁奖，台中市和屏东县还会给予一定的经费补助。[9][10][11]

二、台湾地区托婴中心评鉴指标

附录于《评鉴指导手册》后的《托婴中心评鉴指标》包括“行政管理”“教保活动”“卫生保健”“社会福利”四大项内容，细分为十项核心项目，其评价维度及核心项目见表1。每一核心项目均包含若干评量指标，该评鉴指标共设28 项关键评量指标。 针对每一项关键评鉴指标，该手册均提供了详细的核查内容、查阅方式，以协助评鉴委员切实掌握该关键指标的考核标准。如在“2-1适龄适性”项目中的第五条“托育人员能及时正向回应婴幼儿的需求”中，在查核内容栏明确罗列了四项“实时正向回应”的要求，提出通过现场观察与查阅托育日志的方式进行考察，并列举了符合要求的具体表现。

若某一评鉴指标的查核内容全数通过，则该项关键评量指标认定为“通过”;若其中有一项查核内容未通过，则该项关键评量“未通过”，评鉴指标通过情况将直接决定等级评定。

各地方相关部门有权根据地方情况适当调整评鉴内容，评鉴指标和赋分方式略有差异。台北市和台中市托婴中心评鉴指标分为“行政管理”“托育活动”“健康安全”三大項，不同的是台北市三大项占比分别为20%、40%、40%，三大项下共60个子项目。台中市三大项比例分别为30%、40%、30%，共包括105个子项目。两地评鉴结果也分为五个等级，采用计分制，“优等”为总分90 分及以上，“甲等”为 80 分到90分（不含90） ，以此类推，丁等为60分以下（不含60）。此外，部分地区还设有“加分”“减分”项目，如台北市对有一定特色与创新的机构进行加分，对有违规记录的机构进行减分。[12][13][14]

三、台湾地区托婴中心访视辅导工作

评鉴的主要目的是通过客观的指标进行公平考核，并根据考核结果给予相应的奖惩，以确保所有托婴中心都能达到基本的质量要求。访视辅导工作则是从专业上支持托婴中心，帮助其提升托育质量。

2012年6月，台湾地区卫生福利事务主管部门通过的《托婴中心托育管理实施原则》规定由县市政府承担托婴中心访视辅导工作。县市政府需聘任或委托大学幼保（教）系聘请督导及访视辅导员进入托婴中心，协助托婴中心解决教保质量、卫生保健、环境维护等问题。其中督导须为大专院校相关系所专（兼）任教师，或在托婴中心担任主管3年以上且任职内托婴中心评鉴为优等的托育实践工作者。访视辅导员应具备相关专业毕业证书，并有托婴中心或居家托育服务的工作经验，或具有访视辅导员经验、担任过保姆人员技术士检定的监评人员等。托婴中心访视辅导员职前须接受30小时的访视辅导员培训课程，完成培训后才能被授予“托婴中心访视辅导员”证书，并需将个人信息及时登记至访视辅导员人力数据库中。在职期间，访视辅导员也需阶段性参加相关训练课程，以保证访视辅导员的专业性。

根据托婴机构的成立年限与评鉴等级，访视辅导分为“基础访视辅导”与“进阶访视辅导”，其访视频次与内容亦有所不同。基础访视辅导的对象主要为新设立一年内的托婴中心以及最近一次托婴中心评鉴为丙等或丁等的托婴中心，访视周期为每季度至少一次，辅导的内容较为基础。进阶访视辅导的对象为最近一次评鉴结果为优等、甲等或乙等的托婴中心，访视周期为每半年至少一次。“基础方式辅导”与“进阶访视辅导”具体内容参见表2。

在具体实施过程中，托婴中心须先自行完成《托婴中心基本设施设备检核表》，为督导或访视辅导员做参考。访视辅导员在访视辅导当日须检查相关的档案文件，如托育日志、教保活动计划、发展筛检表、健康记录卡、消毒记录等，与托育人员交谈，并实地观察教保活动。访视辅导重点主要包括基础访视辅导或进阶访视辅导的内容、上一次访视辅导建议改善的地方、托育机构现阶段的难题以及可改善的项目和解决方案等。现场访视结束后，访视辅导小组通过访视辅导座谈或召开个案研讨等方式，提出改善建议、提供转介资源，撰写访视辅导记录表反馈给托婴机构，并上报主管部门。若发现有违反相关规定事项或托育人员资格不符等情况，辅导小组须立即通知地方主管部门查处。若得知有疑似危害幼儿身心发展的行为，须进行后续密集型访视，并对该托婴中心家长进行电话访谈，[15][16]访视辅导流程见图1。

四、台湾地区托育管理信息公开制度

台湾地区通过托婴机构手册、台湾省级及各县市卫生福利事务主管部门官网、“托育人员登记及管理信息系统”网站等方式公开托育管理信息。[17]公示内容主要包括以下几个方面：第一，托育政策公开。民众可在专门的托育网站或卫生福利事务主管部门官网上查询有关托育的各项政策，为了方便民众理解，还会以图文并茂的方式解读相关政策。第二，评鉴结果公开。民众可以在网站中查询到所有托婴机构与托育人员信息、违规情况、评鉴结果等，部分市县还会公布各评鉴指标得分情况。托婴中心如对结果有疑义可申诉，保障评鉴的透明度与公平性，家长也可参考评鉴结果择园。第三，访视辅导结果公开。部分地区在全部访视辅导结束之后会公布访视辅导成果，如台中市在每一季度访视辅导结束之后，均会形成访视成果，汇报该季度托婴中心的优点，并针对不足提出相应的建议，如2021年第二季度辅导成果报告中指出：“近期天气炎热，极少部分机构于 10：40 才带幼儿至户外活动， 建议尽量将户外活动时间提前。”“提供的喂食椅过高，幼儿双脚无法踩地，建议将座椅调整至符合幼儿发展需求的高度，以幼儿双脚自然垂地较佳。”“建议小宝贝有更多时间至地板活动，勿一直放于床上。”[18]类似的访视报告为托婴中心提供了明确细致的改进方向，也为托婴中心提供了相互学习、借鉴的机会。第四，公示制度、政策实施的阶段性调研与总结。为了评估当前政策实施的有效性，并为下一阶段的政策出台提供依据，台湾地区会定期委托高校等专业机构组织调研，并将调研报告进行公示。多渠道、多方面的信息公开化举措，一方面有助于托育机构按照相关政策法规合法办园，另一方面也保障了民众的知情权，并能通过留言互动沟通或举报，从而起到社会监督的作用。第五，设置举报通道。民众若发现托婴中心有违法或存在不利于儿童的行为，可拨打当地主管部门电话，相关人员会及时依法稽查，维护受托儿童的权益。

五、台湾地区托育机构质量监管的启示

我国台湾地区经过多年的探索，逐步形成了较为规范的托育机构评鉴程序，并制定了结构性质量与过程性质量并重的评鉴指标，将访视辅导与评鉴相结合，切实提升了托育质量。托育信息的公开化，提升了社会在这一行业的监督力。当然，托育机构监管体系在实施的过程中也呈现出一些问题，如过程性质量有待提升、访视辅导人员专业能力参差不齐等。针对当前大陆地区托育需求大、增长速度快与质量参差不齐的矛盾，台湾地区的经验能为我们提供积极的借鉴作用。

（一）健全托育机构质量评估制度

2019年，国家卫生健康委颁布《托育机构设置标准（ 试行） 》和《托育机构管理规范（ 试行） 》，提出要建立托育机构质量评估制度，实施动态管理，但具体的评估制度、监管方式仍未建立。因此，应尽快根据上述文件建立完善的评价制度。首先，评估主体以多元化为原则，实行机构自评，家长评价，主管单位组织下的卫生健康部门、住房和城乡建设部门、市场监管部门、妇联、教育部等广泛参与[19]，并对其进行评鉴培训;其次，评估流程规范化，明确评估队伍组建、评估时间安排、公示与整改等程序，使操作更加规范;第三，评估指标科学化，兼顾结构性指标与过程性指标，评估方式需注意合理性;第四，建立等级考核与奖惩机制。通过表彰、资金补助、用地补助等方式奖励绩优机构，对于不合格的机构，责令其整改或予以处罚，整改之后依然不合格的应及时取缔。明确的评价制度有助于主管单位对托育机构进行评价与管理，激励托育机构规范化、优质化发展。同时，托育机构也可对照下发的评价指标进行自查，主动改进机构环境、管理方式、保教质量等，为自我质量提升提供可靠的工具。台湾地区颁布的《托婴中心评鉴指导手册》《托婴中心访视辅导工作指引》及各地的评鉴方案，均提供了细致的评价指标与操作流程，能够为大陆地区提供一定的借鉴。

（二）评估指标更加注重过程性质量

建立科学的质量评估指标是保障评估有效性的重要环节，托幼机构教育质量评价一般分为结构性质量评价与过程性质量评价。结构性质量主要是指机构或班级的静态质量，如师幼比、空间设施、师资条件等，结构性质量往往容易量化，有客观的记录和依据可查，相对比较容易评估。过程性质量是指与儿童的生活和学习经验有更直接关系的变量，包括师幼互动、课程、家长参与等质量要素。过程性质量很多是以动态形式来表现，评估起来难度相对较大。[20][21]研究表明，过程性质量是一个中介变量，结构性质量是通过过程性质量影响儿童的学习和发展的。[22]教育质量的过程性变量对儿童的影响比结构性因素更大。[23]因此，在制定托育质量评估指标时，要兼顾结构性质量与过程性质量，尤其要注重过程性质量的评估，并通过有效的方式落实评估体系。台湾地区将教师保教活动的适宜性以及家园合作情况作为评鉴指标和访视辅导的重要内容，并通过实地观察的方式进行考察，如观察教师是否能用正向的态度和行为技巧引导幼儿，每位婴幼儿能否与托育人员或其他婴幼儿互动与游戏等。从评估结果上看，台湾地区托婴中心的物质环境、师生比、照顾者教育程度等项目的评估结果要优于教学活动、日常照顾、师幼互动等项目，也就是说，相较于结构性质量，过程性质量的评估内容更需要提升。[24]因此，我们在制定评价指标时应更加注重过程性质量，并研制具体化、可操作性的评估方式，一方面有助于过程性质量评价内容更加明晰，另一方面也有利于托育机构在评估方案的引领下更加注重过程性质量，并能进行有针对性的改进。相关部门在制定评估指标时，可结合国际托育质量研究中的评估量表，如婴/幼儿照顾计划评估表 （Program for Infant/Toddler Care Program Assessment Rating Scale （PITC PARS）、班級互动评估系统-婴儿版（Classroom Assessment Scoring System：Infant Version ，CLASS Infant）、婴儿学习环境评量表（Infant/Toddler Environment Rating Scale）等，制定适合于我们的托育机构评估指标。

（三）評估与访视辅导相结合

监管的目的在于提升托育质量，评价应服务于质量的提升。因此，除了评估之外，相应的辅导支持十分重要。台湾地区建立的“评鉴——访视辅导”系统，为我们提供一些思路。首先，建立日常辅导制度。我国托育行业还处于起步阶段，托育师资、管理规范等还未完善，除了相关的政策优惠外，托育机构还需要在专业上得到支持与帮助。因此，主管机关可对备案机构进行定期访视辅导，切实助力托育服务。第二，建设专业辅导人才库，并给予相应的资金及培训支持。专业辅导的前提是有专业人才，台湾地区建立了访视辅导制度，但在实际操作的过程中，存在由于访视辅导人员缺少访视的技巧和经验，导致访视成效不佳的问题[25]，我们应予提前关注，及早规避这一问题。第三，在日常访视的过程中进行监察。评鉴作为考核方式，由于时间有限，无法对托育机构有深入、全面的了解，而通过日常访视辅导能更了解托育机构的真实状况。因此，在访视的过程中，也可对照托育机构设置标准进行检查，若发现违反相关规定，特别是危害婴幼儿身心发展的行为立刻指出并追责。第四，针对评价结果，对有关机构进行有针对性的辅导。相关部门可根据不同等级开展不同频次及内容的辅导，等级越低，辅导频次应越高，内容涉及的方面也应越多。对于合格的机构，可针对其不足助其改进，促使其优质化发展;对于不合格的机构，可帮助其整改，整改后仍不合格应坚决予以取缔。

（四）建立托育机构信息公示制度与社会监督体系

《托育机构管理规范（试行）》指出，要建立托育机构信息公示制度，加强社会监督。当前托育行业良莠不齐、商业化严重、安全事故时有发生，牵动着民众的心，亟须建立公开、透明的质量监管机制。结合台湾地区经验及相关文献，可以从以下几个方面完善社会监督体系。第一，公示途径多样化，且便于民众信息的获取。《指导意见》明确了婴幼儿照护服务中各部门的职责分工，各个部门在按照分工有序推进托育服务的同时，为了便于民众信息查询，有必要建立专门的国家婴幼儿托育网站，将各部门颁布的各项政策、通知公告进行整合，分门别类呈现。此外还可以通过微信公众号、托育机构公告等途径，采用图文并茂的方式公示托育信息。第二，公示内容多元化。公示内容应包括有关托育的各项政策、托育机构评估指标与计划、评估结果、托育人员资质、违规情况等。一方面，民众只有对托育政策与评估结果有更多的了解，才能有意识地进行更好的监督;另一方面，对评估计划、结果等进行公示也有利于保障评估的公正性。第三，民众检举、沟通渠道通畅化。确保民众可以通过网站留言、电话、媒体等多种方式提出建议或进行检举。

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[12] 台北市2019-2021年度托婴中心评鉴指标[EB/OL].[2021-8-4].https：//www-ws.gov.taipei/Download.ashx？u=LzAwMS9VcGxvYWQvMDAxL3VwbG9hZC8wMDEvdXBsb2FkL3B1YmxpYy9hdHRhY2htZW50LzYyMjIxMzUwNDA0Mi5wZGY%3d&n=6Ie65YyX5biCMTA4LTExMOW5tOW6puaJmOWssOS4reW%2fg%2biplemRkeaMh%2baomS5wZGY%3d&icon=.pdf.

[13] 2020-2022年度台中市托婴中心评鉴指标[EB/OL].[2021-8-4].https：//www.society.taichung.gov.tw/media/658636/.pdf.

[14] 2021年度屏东县托婴中心评鉴指标[EB/OL].[2021-8-4].https：//www-ws.pthg.gov.tw/Upload/2015pthg/18/ckfile/b70bf04b-1214-4cfa-aecf-8ce1a2e23f72.pdf.

[15] 托婴中心托育管理实施原则（2015）[EB/OL].[2021-3-15].https：//www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/ashx/File.ashx？FilePath=～/File/Attach/636/File_22031.pdf.

[16] 托嬰中心访视辅导工作指引（2017）[EB/OL].[2021-3-15].https：//www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/Detail.aspx？nodeid=970&pid=9440.

[17] 建构托育管理制度实施计划（2015-2018）[EB/OL].[2021-3-15].https：//www.sw.ntpc.gov.tw/uploaddowndoc.

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