扶贫产业基金在助推脱贫攻坚与乡村振兴过程中的问题研究——以陕西省扶贫产业投资基金为例

张文奇

（西安投资控股有限公司，陕西 西安 710075）

一、研究问题

本文试图以陕西省扶贫产业投资基金在助推陕西省脱贫攻坚及其与乡村振兴有效衔接过程中发挥的作用和因存在的问题而制约其功能的进一步发挥的因素为例，通过这些因素的分析，探究以扶贫产业基金为代表的财政金融政策工具在脱贫攻坚、乡村振兴及其在两者的过渡时期，扶贫产业基金政策工具作用发挥的效果程度、进一步发挥其作用的积极和消极因素的影响效果，为下一步在乡村振兴阶段，更好地发挥扶贫产业基金（乡村振兴基金）的财政资金引导作用奠定理论和实践基础。

二、研究意义

本文以陕西省扶贫产业投资基金的成立、运营和政策效果为例阐述、分析和探讨以扶贫产业基金为代表的财政金融政策工具在助力脱贫攻坚、乡村振兴和两者的过渡时期的政策作用，有助于进一步分析和探讨财政金融手段在扶持“三农”领域的政策优劣，从而帮助党和国家选择更有政策效果的财政金融手段来推动新时期的“三农”业务发展。

三、陕西省扶贫产业基金相关情况概述

1.陕西省扶贫产业基金基本情况

（1）基金成立背景及目的

陕西省扶贫产业基金于2017年7月成立，是由陕西省人民政府直接出资设立的政策性扶贫产业投资基金。省扶贫基金的设立是省委、省政府为确保全省脱贫攻坚任务完成、充分利用现代金融工具、破解产业脱贫资金筹措难题的重要举措，有利于充分发挥财政资金杠杆作用，撬动更多金融资金、社会资本，支持全省贫困地区特色产业发展。

（2）基金规模及投资领域

省扶贫基金在省脱贫攻坚指挥部统一领导下开展运营，总规模800亿元（省级财政出资10亿元，省金控集团融资或移民搬迁间歇资金150亿元，其余资金按照社会资本放大4倍计算），基金存续期为10年；省农业厅为省扶贫基金业务指导管理部门，省扶贫基金公司作为省扶贫产业基金管理运营机构，具体负责基金运营管理。

2.陕西省扶贫产业基金运作方式

陕西省扶贫基金贯彻“长效化、科学化、规范化、简约化”的基本原则，按照“封闭运行、专款专用、有效监管、加强指导、依靠基层、防范风险”的指导方针，充分利用现代金融工具，撬动更多金融资金、社会资本，支持贫困地区特色产业发展，有力有序推进产业扶贫精准脱贫，主要投资模式有以下四种。

（1）直投模式

对省农业厅推荐的直投项目进行梳理，筛选扶贫效果较好、风险较低的项目跟进立项，严格按照相关业务流程开展项目直投工作。对产业引导作用大、效果好的企业重点支持，在陕西区域内行业排名在前十的龙头企业加大投放力度。紧扣脱贫攻坚领导小组的工作安排，围绕省委省政府重点打造的八大扶贫工程，筛选优质项目及时跟进投资，在防控风险的基础上，加快投放速度。

（2）子基金模式

发挥市级平台公司、国有企业优势，借力各大银行、基金公司及第三方金融机构，将资金投放到龙头企业建设的安全度高、见效快的扶贫项目中去，切实发挥财政资金的引导作用，以产业发展带动精准扶贫。子基金设立主要采取两种途径：一种是与省属企业共同筹建子基金；一种是市级政府平台筹建子基金模式，政府支持力度大，对当地产业发展带动效果较好。

（3）投贷联动/担保公司入股模式

对综合实力较强的地市平台公司，首选投贷联动模式开展合作，以达到增大投资效应、降低投资风险的效果；通过当地银行与平台公司联合贷款的模式带动社会资本投入产业扶贫项目。此外，抓住省政府要求各地市加快设立政府性融资担保机构的机遇，积极介入对担保公司出资入股，产生10倍的资金放大效果，为全省中小型企业扶贫项目的融资提供信用支持，实现投资成效最大化。

四、陕西省扶贫产业基金运营过程中存在的问题

陕西扶贫基金在运营的过程中有效的推动了脱贫攻坚的进程，同样在实施的过程中也因为一些主客观因素没有能进一步的发挥作用。总体来说，脱贫攻坚的政策内容比较广泛，涵盖医疗扶贫、教育扶贫、消费扶贫、乡村环境整治和产业扶贫等方面，各有侧重，各有关键要点，其中产业扶贫既为短期贫困人口增收的积极手段，又是长期解决农村持续增收的固本之源，因此陕西扶贫基金从成立之初就始终坚持致力于产业扶贫的正确方向，努力培育大农业类产业链，试图通过资金支持的方式振兴农业产业和扶持农业类龙头企业的发展、壮大，带动地区经济发展和贫困人口的增收直至脱贫。但在基金的运营过程中，却出现了一系列问题或者桎梏，影响了基金效益的发挥和基金规模的进一步扩大，这些问题主要在以下几个方面。

（1）基金设立规划不足，基金投向管控过于严格

2017年上半年为加快陕西省脱贫攻坚步伐，加大财政支持脱贫攻坚的力度和广度，同时又为了防止出现财政资金大水漫灌和“散胡椒面”现象，省政府决定改变原有的财政资金投入方式，采用更为精准的省级母基金模式支持脱贫攻坚，但由于时间紧、任务重，基金设立之初规划不足，考虑不够全面，脱贫攻坚省级母基金仅委托省农业厅、省属金融国企两家负责筹建，其他省级政府部门未充分参与其中，致使母基金规划和投向只关注大农业类项目，未能充分调研并确定扶贫产业涵盖范围，母基金在日后的投资运营中，受行业指导制约，仅考虑大农业类项目，未能涉及健康扶贫、教育扶贫和乡村环境整治等领域，投资范围较为狭窄，这是日后制约母基金进一步发挥效益的重要原因。

（2）基金管理协议模糊，未界定出资人和管理人权利义务

根据省政府的批示要求，“专业的事交由专业的人干”，脱贫攻坚母基金筹建之初，即规定省农业厅负责行业指导、政策规范和履行行业主管部门职能，省属金融国企负责母基金的日常运营，省农业厅代表省级政府与省属金融国企签订委托协议，委托省属金融国企管理脱贫攻坚母基金的日常运营和项目管理，但由于筹建时间仓促，委托协议的文本内容相对简单，对双方的权利义务未充分厘清，整体来说，协议仅为框架性协议。脱贫攻坚母基金正式运营后，省属金融国企曾正式拟定界定双方权利义务的完整版基金委托协议，但鉴于一些客观因素，该份新委托协议迟迟未签。这未签订的基金协议和原有的框架协议对基金确定的投向、基金收益率及分配方案、基金所投项目风险容忍和缓释措施的认定等均未能有进一步明确，省属金融国企在母基金的运营过程中，因为条件的缺失和方向的不明确，行动如履薄冰，这也是制约母基金进一步扩大投资规模的主要原因。

（3）私募基金管控政策不断收紧，母基金规模放大受阻

自2017年后半年以来，受国家管控影子银行政策的影响，私募基金募资受到诸多政策限制。金融机构无法直接介入母基金层面，出资方必须进行穿透式评审，对基金投资底层资产和项目必须认真调查，且不允许任何机构和政府层面为LP（出资方）设置优先级和隐性回购兜底条款，脱贫攻坚母基金作为典型的私募基金，不可避免地受到上述政策规定的影响，已谈妥并确定出资的金融机构，由于受政策规定的限制，无法正常出资，母基金设定规模无法顺利实现；同时省属金融国企受自身资产规模、融资投向和融资负担等因素影响，省级政府要求出资金额亦无法按时到位。上述情况同样是制约母基金进一步做大做强的显性原因。

五、陕西省扶贫产业基金在巩固脱贫攻坚阶段、乡村振兴阶段以及两者有限过渡衔接期的政策建议

1.巩固脱贫攻坚成效期的陕西扶贫基金发展政策建议

陕西扶贫基金作为省级脱贫攻坚母基金在筹建之初，就应该高度重视基金设立规划和广泛听取政府各行业部门意见，将母基金设立为投资领域更为广泛、管理更遵从金融市场规律，完全按照私募基金规则运营的规范性母基金，具体政策建议为：

（1）基金投向应该更广泛，普通合伙人具有更自主性

一方面，作为脱贫攻坚省级母基金，陕西扶贫基金从设立之初就应该具有更为广泛的投资方向，凡是有助于实现脱贫攻坚任务的行业均可投资支持，凡是有利于贫苦地区经济发展和贫苦人口持续增收直至脱贫的项目均可资金扶持。脱贫攻坚的主战场在农村地区，“三农”产业是扶贫攻坚的关键，但并不能因此将母基金的投向仅仅锁定在大农业领域，其他领域和行业一并排查在基金投资范围之外，其实凡是涉及农村剩余劳动力转移、农产业升级换代、基础设施建设和人口医疗条件改善等领域和项目均应该作为脱贫攻坚母基金的投资方向和备选领域，如此才能最大限度的发挥升级扶贫母基金的政策辐射作用，脱贫攻坚的作用才能更加广泛，达到齐头并进的目的。另一方面作为母基金的管理人，省属金融国企应该具有更加独立的管理权和判断权，政府部门提供政策支持、行业规范管理，省属金融国企做好基金投资项目的选择、评审和投后管理，保证资金安全、有效运行，政府部门应该充分发挥市场化机制作用，引导、调动省属金融国企的专业人的积极性，凸显专业机构在做专业事情的主要作用地位。

（2）基金运营回归本源，凸现有限合伙股权投资主体地位

陕西扶贫基金成立之初，在省级政府相关政策规划不健全和配套措施不到位的情况下，又面临脱贫攻坚时间紧、任务重的客观现实，省属国有企业作为母基金管理人背负资金支持脱贫攻坚和经营结果保本微利的双重重担。为实现资金的迅速投放，同时保证资金未来的安全回收，省属金融国企在投资模式上艰难选择；为实现双重目标的最佳平衡，母基金的投资最终选择以债权为主、股权为辅的投资模式（债权投资利于明晰债权关系，便于未来清偿回收）。但债权投资亦有其缺点，即债权投资偏重于短、中长期的资金支持，是债就有偿还的期限和利率要求，因此债权投资在支持企业长期发展方面短板明显，没有与企业共成长，而这恰恰是扶持农业相关类企业所欠缺的。

（3）建立母基金后续资金补充机制

陕西扶贫基金2017年7月成立之初，设定母基金总规模为800亿元，其中政府财政出资10亿元，省属金融国企出资150亿元，按照1:4比例募集社会资本。陕西扶贫基金（母基金）成立之后，在省级财政先行拨付5亿元财政资金的同时，省属金融国企积极以自身资产及资信状况开展融资，最终融资到账5亿元（后因基金业新的监管要求，资金无法拨付使用），后续由于主客观因素影响财政资金的拨付一直未能到位，省属金融国企的融资也受到不断收紧的基金业监管要求的限制而无法进行进行。陕西扶贫基金在母基金层面获得资金支持的总额始终仅为5亿元，严重影响母基金杠杆效果的发挥和进一步扩大支持实体经济的能力，从而对脱贫攻坚的实质性作用的释放没有充分体现。类比国内同行业基金—央企扶贫基金（资本金共三次扩容，基金总规模达350亿元），陕西扶贫基金资本金严重不足，所承担的政策效应也没有能充分的发挥。

2.实施乡村振兴初期的陕西扶贫基金发展政策建议

《习近平谈治国理政》（第三卷）第九章“推动经济高质量发展”中明确提到，坚持把实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手，将“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为乡村振兴发展的总要求，同时要求必须按规律办事，走中国特色乡村振兴之路。

脱贫攻坚是习近平新时代中国特色社会主义思想的伟大实践，是中国共产党对全国人民和世界的庄严承诺。经过全国人民近十几年的不断努力和付出，脱贫攻坚即将顺利实现，但这不是终点，而是新奋斗的起点。乡村振兴是脱贫攻坚的继续，它担负这更为艰巨的任务使命，它是实现两个一百年目标的重要举措，我们必须一如既往地努力实践和付出。作为陕西脱贫攻坚母基金—陕西扶贫基金，我们应努力做好以下几方面的工作。

（1）完成阶段性历史任务，实现母基金转型升级

截至目前，陕西扶贫基金所投资项目均运营正常，按时偿本付息，项目扶贫带动效果明显，对当地经济的发展起到了很好的示范、引领作用.根据投后检查数据显示，陕西扶贫基金直接或间接带动近万户贫困户增收、脱贫，很好的实现了阶段性历史任务。

在完成阶段性历史使命的同时，陕西扶贫基金也面临下一步转型升级的现实任务，自2020年10月以来，陕西扶贫基金已上报转型升级方案.具体要点为：一是将名字由陕西扶贫基金改为陕西乡村振兴基金；二是由于乡村振兴基金涉及范围广泛，行业领域庞杂，建议将政策主管部门由农业部门调整为农业部门、财政部门、发改委、工信部门、城建部门等联席管委会制；三是申请增加母基金资本金，增强母基金的资金杠杆作用，同时建立母基金资金注入长效机制，以制度安排的形式完善、拓宽母基金资本金来源，实现陕西扶贫基金的转型升级，为母基金在乡村振兴框架下，继续发挥产业引导作用和资金放大作用奠定良好的基础。

（2）修正母基金投向，发挥产业培育作用

在脱贫攻坚阶段，由于成立时间短、投资任务紧，很多问题和制度缺陷，陕西扶贫基金无法修正和补足；在乡村振兴阶段，陕西扶贫基金应该尽早开展母基金层面的设立、转型升级规划，充分论证母基金的定位、举措、方式和目标。将母基金与乡村振兴多维度对照，以期实现母基金与乡村振兴的政策目标高度契合；将母基金的投向与乡村振兴发展的总要求相对照，重点在产业持续扶持、乡村基础设施改造、乡村教育体系和乡村医疗环境改善等方面发力，辅育乡村特色产业，支持现有产业升级改造，给县域实体经济发展赋能加力。母基金的投向事关乡村振兴的目标的实现必须高度重视，“磨刀不误砍柴工”，投资支持的方向正确了，产业培育的发展只是时间问题。