生态环境之法律内涵探究
——以检察公益诉讼为视角

2021-01-03 09:04刘光辉

青海师范大学学报(社会科学版) 2021年1期

梁亚,刘光辉

(1.河北科技大学文法学院，河北石家庄 050018；2.石家庄铁路运输检察院研究室，河北石家庄 050000)

生态环境，作为公法和私法双向保护之法律客体，亦是检察公益诉讼之首要保护对象。虽然“生态环境”一词的科学性和内涵在学术界颇具争议聚讼纷纭，但因其频频现身党和国家文件，(1)参见党的十八届四中全会提出：“用严格的法律制度保护生态环境”；党的第十九次全国代表大会提出：“像对待生命一样对待生态环境，……实行最严格的生态环境保护制度”“坚决制止和惩处破坏生态环境行为”；党的十九届三中全会提出：“改革自然资源和生态环境管理体制”；党的十九届四中全会提出：“适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权”“完善污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系。加强农业农村环境污染防治。完善生态环境保护法律体系和执法司法制度”等；国家文件：2018年7月10日全国人大常委会《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，2019年6月6日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》等。业已成为社会关注度极高的“政治热词”。检察公益诉讼视域的生态环境保护，不仅要贯彻党的会议精神回应“五位一体”发展新需求，而且要深刻把握生态环境法律内涵明确自身履职的范围和边界，才能在检察实践中做到有的放矢、依法精准实施监督和保护。本文的旨趣在于通过梳理学界关于生态环境概念争议以及国家立法关于生态环境的规范形式，探究学术研究与法律条文间的关系及立法者本意，分析框定生态环境应然的法律内涵，以裨益检察公益诉讼工作稳定有效开展。

一、生态环境的词源及内涵争议

生态环境一词来源于修宪时的人为创造还是学术研究领域，是本土概念还是舶来品，是1982年初现于《宪法》还是早就另有出处，在我国学术界一直存在较大争议。

持生态环境是人为创造的本土概念、最初源于1982年《宪法》的观点认为，生态环境用语最早是我国黄秉维院士于1980-1982年修宪时提出，并写入宪法。[1]黄秉维院士(第五届全国人大常委会委员)在讨论宪法草案时认为“保护生态平衡”的提法不够确切，建议改为“保护生态环境”。他的建议在政府报告和宪法中都被采用，“生态环境”遂成为法定名词。《中国大百科全书》将“生态环境”译为“ecological environment”，是中国人的造词，未见于国外的科学著作。[2]另有学者更为直接明了地指出，我国法律政策中的“生态环境”是一个直至1982年才被人为制造出来并写入《宪法》中的本土性概念确定无疑。[3]

持相反意见的观点认为，“生态环境”这个汉语名词在中国的出现至少已有50年时间。在1953年出版的译著、苏联А.П.谢尼阔夫著的《植物生态学》中就出现了俄汉对照名词“зкотоп-生态环境”。在1956年出版的《俄英中植物地理学、植物生态学、地植物学名词》中已经有了汉英俄对照名词“生态环境-ecotope-зкотоп”。据此，“生态环境”这一名词出现的时间起码可追溯至1953年，最初是从俄文和英文翻译而来，属于外源和多源起源。[4]另有学者认为，“生态环境”一词是先有中文表述，后有外文译法，出现时间在20世纪80年代初期。[5]但同时认为，“生态环境”一词早在1982年《宪法》出台之前的1975-1980年间，已有个别学者开始使用，到1980-1982年间更有所增加。(2)参见张天曾《中国干旱区水资源利用与生态环境》，《资源科学》,1981，(1):64-72；程伯容、鞠山见、岳淑嫆、盛士骏、赫荣臻、张桂兰《生态环境中微量元素硒与克山病》，《生态学报》,1981，(3):263-274；陈志明《从青藏高原隆起探讨西藏湖泊生态环境的变迁》，《海洋与湖沼》,1981，(5):22-31；刘昶《为什么资本主义不曾在中国发展起来——论古代中国的社会结构和社会生态环境》，《上海师范大学学报(哲学社会科学版)》,1982，(2):73-83.

根据上述考证，多数学者意见及证据倾向于“生态环境”一词属我国本土概念但出现时间应在1982年修宪之前似可确信，但认为生态环境一词的首创者[6]是黄秉维院士以及法律渊源是1982年《宪法》的观点值得商榷。

依据2000年7月1日施行的《立法法》，我国的法律体系是以“宪法具有最高的法律效力”涵盖法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章和地方政府规章等不同效力等级规范性法律文件在内的中国特色社会主义法律体系。(3)参见《立法法》第1条、第2条、第78条至第82条。法律体系内各级规范性法律文件以制定主体和适用范围为主要区分标准，都是我国法律渊源的基本表现形式。早于我国1982年《宪法》出台的地方性法规、行政法规和全国人大法律文件中已经出现的相关表述，可印证“生态环境”有更早的法律渊源。1978年8月14日吉林省革命委员会(4)革命委员会是“文化大革命”期间我国地方人大和政府合二为一的权力机关，1979年全国人大常委会通过决定：撤销革命委员会制度，恢复地方人民代表大会和人民政府制度。颁布的《吉林省松花江水系保护暂行条例》第6条规定：“在干流及主要支流上兴建大、中型水利工程，加发电站、水库、运河等。在建设前必须进行生态环境变化的研究并采取预防措施。”1980年11月20日《新疆维吾尔自治区水产资源繁殖保护管理条例》第16条：“各级渔政管理部门的主要职责：……(五)协助有关部门维护水产水域生态环境，保护珍贵稀有水生动植物。”1981年3月17日《国务院批转国家城建总局等部门关于加强风景名胜保护管理工作的报告的通知》：“为了保证风景名胜区不受污染，保护生态环境，在风景名胜区的外围，还应根据需要划出一定的保护地带。”1981年12月13日《第五届全国人民代表大会第四次会议关于开展全民义务植树运动的决议》提出：“植树造林，绿化祖国，是建设社会主义，造福子孙后代的伟大事业，是治理山河，维护和改善生态环境的一项重大战略措施。” 显然，这些地方性法规、行政法规、法律文件都要早于1982年修宪时间。因此，“生态环境”是一个直至1982年才被人为制造出来并写入《宪法》的论断是站不住脚的。

“生态环境”用语被写入宪法，影响力自不必说，一经公布即为后来立法及政策所遵循和效仿，其概念内涵也成为研究者长期争议至今尚无定论的公案。目前学界对生态环境的理解主要有以下观点：1.生态环境就是环境，污染和其他环境问题都应包括在内；包括了环境污染，生态环境和环境就是一回事。[7]2.生态环境……直观上是直接的生存、发展环境，科学上却是一个多维的直接和间接、有形和无形相辅相成的生态空间。[8]3.生态环境是指与人类密切相关的，影响人类生活和生产活动的各种自然(包括人工干预下形成的第二自然)力量(物质和能量)或作用的总和。它不仅包括各种自然要素的组合，还包括人类与自然要素间相互形成的各种生态关系的组合。[9]4.生态环境是影响人类与生物生存和发展的一切外界条件的总和。由许多生态因子综合而成，包括生物因子和非生物因子。生物因子有植物、动物、微生物；非生物因子有光、温度、水分、大气、土壤和无机盐类等。在自然界，各种因子不是孤立地对人类与生物发生作用，而往往是相互联系、相互影响，综合起着作用。[10]5.以人类为中心，在现代生态学意义上生态环境的概念是指以生态系统理论所揭示的生态学基本原理，来理解和同构的环境。这一概念强调在一定时空范围内主体对象的环境就是生态系统各要素的总和，以及主体对象和生态系统之间的联系。[11]6.以生物为主体，“生态环境”是指“对生物生长、发育、生殖、行为和分布有影响的环境因子的综合”。以人类为主体，它是指“对人类生存和发展有影响的自然因子的综合”。[12]7.生态环境是包括人在内的生命有机体的环境，是生命有机体赖以生存、发展、繁衍、进化的各种生态因子和生态关系的总和。如果把自然环境和生物都当作一维单元的话，生态环境则是两者间的二维互动关系。[13]8.生态环境是指影响人类生存与发展的自然资源与环境因素的总称(即生态系统)，一般指水资源(水环境)、土地资源(土地环境)、生物资源(生物环境)以及气候资源(气候环境)。[14]9.从语言结构上，把它看作偏正词组较为合适，意思是基于生态关系的环境。当然，“生态环境”也可以认为是并列结构，但相比之下，那就不如直接用“生态与环境”表述来的清楚了。[15]“生态环境”一词，就是“生态和环境”，或“生态或环境”。当某事物、某问题与“生态”“环境”都有关(既是涉及生态，又是涉及环境)，或分不太清是“生态”还是“环境”问题，就用“生态环境”(如生态环境问题，某地区的生态环境)。[16]

综上所述，生态环境作为我们思维的客体或对象，论者用来指称思维对象的语词都没有较全面地反映生态环境的特有属性，多数观点采取列举方法将其概括为影响人类生存的各种自然要素和关系的总和或综合。概念是关于客观对象的一种思想，“思想和客体的一致是一个过程”，是“思想对客体的永远的、没有止境的接近。自然界在人的思想中的反映，应当了解为不是‘僵死的’，不是‘抽象的’，不是没有运动的，不是没有矛盾的，而是处在运动的永恒过程中，处在矛盾的产生和解决的永恒过程中的”[17]。具体到生态环境概念争议，不可忽视的关键因素是，争议各方难以摆脱的作为历史的具体的社会个体所固有的立场、背景、方法甚至癖好的局限。

笔者认为，如果将当前人类智识所及的最大时空概念宇宙看作一个物质环境的话，那么地球就是宇宙的一个微小环境角落。地球是人类目前所知唯一存在生命的星球，生命来源于地球的物质环境，生命有机体是物质存在的特殊形式，生态环境因生命活动其中而得以命名。可见，生态环境是地球环境发展到一定历史阶段由自身衍生又构成自身的有机组成部分，是各种生命有机体孕育并活动其中的时、空、物、事四维同构(5)生态环境的四维：时，生态环境自身及作为自身构成要素的生命有机体都有产生、发展、演变、灭亡的时间；空，生态环境自身涵括的构成要素所占有的空间；物，构成生态环境主体的所有生命有机体以及与生命有机体繁衍生存密切相关的物质因素；事，生命有机体之间及其与周围物质因素之间的能量流动和物质循环、达成内部稳定状态的条件及相生相克不断演进的规律等偶发或必然性事件。的有秩序现时稳定的、有规律不断演化的场域。(6)“场域”是借用法国社会学家布迪厄关于“场域”概念的部分内涵。布迪厄认为：“各种场域都是关系的系统”，“根据场域概念进行思考就是从关系的角度进行思考”，“一个场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络，或一个构型”，“场域的界限只能通过经验研究才能确定”，“我们可以把场域设想成为一个空间，在这个空间里，场域的效果得以发挥，并且，由于这种效果的存在，对任何与这个空间有所关联的对象，都不能仅凭所研究对象的内在性质予以解释。场域的界限位于场域效果停止的地方。”参见[法]皮埃尔·布迪厄，[美]华康德.实践与反思——反思社会学导引.李猛，李康译，邓正来校，北京：中央编译出版社，1998。本文所谓“场域”，是指内含生命力量遵循自然规律发展的地理空间及地理空间内的生态系统、物质元素和能量元素。生态环境是冷酷无情的物质世界最有温度的一种表现形态，是苍凉寂寞的宇宙空间最有活力的组成部分。生态环境作为四维同构的整体，具有空间上的不可分割性，时间上的历史延续性，生命对场域的物质依赖性，生命有机体之间的相生相克性。

二、“生态环境”在现行法律中的规范形态

1982年宪法将“生态环境”纳入国家保护视野之后，截至2020年4月已有38部法律的77个法律条文提及“生态环境”(7)本文统计的“生态环境”一词系指作为法律规范保护对象出现的生态环境，法律条文中出现的“生态环境主管部门”一词中的“生态环境”不包括在统计范围之内。一词共83次。“生态环境”所在法律条款的形式多样，具体可分为九种类型。

(一)规定在立法目的条款。立法目的条款是法律明示立法目的的法律条文，一般设置在每部法律的第一条。目前有五部法律(8)分别是《水土保持法》《土壤污染防治法》《草原法》《核安全法》和《标准化法》。将“生态环境”规定于立法目的条款。立法表达模式通常是“为了保护和改善生态环境”“为了……保护(改善)生态环境”或“为了……维护生态环境安全”等。如《土壤污染防治法》第1条：“为了保护和改善生态环境，防治土壤污染，保障公众健康，推动土壤资源永续利用，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”再如《草原法》第1条：“为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”

(二)规定在法律原则条款。法律原则条款是为法律主体的活动提供价值指引的法律条文，不明确设定行为模式和法律后果。目前有六部法律的六个法条(9)分别是《防沙治沙法》第3条、《航道法》第3条、《农村土地承包法》第38条、《农业机械化促进法》第18条、《草原法》第18条、《海域使用管理法》第11条。将“生态环境”规定为法律原则条款的具体内容。立法表达模式通常是“某某活动应按照(遵循)保护和改善生态环境的原则”。如《防沙治沙法》第3条：“防沙治沙工作应当遵循以下原则：……(五)改善生态环境与帮助农牧民脱贫致富相结合”；《农村土地承包法》第38条：“土地经营权流转应当遵循以下原则：……(二)不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境”。

(三)规定在法律定义条款。法律定义条款是对法律基本概念或专业术语予以解释说明的法律条文。目前有四部法律的四个法条(10)分别是《土壤污染防治法》第2条、《水污染防治法》第91条、《慈善法》第3条、《信托法》第60条。将“生态环境”规定为法律定义条款的内容。如《信托法》第60条：“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：……(六)发展环境保护事业，维护生态环境”；《土壤污染防治法》第2条：“本法所称土壤污染，是指因人为因素导致某种物质进入陆地表层土壤，引起土壤化学、物理、生物等方面特性的改变，影响土壤功能和有效利用，危害公众健康或者破坏生态环境的现象。”

(四)规定在软法规范条款。软法是指那些效力结构未必完整，无需依靠国家强力保障实施，但能够产生社会实效的法律规范。[18]软法规范条款是法律中具有提倡性、鼓励性、指导性、建议性、宣示性、协商性的弹性条款。目前有11部法律的16个法条(11)分别是《土地管理法》第39条和第42条；《海洋环境保护法》第3条；《中医药法》第23条；《国家安全法》第30条、第31条；《畜牧法》第35条；《环境保护法》第29条；《农业法》第4条、第6条、第38条第4款、第57条；《水土保持法》第34条；《水法》第9条；《民族区域自治法》第45条；《科学技术进步法》第13条。将“生态环境”作为软法规范的保护内容。如《水土保持法》第34条：“国家鼓励和支持承包治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩，防治水土流失，保护和改善生态环境，促进土地资源的合理开发和可持续利用，并依法保护土地承包合同当事人的合法权益。” 再如《农业法》第4条：“国家采取措施，保障农业更好地发挥在提供食物、工业原料和其他农产品，维护和改善生态环境，促进农村经济社会发展等多方面的作用。”

(五)规定在权利性法律规范条款。权利性法律规范是指“法律赋予适用主体一定权利的法律规范”[19]。国家通过这种权利的规定来赋予人们一定权能为一定行为，维持正常的社会活动，社会关系和秩序。[20]“生态环境”作为权利性法律规范条款的内容目前只出现在《森林法》和《农村土地承包法》两部法律当中。《森林法》第68条以“破坏森林资源造成生态环境损害”为法律事实依据赋予行政机关向法院提起损害赔偿诉讼的权利；《农村土地承包法》第64条以“严重破坏土地生态环境”为法律事实依据，赋予土地发包方终止土地经营权流转合同的权利。

(六)规定在义务性法律规范条款。义务性法律规范是“国家通过强制力来保证执行的要求人们必须为或不为一定行为的规范”[21]。目前有13部法律的19个法条(12)分别是《土地管理法》第40条；《土地承包法》第42条、第50条；《旅游法》第13条；《海洋环境保护法》第24条、第26条；《民法总则》第9条；《煤炭法》第11条；《航道法》第7条、第10条；《渔业法》第20条；《草原法》第46条；《水法》第4条、第21条、第22条、第26条；《水污染防治法》第50条；《民族区域自治法》第66条；《对外贸易法》第17条。将“生态环境”规定在义务性法律规范条款。通常使用的表征性法律用语是“应当”“不得”“禁止”“要”等。如《渔业法》第20条：“从事养殖生产应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵、施肥、使用药物，不得造成水域的环境污染。” 再如《民族区域自治法》第66条第3款：“任何组织和个人在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，要采取有效措施，保护和改善当地的生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”

(七)规定在职权性法律规范条款。职权性法律规范是指“法律关于在何种条件下，国家机关及其工作人员以及受国家机关委托的其他人员，有权力同时也有责任做出何种行为及其相应的法律后果的规定”[22]。目前有14部法律的23个法条(13)分别是《资源税法》第2条；《城乡规划法》第4条、第13条、第30条、第34条；《行政许可法》第11条、第12条；《村民委员会组织法》第8条；《大气污染防治法》第8条、第78条；《土壤污染防治法》第20条；《标准化法》第10条、第14条；《海洋环境保护法》第5条第4款；《种子法》第26条；《畜牧法》第15条；《渔业法》第36条；《农业法》第17条、第38条第2款、第63条、第66条；《对外贸易法》第24条；《防震减灾法》第67条。将“生态环境”规定为职权性法律规范内容。“生态环境”在职权性法律规范中多体现为某行政监管领域履职遵循的宗旨、保护改善目标或重点照顾对象。如《大气污染防治法》第8条：“国务院生态环境主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府制定大气环境质量标准，应当以保障公众健康和保护生态环境为宗旨，与经济社会发展相适应，做到科学合理。”《渔业法》第36条：“各级人民政府应当采取措施，保护和改善渔业水域的生态环境，防治污染。”《城乡规划法》第34条第2款：“近期建设规划应当以……生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。”

(八)规定在法律责任条款。“法律责任是因违法行为而产生的，但就行政责任与民事责任而论，除了因违法而产生的法律责任外，还有无过错责任；民事责任还有因违约而产生的责任。”[23]

依据笔者所掌握资料，目前我国仅有一部法律的一个法条明确将“生态环境破坏”作为违法要件规定在法律责任条款，亦即《渔业法》第47条：“造成渔业水域生态环境破坏或者渔业污染事故的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》的规定追究法律责任。”

(九)规定在诉讼法律条款。2017年6月27日第十二届全国人大常委会通过关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，将“生态环境”分别规定于《民事诉讼法》第55条第2款和《行政诉讼法》第25条第4款，作为检察机关在该领域提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的法律依据。

三、“生态环境”在现行法律中的内涵

前述法条虽然都没有明确定义生态环境的内涵，但结合其所在法条的类型、结构及其语境也不难窥见其端倪。然而，这种法律语义分析必须具备一个前提性预设，亦即假定“生态环境”所在各部法律之间以及各个法条之间在立法体系中具有关联性、协调性和严谨性。惟其如此，通过法律的语义分析，归纳出生态环境的法律内涵才有理论意义和实践价值。

首先，我国立法中的生态环境与环境、自然环境、生活环境是相对独立的法律概念。《民族区域自治法》第45条：“民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展。”《国家安全法》第30条：“国家完善生态环境保护制度体系，加大生态建设和环境保护力度，……妥善处置突发环境事件，保障人民赖以生存发展的大气、水、土壤等自然环境和条件不受威胁和破坏。”《海域使用管理法》第11条：“海洋功能区划按照下列原则编制：(一)按照海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性，科学确定海域功能； ……(三)保护和改善生态环境，保障海域可持续利用，促进海洋经济的发展。”根据法条的逻辑关系，环境应是指涵括某个地域范围(一个国家、大洲或地球)的大概念，自然环境包含于环境，是生态环境和生活环境(社会环境)存在的物质空间条件。生命有机体繁衍生存的自然环境称为生态环境，作为生命有机体的人类繁衍生存的自然环境称为生活环境，生活环境属于生态环境范畴但又不同于没有人类生存的纯自然界的生态环境。因为并不是所有生态环境都适宜人类生存，但不适宜人类生存的地方的生态环境遭到破坏同样会影响到人类的生存，如南极冰层融化、臭氧层空洞等。不断保护改善人类的生存和生活环境是环境立法的终极目标，而保护和改善更广泛意义上的环境、自然环境、生态环境不受威胁和破坏则是达成这一终极目标不可或缺的途径和手段。

其次，法律规定的生态环境类型多样，自然界不同的地理物质条件形成不同的生态环境类型。《农业法》第66条：“县级以上人民政府应当采取措施，……防治废水、废气和固体废弃物对农业生态环境的污染。”《渔业法》第36条第2款：“渔业水域生态环境的监督管理和渔业污染事故的调查处理，依照……有关规定执行。”《海洋环境保护法》第26条：“开发海岛及周围海域的资源，……不得造成海岛地形、岸滩、植被以及海岛周围海域生态环境的破坏。”法律规定的农业生态环境、渔业生态环境、海域生态环境等概念显然是生态环境的下位概念，但它们的区分标准并不相同。农业和渔业生态环境是按照农作物、鱼类等经济产品适宜生产的特定自然环境(包括人工干预下形成的第二自然环境)进行的划分，海域生态环境则是根据地理环境进行的分类。

再次，生态环境与自然资源是相互独立但又有交叉的法律概念，交叉性表现在法律规定的自然资源有的是生态环境构成要素，有的是生态环境存在条件，有的是生态环境的潜在危险。《城乡规划法》第30条：“城市新区的开发和建设，应当合理确定建设规模和时序，充分利用现有市政基础设施和公共服务设施，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色。”该条将自然资源和生态环境并列规定，说明两者是相互独立的概念。《农业法》第57条：“发展农业和农村经济必须合理利用和保护土地、水、森林、草原、野生动植物等自然资源，合理开发和利用水能、沼气、太阳能、风能等可再生能源和清洁能源，发展生态农业，保护和改善生态环境。”该条中的“土地、水、森林、草原、野生动植物等自然资源”是生态环境的构成要素，“水能、太阳能、风能等可再生能源”是生态环境的存在条件。《森林法》第68条关于“破坏森林资源造成生态环境损害的”规定，更明确表明了森林作为自然资源与生态环境之间密切的共生关系。森林于人类而言，既是自然资源同时也是生态环境本身，森林也是森林特有生态环境得以形成的基础条件。因此破坏森林资源达到一定严重程度必然会造成生态环境的损害。《煤炭法》第11条：“开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境。”煤炭作为具有经济价值的自然资源，虽然不是生态环境必备的构成要素也不是其赖以存在的必备条件，但对其不当开采或过度开发却能导致生态环境破坏的不良后果。因此，类似具有经济价值的自然资源开采是生态环境保持安全稳定的潜在危险。

最后，生态环境是法律明文保护改善和禁止破坏的公共利益。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在程序法层面将生态环境规定为社会公共利益，实体法亦有将生态环境规定为公共利益的条文。《慈善法》第3条：“本法所称慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动： ……(五)防治污染和其他公害，保护和改善生态环境。”《信托法》第60条：“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：……(六)发展环境保护事业，维护生态环境。”《慈善法》将“保护和改善生态环境”规定为“公益活动”，显然，保护和改善属于活动，生态环境属于公益。《信托法》将“维护生态环境”规定为公益信托的一种具体类型，又将公益信托定义为“为了公共利益目的而设立的信托”，显然，维护是手段，维护的目的对象即公共利益是生态环境。可见，前述法律条款有关“保护”“改善”或“禁止破坏”生态环境的用语，在更深刻的价值层面蕴含着生态环境就是一种“善”的观念，法律对生态环境的有关规定本质上都是对人类共有共通共享的公共利益的维护。

四、检察公益诉讼视角下生态环境之内涵

《民事诉讼法》第55条第2款和《行政诉讼法》第25条第4款是检察机关提起生态环境公益诉讼的授权性规范。(14)《民事诉讼法》第55条第2款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护……等损害社会公共利益的行为，……可以向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》第25条第4款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护……等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，……人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”因诉讼性质差异，两部法律对检察机关提起诉讼的条件和程序规定有所不同，生态环境在两个条文中的范围和指向也有很大差异。在考察两个条文规定的差异之前，首先应厘清《民事诉讼法》第55条第2款“破坏生态环境……等损害社会公共利益的行为”与第1款“对污染环境……等损害社会公共利益的行为”之间的关系。不难发现，在立法者眼中，“破坏生态环境”和“污染环境”都是损害社会公共利益的行为，所不同的是，第2款规定的“破坏”这一侵权形式的方式范围更为宽泛，第1款规定的“污染”应当涵括在“破坏”侵权形式之内；另一点不同是，第2款损害的社会公共利益的载体是“生态环境”，第1款是“环境”。为什么同一条文具有密切联系的前后两款，却有“破坏生态环境”和“污染环境”两种不同表述？笔者认为，这应非立法者的疏漏，而是立法者有意为之。主要有三方面原因：一是通过立法，确认和体现生态文明建设在当代中国特色社会主义事业总体布局中的重要战略地位；二是巩固前期检察机关提起生态环境公益诉讼试点(15)2015年7月1日，全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高检在广东等13个省区市就生态环境和资源保护等领域开展为期两年的提起公益诉讼试点。2017年6月27日，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，正式授予检察机关提起公益诉讼法定职责。的改革成果；三是彰显检察机关与法定社会组织在保护环境领域的范围差异，强化检察机关保护力度、扩大检察机关保护范围。

从法律语义分析角度来看，《民事诉讼法》第55条第2款和《行政诉讼法》第25条第4款关于生态环境规定的含义有明显差异。《民事诉讼法》使用的“生态环境”是指法律保护的生态环境本身，是与人身、财产法律客体相并列但法定诉权主体截然不同的狭义法律概念。《行政诉讼法》使用的“生态环境”是指法律体系内各级各类规范性法律文件所涵盖的有关生态环境、环境、自然环境、生活环境、污染防治等规范性条款，以及这些条款所规定的与生态环境保护相关的义务、职权和责任等内容。

检察机关无论提起民事环境公益诉讼或行政环境公益诉讼，都不过是针对破坏生态环境的侵权行为或违法行为的救济手段，最终目的是保护作为社会公共利益载体的生态环境。结合诉讼法授权规范及实体法保护生态环境的相关规定，笔者认为，检察公益诉讼视野的生态环境，是指法律体系所保护的人类与非人类生命有机体共同生存其中并依赖其保存自身繁衍后代的具有自身承载限度的自然空间及其构成要素。

生态环境概念产生于对“人定胜天”思想的扬弃以及对人类自身在自然界如何定位的深刻反省。人类社会进入工业文明后，随着工具改进和生产力提升，人类的贪欲也被无限激发，伴随科技进步的是日益疯狂地对自然界的攫取掠夺以及随之而来资源枯竭、水土流失、土地荒漠化、水源污染、水质恶化、沙尘天气、雾霾、野生物种灭绝等自然界的反噬现象。人类在无休止追逐经济利益破坏生态环境的道路上正面临何以为家的生存困境。正如恩格斯所言：“自然界，就它自身不是人的身体而言，是人的无机身体。人靠自然界生活，就是说自然界是人为了不致死亡而必须与之处于持续不断地交互作用过程的人的身体。所谓人的肉体生活和精神生活同时与自然界相联系，不外是说自然界同自身相联系，因为人是自然界的一部分。”[24]可见，在自然万物面前总是昂着高傲头颅的人类并非自然界的主人，本质上，人只不过是自然界发展到一定阶段的偶然产物和特定生态环境中的构成要素。劳动使人脱离动物界，意识使人得以主体的身份与客观世界相区分，但这并不足以使人比其他动物在自然界面前高明多少。科学技术是第一生产力，但不受道德法律规范约束的科学技术，只能将人类引向自我毁灭。基于这种认识，生态环境概念才得以被理性提炼，从而在政治权力领域、法律规范领域获得了无可辩驳的合法性与正当性地位。

生态环境概念作为一种法律思维形式，其内容具有客观性，是对客观对象直接或间接的反映。如马克思所言：“哲学家产生观念，诗人产生诗，牧师产生说教，教授生产教授提纲，等等。罪犯生产罪行……罪犯不仅生产罪行，而且还生产刑法，因而还生产讲授刑法的教授，以及这个教授的……必不可少的讲授提纲。”[25]这深刻表明，生态环境作为法律概念产生于特定社会历史条件下人们对已发生或可能发生的破坏生态环境现象的反映和预见，是生态环境问题主导产生的生态环境概念，进而产生出检察机关提起生态环境公益诉讼的制度性安排。应当说，生态环境作为法律概念既是“逻辑与历史的统一”，也是客观性与规定性的统一。

生态环境作为自然界的客观存在，以生态系统(16)生态系统虽然是自然界的基本单元，但它不只是自然环境，还包括自然环境中的生物群落、人类、动植物、人为因素的半自然环境、环境条件等共同组成的平衡系统。参见张杨，彭文英，刘艳芳《基于空间格局的城市热环境生态安全评价》，《生态经济》,2016,(8):167～171页。为其根本性特征，但首先表现为一定的空间，然后才表现为空间内的生命有机体之间、生命有机体与空间内自然物质和自然能量之间的交互关系。这个空间虽然也是生态环境的组成部分或称为构成要素，但更大程度上是承载生态系统的物质载体，具体表现形式是大气、水流、土地、湖泊、海洋、滩涂、沙漠、山岭、森林、草原、极地、农田、乡村、城市等。生态环境空间内是生态系统赖以存在和保持平衡所需要的物质和能量，亦即生态环境的构成要素，具体表现形式是植物、动物、微生物、光、水分、土壤、空气等。作为法律保护对象的生态环境，多以其被分解的组成部分和构成要素为重心被分散于各单行法律中予以分别保护。

保护生态环境的实体法规范，通过规范人的行为来达到保护生态环境本身的目的。生态环境内在的自然循环及其运行规律不是法律规范的对象，对这种循环和规律的破坏行为才是法律规范的对象。目前我国保护生态环境的法律规范，除个别法律带有综合性的内容外，大多数环境类法律注重发挥单行法的规范功能，主要包括规范污染控制、规范单项资源利用和生态保护三类法律。[26]这三类法律规范所涉及的对象范围非常广泛。污染防治类法律的保护调整对象包括大气、水、海洋、土壤、噪声、光、恶臭、固体废物、化学品、机动车、核与辐射等的污染；资源保护类法律的保护调整对象包括土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等生态环境构成要素；生态保护类法律的保护调整对象包括饮用水源地、自然保护地、野生动物、生物物种(遗传资源)、水土保持、荒漠化防治、温室气体减排等内容。

综上所述，“法律中的环境、资源与土地等该类概念的具体内容，均以自然要素为指向”[27]，生态环境概念也是如此。生态环境虽然可以概括为法律保护的社会公共利益，但从其自身并不能引申出所谓“环境权”。(17)1972年6月联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》，第一次从环境科学的环境概念中引申出人类环境权概念:“人类既是他的环境的创造物，又是他的环境的塑造者，环境给予人以维持生存的东西，并给他提供了在智力、道德、社会和精神等方面获得发展的机会。人类在地球上的漫长和曲折的进化过程中，已经达到这样一个阶段，即由于科学技术发展的速度加快，人类获得了以无数方法和在空前的规模上改造自然的能力。人类环境的两个方面，即天然和人为的两个方面，对于人类的幸福和对于享受基本人权，甚至生存权利本身，都是必不可少的。”参见张合平、刘云国《环境生态学》，北京：中国林业出版社，2002：58。生态环境本身不能成为法律主体进而主张自身权利，同样也不能成为某个人或某群人的权利，因为任何人及非人类生命体都是生态环境的主体构成部分，生态环境是共生、共存、共享的空间和要素的整体。因此，法律将生态环境归结为社会公共利益，检察公益诉讼视角下的生态环境保护与救济只能针对生态环境本身而非对任何人或任何特定人群的权利保护。正因如此，《民事诉讼法》才将“破坏生态环境”规定为检察机关提起公益诉讼的起诉理由，而《行政诉讼法》规定的“生态环境……领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”，也应当以存在“破坏生态环境”的违法行为为隐含前提，检察机关才有权提起行政生态环境公益诉讼。

五、检察公益诉讼视角下生态环境法律内涵研究的实践意义

从哲学意义看，生态环境是客观存在的物质世界的特定组成部分；从法律角度看，生态环境是法律保护的客体或对象。生态环境并不表现为谁的权利，虽然破坏生态环境可能成为侵害人身权或财产权的法定事由，但就生态环境本身而言，因其承载人类生存发展所必须的基本要素，所以它是全人类或特定区域所有人共享的共同利益，是国际法及各国国内法都要保护的公共利益。生态环境公益诉讼是我国检察公益诉讼制度的重要内容，生态环境作为生态环境公益诉讼的核心概念，对其法律内涵的研究无疑具有重要的实践意义。

(一)生态环境法律内涵的客观化、实体化和规范化研究能够促进检察机关与政府、法院、监察等国家机关在公益诉讼工作衔接中形成共识与合力。目前，我国绝大部分省区市的党委、政府或人大已出台了关于支持检察机关开展公益诉讼工作的文件或地方性法规，要求辖区内各级政府及其部门、监察委员会、法院配合检察机关完善公益诉讼协作机制，建立行政执法与公益诉讼起诉及审理工作衔接信息平台，健全工作沟通、宣告送达、线索移送及反馈等常态化制度。各省区市出台支持检察机关开展公益诉讼工作的文件和地方性法规，实质是在为检察机关办理公益诉讼案件破除阻力、开辟道路，弥补当前国家程序法律制度供给的不足。

检察公益诉讼制度是党的十八届四中全会倡导确立的一项新型检察制度。制度的生命力在于实践，实践的有效推动来源于主体间的共识和自觉。检察公益诉讼制度要做到不辱使命并取得预期效果，完善地方立法层面的程序制度固然不可或缺，检察机关与相关国家机关在案件性质和范围的实体法层面形成共识与认同尤为重要。检察公益诉讼视域下的生态环境法律内涵研究正是产生于这种实际需要。生态环境法律内涵研究，既有利于消弭国家机关之间在法律层面对生态环境概念的分歧与误读，也有利于维护检察官“法律守护人”的理论角色定位和检察院“法律监督机关”的法律角色定位，进而实现检察机关在办理公益诉讼案件中的权威性与高效性的统一。

(二)生态环境的法律内涵研究揭示了生态环境检察公益诉讼案件与环境侵权、环境违法等案件的性质区别和层次差异。总的来说，生态环境检察公益诉讼包括生态环境民事公益诉讼和生态环境行政公益诉讼两类，且两类案件都以存在“破坏生态环境”违法行为作为立案前提。最高检2018年3月发布一批检察公益诉讼典型案例，在点评“山东省聊城市检察院诉路荣太民事公益诉讼案”[28]的典型意义时说：“个人环境侵权行为……由检察机关提起公益诉讼十分必要。”显然，论者混淆了环境侵权与生态环境民事公益诉讼在性质上的区别。

如前所述，民诉法与行政诉讼法关于“生态环境”的规定在法律内涵和外延方面有所不同。前者是指法律保护的生态环境本身，是与人身、财产等法律客体相并列的狭义法律概念；后者不仅指法律保护的生态环境本身，还包括法律体系内与生态环境相关的环境、自然环境、生活环境、污染防治等领域的规范内容。生态环境民事公益诉讼与环境侵权诉讼不同，环境侵权是以破坏生态或污染环境为媒介行为侵犯他人的健康权或财产权而提起的侵权之诉，体现的是平等主体之间的追责关系；生态环境民事公益诉讼是以生态环境本身遭到破坏而提起的违法行为确认及修复赔偿之诉，体现的是检察权作为社会公益代表与违法行为人之间的代位追责关系。“个人环境侵权行为……由检察机关提起公益诉讼十分必要”的提法之所以不确切，在于“环境侵权”的权利主体是自然人或法人，环境侵权是基于民事实体法的权利义务规范提起的诉讼；而生态环境民事公益诉讼，是针对破坏生态环境行为提起的诉讼。如果生态环境本身是一种权利，那也是所有生存其中的自然人的权利(当然包括实施破坏行为者本人)，是全民的权利即社会公共利益。环境侵权的提法隐含着一种“前行为”即环境违法行为，环境侵权由受到环境侵权直接损害的自然人或法人提起诉讼；其“前行为”即环境违法行为则由检察机关以履行法定职责的形式提起公益诉讼。不可忽略的是，违法行为包括违反民事法的侵权行为、违反经济法或行政法的违法行为、违反刑法的犯罪行为，相应提起的检察公益诉讼形式亦有所区别。