财政股权投资机制研究——以海南省为例

王丰山 李沐杉

（海南开放大学，海南 海口 570208）

财政股权是财政专项资金使用分配的方式之一，与传统的财政资金使用方式相比，既改善了传统财政专项资金使用中的低效、闲置、浪费、权力寻租等问题，又可以发挥财政专项资金在地区经济和产业发展中的引导和激励作用。本文以海南省财政股权政策为例，探究自贸港建设中财政股权政策的完善之路。

一、财政股权政策概况

财政股权政策是国家或地方财政资金管理部门，为规范管理财政资金形成的股权而出台的相关制度、办法、意见、通知的统称。体现政策的导向性和专项性，又具有指导性和操作性。

以市场化运作是近年来从中央到地方各级政府将支持企业发展的各类专项资金由无偿补助转变为有偿使用的有益尝试，海南省从2013年开始启动财政专项资金股权投资的试点，以入股方式投入到企业，增加企业资本金。从2014年开始，选择3～4项专项资金进行试点，2015年进一步扩大试点范围，2016年在省本级专项资金中全面推开。到2019年年末，财政股权投资累计投资9.5亿元，投向约110家省内中小企业。其中采取直投方式约8亿元；采取设立引导基金（母基金）投资1.5亿元，带动社会资本投资6亿元。

试行期间，选择3家省级国有企业作为专项资金管理主体，代持代管专项资金形成的国有股权。该方式有效提高了专项资金的使用效率，在缓解被扶持企业资金紧张的同时增强了被扶持企业资本实力，可谓“利国利民”，达到了财政资金投放的目的。

目前海南省已出台的政策文件主要有：2013年（琼府办〔2013〕188号），该通知中对专项资金的来源、范围、额度进行明确规定；提出四个基本的股权投资原则，同时对管理主体及职责进行明确界定，还给出实施程序和方法，并对实施要点予以重点提示。2014年（琼财企〔2014〕381号），该通知对实施股权投资过程中的具体操作进行规范。2015年《海南省创业投资引导基金设立方案》《海南省创业投资引导基金管理办法（试行）》《海南省人民政府关于加快发展互联网产业的若干意见》（琼府〔2015〕42号）和《海南省互联网产业发展专项资金管理暂行办法》（琼府办〔2016〕216号）等文件发布，成为后续指导和规范海南省财政股权投资改革的基础性政策文件。

从全国范围来看，财政股权政策在不同地方都得到推行，并且取得较好的效果。2005年11月15日国家发改委颁布《创业投资企业管理暂行办法》（国家发改委令第39号）；2006年国务院发布《关于实施国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）若干配套政策的通知》（国发[2006]6号）；科技部颁布《关于印发国家高新技术产业化及其环境建设火炬“十一五”发展纲要和国家高新技术产业开发区“十一五”发展规划纲要的通知》（国科发火字〔2007〕146号；财政部与科技部联合发布《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》（财企[2007]128号）；2008年财政部下发《农业综合开发财政有偿资金管理办法》（财发[2008]4号）；等等。这些国家部委的文件中都提到或对财政资金采取股权使用方式做了具体规定。在各省市中，江苏省在2011年提出《关于区域重点成长型企业发展扶持资金试行股权投资等使用方式的意见》（苏财工贸〔2011〕141号）；广东省在2013年出台《广东省人民政府办公厅关于省财政经营性资金实施股权投资管理的意见（试行）》（粤府办〔2013〕16号）。从实施情况来看，江苏省2012年到2013年两年时间内，就已经完成12.59亿元的股权投资资金投放运作，174户各类企业获得了财政股权投资，截止到2016年引导基金完成对外投资82.65亿元，基金总规模达450多亿元，拉动了社会投资1550亿元。广东省2013年安排187亿元，主要投向具备经营性的基础设施。重庆市通过设立政府产业引导母基金出资，发起市场化子基金27支，总规模达到306.52亿元，吸引社会资本近240亿元，覆盖工业、农业、现代服务业、科技、文化、旅游六大产业，累计投资项目198个，已落实投资金额113.5亿元。以上地方性财政股权投资实施，有力推动了财政股权的发展。

二、实施中存在的问题

财政股权在专项资金使用改革取得成效的同时，也凸显出以下主要问题。

1.政策传导机制不畅

股权政策由海南省政府发布，业务主管部门为责任单位，财政部门负责监督评价，实施主体为国有企业。资金由业务主管部门从年度经营性专项资金中安排，投资管理委托省级国有企业中具备专业能力的法人主体，由其代持代管因财政资金形成的国有股权。财政股权投资成功落地，需要同时协调三方。实践时，不同主体间沟通协调时间与市场机会间错位，如审批决策流程过长而市场机会瞬息变化。牵头实施者如何协调暂时还未有完善的机制。

2.绩效考评指标体系不够完善

“投前有依据，投后有考评，考评有反馈，反馈有改进”是财政资金形成良性循环的保障。海南省自实施财政股权政策以来，还未形成一套成熟的投资绩效考核机制，目前主要依靠各责任主体对相关文件的理解和自我评价来开展投资效果的考核。由于绩效评价标准不统一，主管部门、审计部门在历次检查审计中依据各自视角对政策把握评价，实际运行效果无法得到客观评价，给主管部门、管理公司都带来了困扰，影响该项政策的持续。

3.股权资金来源不稳定

股权投资的资金主要来自省本级各类专项扶持资金。原来直补方式和流程已非常成熟，转变使用方式后，新问题和新挑战凸显。因此，在可选择的情况下，更多的主管部门更愿意采取原来的奖补方式，即使试行政策中规定各年预算中要安排一定的股权资金，实际执行时往往不会主动选择股权方式，使得股权资金来源既不连续也不稳定。

4.财政股权流动性不强

流动性是实现资本退出的有效保证，使资本可以在不断循环中实现保值增值，从而吸引社会资本加入投资的行列。一个顺畅的退出机制是扩大投资资金来源的关键，投资者只有看到通畅便捷的投资退出渠道，才会积极的将资金投入企业。财政股权投资也遵循着这个规律，在未建立起有效的退出市场的前提下，财政股权投资的退出存在很多现实难题。

5.制度创新动力不足

目前，财政股权在投资组织、投资方式、投资风险、资金安排等具体实施中未形成系统化、专业化的制度；在探索过程中不可避免会出现对政策理解、执行、效果与预设的边界相碰撞，直至完善的过程。在这个过程中，需要有容错机制，激励机制，以激发参与各方的创新动力。

6.存在涉税风险

从各地实施财政股权投资的政策和实际运行情况，可以推断出至少存在公司制、合伙制和委托代理制三种财政股权资金的管理模式。不同的管理模式，最终会影响到管理主体及相对应的会计核算主体。从法律层面看，公司制和合伙制模式更加符合《公司法》《合伙企业法》的规范，主体明确，权责对等。委托管理模式，在会计核算时资金只能做往来账处理，且这种往来挂账时间将超过一年。出台的股权投资相关文件并不符合相关税收法规关于免税的规定。根据《税收征管法》第三十六条规定：“企业或者外国企业在中国境内设立的从事生产、经营的机构、场所与其关联企业之间的业务往来，应当按照独立企业之间的业务往来收取或者支付价款、费用；不按照独立企业之间的业务往来收取或者支付价款、费用，而减少其应纳税的收入或者所得额的，税务机关有权进行合理调整。”如果财政专项资金委托给一级国有企业，而这家国有企业又将资金拔付给二级国有企业专门代持代管这笔专项资金。在资金操作管理上就会涉及到以上涉税事项。

在几种操作模式中，还可能存在“明股实债”的投资方式。这种方式兼顾了债务和权益的双重属性，因为投资就是为了退出，所以整个资本的进入和退出，从本质上均属于债权性质，但又披了股权的外衣，但是这种形式却能通过股权的形式保障债权资金的安全。国家为了规范这种行为专门出台了《国家税务总局关于企业混合性投资业务企业所得税处理问题的公告》（国家税务总局公告2013年第41号）。公告中对“明股实债”式混合性投资进行界定，对企业所得税问题处理进行了明确，按固定利率收取的利息，需要汇总缴纳企业所得税。对资本退出赎回价格和本金的差额，按债务重组损益进行处理，也就是说不管是资金退出的溢价或者折价都作为债务重组损益处理，不需要按照股权转让来处理。

在股权投资操作过程中，由于政策出台时未能考虑相关税收法律，或者由于文件对管理方式的限制，与现行的法律法规相冲突，最终导致涉税风险的存在。

三、财政股权问题溯源

海南省财政股权在实施组织、绩效评价、资金安排等方面存在不足的原因，主要集中在这四个方面。

一是没有准确把握市场化的投资思维。股权投资源于市场经济，资本持有者将大量零散资本通过股权的形式聚拢，从而形成较强抗风险和占有市场能力，实现其保值增值。财政股权投资本质也是为了在降低财政资金风险的同时，实现收益并引导民间资本的投资行为，最终实现可持续发展。政策设计提出“政府引导、社会参与、专业管理、市场运作、循环使用、滚动支持、加强监管、提高绩效”的投资原则，但在实施时如何把握投资风险，风险容忍程度设计，都会影响投资决策效率，以至于无法把握投资机会。

二是政策不能因地制宜，针对性和适应性不足。创业氛围、人才资源、投融资环境、市场主体、产业发展阶段各地都不相同。如江苏省，市场主体发达，上下游企业产业链完整，社会资本非常活跃，财政股权投资如锦上添花，立竿见影，效果突出。而海南省，财力有限、人才稀缺、产业优势不突出，市场主体普遍存在小、散、杂、乱。外部环境决定了在制定财政股权是要针对本地区的实际来制定相应的政策。

三是市场主体欠发达。市场主体是一个地区经济发展的基础，也是保证财政股权投资健康、稳定、持续发展的源头，更是检验财政股权政策效果的最好载体。2017年海南省规模以上的工业企业单位仅为335家，是广西的5.85%，是深圳的0.71%。企业整体资产规模是广西的16.3%，是深圳的2.48%。亏损企业户数比广西高出13.65%，比深圳高出16.21%。可见无论是数量还是质量，海南省的市场主体都处在不发达区域。

四是专业型管理人才储备有限。股权投资是一项专业性较强的业务，涉及到法律、金融、税法、证券基金、会计准则、行业前景预测、市场等多方面的专业知识。海南省整体经济增长缓慢，就业机会有限，对人才吸引力不足，本地高校较少，未能形成良性的人才供给储备循环机制，金融背景复合型高层次人才更是屈指可数。由于财政股权是最近几年才推出的政策，各级政府业务主管部门和监管部门在专业人才的配置上无法满足现有要求。以目前管理公司的薪酬水平，无法吸引既具备专业素质，又能全面把握政策，还具有广阔视野的市场化专业人才。这两方面人才供给不足给政策制定、实施、监管、风险等带来了严重的挑战。

四、完善海南省财政股权政策的思考

股权投资领域创新极大地促进了新兴产业的高速发展，如全球著名的科技创新企业阿里巴巴、苹果、百度、腾讯无一不是获得了私募股权投资机构的投资，发展成为世界上具有影响力的科技型公司。不可否认的是财政资金如果要走股权投资之路同样要尊重股权投资的市场特性，具体包括如下内容。

1.充分发挥市场机制的功能

首先，减少行政干预。股权投资的产生是市场经济发展到一定阶段的产物，其能够极大地推动现代经济的发展，最根本的原因是完全尊重了市场的规律，即通过两权分离，明确投资者和经营者的权利和责任，充分发挥融资功能和资源的优化配置从而实现资本的保值增值。因此，若要财政股权投资也发挥出股权投资的优势和活力，就必须要减少行政干预，完全尊重市场规律。其次，优化股权资金结构。对财政资金来源进行整合优化，海南应将引导基金、天使股权投资、财政股权投资等财政股权资金有效整合，统一规划使用。对资金结构、投资阶段、扶持目清晰定位，建立起投资联动机制，按照市场需求的原则，同时保持财政股权投资的引导性、开放性、竞争性，建立起一套灵活的，适应市场的财政股权投资。第三，对受托人进行优化选择。在选择受托人时采取市场竟争的方式，不以管理人的背景、大小、单位性质、过往经验等作为首要条件，而应综合评估是否能担当起管理人责任、是否能忠实履责且专业履责，实现财政股权投资要达到的目标。促进财政资金管理人主体多元化，鼓励吸引国有企业管理人和非国有企业管理人同台竞争，优胜劣汰。

2.建立职责明晰的股权政策

笔者认为海南省可以结合当地实际情况，对政策进行创新，从三个方面着手完善制度。一是形成统一的财政股权投资政策。集中有限财力办大事的思维对企业进行扶持。海南省域较小，只有广东省的19.47%；财力较弱，2018年海南省GDP是只占全国的0.54%。因此，统一股权政策更能有效整合有限股权资金来源。二是形成统一的职能管理部门。江苏省由省政府分管领导担任基金管理委员会主任，重庆市成立了由市财政局牵头的引导基金工作协调办公室。从各地经验来看，成立这样的机构是必要的。海南省也应该成立省政府下属的专门办公室，进行统筹管理，形成合力推动工作。三是完善监管制度，最终走向全面制度化监管。建立健全监管制度，通过制度化来规范财政专项资金股权投资业务。科学定位监管职能，进行有效监管。明确监管单位的职能，严防过度监管带来的消极影响。

3.建立富有地方特色的财政股权政策

在一段时间内，应当坚决对财政股权投资实行鼓励宽容发展政策，放开手让相关职能部门和专业管理团队大胆先行先试，然后总结经验进行完善。同时，一方面，制定积极的激励约束政策，充分调动激发相关职能部门的积极性；另一方面，制定正向激励措施，对纳税大户、就业贡献较大的企业，将投资收益适当返还作为奖励。建立“投得出、管得住、收得回”，以结果为导向的绩效机制。逐渐建立投资量化绩效评价体系，提高监管职能部门整体素质，创新管理能力、决断能力和行动能力。

五、结语

目前海南省正面临国家赋予的建设成为高标准的国际自由贸易港的历史性重大机遇。财政股权政策同样需要大胆闯、大胆试才能走出一条新路。建立容错机制，在发展中发现问题完善政策，在监管中寻求更好的发展，探索出一条适合自由贸易港可持续发展的财政性股权投资政策。