正式制度约束下居委会行政化传导机制分析——基于组织学视角的解释

四川大学公共管理学院 黄杰

一、问题的提出

基层社区治理是近年来我国学术界颇为关注的热点议题，其关注的焦点之一就是社区居委会减负改革。居委会连接着政府与基层社会，在我国城市基层治理中发挥着不可替代的作用，随着我国城市建设不断推进，社区居委会建设不断加强，在基层社会管理与服务中的地位越来越突出，发挥的作用及承担的责任也越来越重要。但社区居委会行政化问题日趋严重，这不仅对社区治理效能和居民自治产生了影响，还影响国家治理体系和治理能力现代化建设。

基于此，国家采取了一系列措施。2015年是居委会减负改革实践的分水岭，在此之前的改革都是以地方自主探索为主，尽管国家层面进行了一定引导，但从未发布过任何专门的文件解决居委会负担过重的问题。2015年7月，民政部、中央组织部联合发布《关于进一步开展社区减负工作的通知》（以下简称《通知》），这标志着居委会减负改革迈向了系统推进的步伐，开始关注顶层设计。2019年是居委会减负改革的重要节点，中央将2019年定为基层减负年，引发了学术界对形式主义、基层负担重的广泛探讨。2020年，中共中央办公厅发布了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面小康社会提供坚强作风保证的通知》，再次提到了“真减负、减真负”问题。基层减负已经上升为一种系统的国家行为，关系到国家治理体系和治理能力现代化，居委会减负与否更是决定了基层减负的成败。

尽管政府出台了一系列措施剥离居委会的行政职能，但居委会行政化问题持续存在。比如，《通知》中明确规定应该由基层人民政府及其职能部门、街道办事处负责的工作，不得转交给社区，但由于基层政府是资源分配权和控制权的所有者，这反而增加了居委会对基层政府的组织依赖。因此，本文尝试以居委会减负改革的经验事实为基础，剖析造成居委会行政负担过重的内在机理，进而揭示居委会减负改革发展前景。

二、居委会去行政化改革逻辑：正式制度约束

（一）组织变革：为居委会塑造减负的制度条件

1999年民政部印发《全国社区建设实验区工作方案》，首次明确提出“社区自治，议行分设”原则，“居站分离”就是对“议行分设”的实践探索。居站分离是把居委会从行政职能中剥离出来，设立一个专门的社区工作站，承接由政府下派的行政事务，居委会则专事自治，以减轻其负担。从改革实际效果来看，“居站分离”通过将行政事务转移到社区工作站，在一定程度上减轻了居委会负担，但也存在一些消极后果。比如居委会边缘化问题。由于社区工作站承接了大部分工作，居委会无所事事，成为摆设，除居委会副主任外，仅设一名专职人员，其功能一般也仅限于为居民加盖居委会证明的公章。

2009年全国人大常委会宣布废止《城市街道办事处条例》，这为撤销街道办事处在法律上扫清了障碍。“撤街强社”是撤销街道办事处，由辖区政府直接管辖社区，通过减少行政层级，实现居委会去行政化改革。从实际的改革效果看，存在一些问题，人员分流安置问题。撤销街道办后，原街道办人员应如何安置？从各地的实践探索来看，大部分地区是将街道办事处人员安排到居委会中，但居委会事业“编制”数量增加，导致居委会行政化趋势进一步加强而不是减弱。

（二）机制创新：在制度存量的基础上进行细化和调整

2015年，民政部、中央组织部联合发布《关于进一步开展社区减负工作的通知》，以减负增能的形式，启动了对居委会去行政化改革的政策议程。“准入清单”是通过法律确定社区工作的各项事务，厘清政府与居委会之间的职责边界，以实现居委会减负改革目标。实际运行中存在不少问题，比如政策变通。在行政准入模式下，居委会有权根据权力清单的内容拒绝执行不在依法协助行政事项清单中的行政事务，但在历史惯性下，上级政府部门为了便宜行事，往往通过领导批示、“打招呼”等方式实现行政事务的下沉。

2004年，上海市民政部提出社区、社工、社团，“三社互动”的概念，“三社互动”是“三社联动”模式的雏形，指居委会在开展工作时，通过与社区工作者、社会组织合作，转移自身承接的行政事务，以达到社区去行政化的改革目标。但这种模式也存在一些问题，例如主体结构失衡，由于目前有关社会组织和社会工作的相关法律法规比较少，社区居民对社会组织、社区工作者的认知度还不够高，三者之间的权力结构容易出现失衡，居委会处于支配地位，专业社工和社会组织处于被动承接的局面。

三、正式制度约束下居委会行政化传导行为产生的组织条件

（一）正式制度约束下居委会行政化产生的内部根源

国家管理体制具有强烈的向下动员、吸纳、嵌入的内生动力，形成特有的统合机制。在国家治理体系中，中央权威体制占有绝对地位，要求权力向上集中和资源向上汲取。在一统体制和有效执行矛盾下，为了使国家决策能够在具有差异性的地方有效执行，并保障中央权威的一统性，中央通常会采用政策变通或运动式治理机制。此外，也会允许地方在不触犯中央权威的情况下灵活执行政策。中国国家治理范围广、层次深、内容多而复杂，中央权威体制对组织严密和协调程度设置提出了很高的要求，因此在权力向上集中时，要保证国家政权建设持续推动向下的组织化过程，这就要求国家在自上而下进行政治、行政和社会动员时，要将政党和政府组织力量向下延伸和嵌入，将社会资本吸纳、包容在体制内。因此，为了保证中央权威的一统性，居委会行政化发展也是不可避免的。

（二）正式制度约束下居委会行政化传导的必然性

资源依赖理论假设所有组织都必须为了生存与其环境进行交换，获取资源的需求产生了组织对外部环境的依赖。在我国压力型体制中，按照属地管理的原则，最终落脚到街道，街道是政府的派出机构，主要负责居民日常工作，协助相关部门工作，不具备执法权限。由于街道办在资源方面的限制，导致了街道对上级政府产生了资源依赖，街道为了获取上级政府对其在资源方面的支持，不得不承担上级政府下达的行政事务。同样地，居委会对街道也会产生资源依赖，基层政府试图通过某种方式的控制使居委会按照其利益偏好来运行，从而导致居委会行政化倾向严重。《居民委员会组织法》规定，居委会的工作经费和日常开支、居委会成员的工资待遇由上级政府解决，离开了政府的支持，居委会运转举步维艰，由于其生存和发展离不开政府的支持，居委会不得不依附于街道办或乡镇人民政府。

（三）正式制度约束下居委会行政化传导的可能性

居委会去行政化不符合居委会的主观意愿。居委会对上级政府除了存在资源依附外，还存在个人依附关系。科尔曼创建的理性行动理论，认为对于行动者而言，不同的行动有不同的效益，行动者的行动原则为最大限度地获取效益。就居委会工作人员而言，尽管他们与上级领导有不同的利益取向，但现实条件使他们在社区居民和政府之间理性比较选择了倾向于政府，这样他们就更容易获得较高的升迁机会，并成为体制内的一员。可见，居委会不论是因为组织运行的发展背景，还是自身的发展需求，都更加愿意向基层部门靠拢，主动行政化，以获取更多的行政资源。正是居委会在组织和个人方面对上级政府产生了依附关系，使得社区对居委会通过非制度性渠道下沉行政事务敢怒不敢言，进一步架空了基层减负所执行的各项制度。

四、讨论与总结

居委会发挥其行政协助职能，提供常规化的行政服务，并不会导致居委会负担过重，使居委会陷入不堪重负的局面，主要在于突击性的行政任务，特别是上级领导经常性通过“打招呼”“帮忙”等便宜方式实现行政事务的下沉。居委会何去何从，还有待我们的观察。显而易见的是，减轻居委会行政负担已刻不容缓，但问题在于，我们所期待的居委会未来仅仅是减负吗？这就是居委会职能定位的终极目标吗？显然不是，现实告诉我们，一个减负减到无所事事的居委会是没有存在价值的；同样，一个自治功能强大的居委会是任何一个国家治理逻辑不能兼容的。因此，居委会改革应着力解决下述问题：社区居委会如何避免上级政府以非正式方式下沉行政事务？社区居委会在资源依赖下应以何种方式回应上级政府将临时性行政事务通过非正式制度渠道下沉这种明显的违规行为？社区居委会在发挥自身行政协助功能的同时，如何阻断居委会对基层政府资源的依赖，打破非均衡依赖局面？通过对内部权力关系和政社关系的调整，在体制机制上逐步解决社区居委会发展难题，从而打破基层治理内卷化困境。