我国传染病疫情预警制度之检讨

施立栋

一、引言

人类社会总是基于不断地总结过往治理得失，推动各项法律制度的出台和完善。我国传染病防治领域的立法，亦不能例外。1989年全国人大常委会制定的《传染病防治法》，就是基于总结1988年上海市成功处置流行性甲肝疫情的经验制定的。但是2003年爆发的“非典”疫情，又暴露出该法存在的诸种不足。对此，全国人大常委会于2004年对该法作了修订。在此次修法中，《传染病防治法》(2004年修订)第19条引入的疫情预警制度颇受瞩目，它规定：“国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。”该条旨在克服传染病疫情预警能力不足之缺陷，它被立法者置于整个修正案中的突出位置，(1)参见高强(卫生部常务副部长)：《关于〈中华人民共和国传染病防治法(修订草案)〉的说明》，2004年4月2日在第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上。其重要性不言而喻。2007年全国人大常委会颁布的《突发事件应对法》，又对包括公共卫生事件在内的各种突发事件的预警制度作了细化规定。(2)参见《突发事件应对法》(2007年)第42-47条。立法机关期待借助预警制度的引入，提升我国预防传染病发生和抑制疫情扩散的能力，实现政府在传染病防治中由事后的救火员向事前的监测预警员的角色转变。

2019年末爆发的新型冠状病毒感染的肺炎疫情(下文简称“新冠肺炎疫情”)，为检验现行预警制度的实效提供了一块试金石。该疫情最初在湖北省武汉市被发现，随后迅速扩散，最终蔓延至全国各地，成为我国继“非典”疫情之后的又一重大公共卫生事件。一个令人十分沮丧的事实是，本被立法者寄予了高度期望的预警制度，在此次疫情中并未发挥出应有的作用。实际上，在2020年1月20日晚间钟南山院士通过央视向社会公众披露新冠病毒确定会人传人以及已有医务人员感染的信息之前，有权机关甚至未曾发出过任何真正意义上的预警信息。(3)由国家预警信息发布中心主办的“国家突发事件预警信息发布网”(www.12379.cn)，作为法定的全国各种突发事件预警信息的汇总平台，每天发布前一日的全国突发事件及预警发布情况分析。经阅读后可以发现，在2019年12月1日至2020年1月19日期间的日报上，未曾发布过任何一起公共卫生方面的突发事件信息与预警。直至在1月20日的日报(发布于21日)中，才发布了4条公共卫生突发事件的信息(全部为新冠肺炎疫情)，其中涉及湖北的突发事件仅为“武汉成立新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部”，并无具体的疫情信息，更无任何正式预警信息。预警制度在疫情发生初期的运作缺位，使得社会公众乃至医务人员无法合理地避开风险点，这对此后疫情的迅速扩散负有重要责任。

有鉴于上述制度设计未达到预期效果的状况，自新冠肺炎疫情发生以来，我国法学界围绕现行预警制度的解释适用、立法缺陷与完善等问题，已经展开了不少有益的讨论。(4)代表性论文，参见江国华：《突发公共卫生事件预警的法理透析》，载《法学评论》2020年第2期，第107-121页；王晨光：《疫情防控法律体系优化的逻辑及展开》，载《中外法学》2020年第3期，第616、626、628页；方世荣、孙思雨：《公共卫生事件“前预警期”的地方政府应对权配置》，载《云南社会科学》2020年第3期，第86-94页；沈岿：《论突发传染病信息发布的法律设置》，载《当代法学》2020年第4期，第27-36页。但总体而言，这些研究存在着如下三个方面的问题：一是将预警信息的发布与常规的疫情信息公开活动混同而论，忽视了二者在制度构造、运行逻辑等方面存在的实质性差异；二是对现行法上预警发布权限的配置状况缺乏准确解读，对其未来的改革方向也缺乏深入分析；三是对预警制度的讨论普遍止步于预警发布环节，未能从制度环节完整覆盖的角度，对该制度的进一步优化作前瞻性的考虑和设计。

当前，《传染病防治法》《突发事件应对法》等法律的修改已被纳入全国人大常委会的立法计划之中。(5)参见罗沙：《全国人大常委会调整2020年度立法工作计划个人信息保护法等法律草案将提请审议》，载《新华每日电讯》2020年6月21日，第2版。现行传染病疫情预警制度面临着重新调整的契机。在此背景下，亟待对制约该制度运作的观念性与制度性因素展开深入检讨，方能裨益于修法的推进。本文立足于预警制度在此次新冠肺炎疫情所暴露出来的问题以及过往学界的讨论状况，从预警时机的准确把握、预警权限的科学配置以及预警环节的完整覆盖三个方面，对该项制度的运行状况与制度设计本身存在的问题作出检视，期望能以此推动我国传染病防治法制的完善。

二、科学不确定背景下的预警信息发布及其意义

本次新冠肺炎疫情正式对外披露并获得社会公众的关注，始于钟南山院士在2020年1月20日晚间发表的电视讲话。然而，由中国疾控中心、湖北省疾控中心等单位联合完成的一份回顾性研究表明，早在2019年12月8日就出现了首例病例，且病毒在12月中旬就已经发生了人际传播。(6)See Li Qun et al., Early Transmission Dynamics in Wuhan, China, of Novel Coronavirus-Infected Pneumonia, 382 The New England Journal of Medicine 1199, 1202-1206 (2020).从现有披露的信息中可以确认的一个事实是，卫生行政部门和疾控机构最迟在2019年12月底便已获知了新冠肺炎疫情的信息。(7)作为“疫情上报第一人”，湖北省中西医结合医院呼吸内科主任张继先最早在2019年12月27日将疫情报告给所在医院，该医院迅速将其上报给了江汉区疾控中心。在后续该院门诊又接收到多例相似病例后，该院在12月29日将疫情又报告给了湖北省和武汉市两级卫健委疾控处。随后，武汉市疾控中心、金银潭医院和江汉区疾控中心接到上级指示开展了流行病学调查。12月31日，国家卫健委派出首批专家组抵达武汉，就疫情展开检测核实工作。参见应述辉、毛旭：《张继先：最早发现了这不一样的肺炎》，载《健康报》2020年2月3日，第1版；张胜坡、向凯、张惠兰：《不明原因肺炎事件中的华南海鲜市场》，载《新京报》2020年1月2日，第A12版。那么，有权机关在此之后为何没有依照《传染病防治法》和《突发事件应对法》的要求及时对外发出预警？要知道，预警信息被迟延发布的20天多天时间，正值农历岁末，这是一年中人员流动最密集的时期，而武汉又处于华中地区交通枢纽的位置，此一时空特征对于疫情防控的重要性，有权机关不可能不察。对此，一种可能的解释是，新冠肺炎作为一种人类未知的新发传染病，在确认病原体、认知发病与传播规律等方面都需要一定的时间，有权机关认为应在掌握清楚这些事实后再行发布，否则，一旦贸然披露，可能会引发社会公众的恐慌，影响社会稳定。但笔者认为，上述看法是不准确的，其混淆了作为一种风险预防机制的预警制度与普通的信息公开制度之间在公开内容、发布方式等方面存在的差别，同时是对公众恐慌与社会稳定的一种片面认识。

(一)两种疫情信息公开制度之分野

现代社会面临着来自环境、食品、卫生等方面的诸多风险，是一个名副其实的“风险社会”。相比于传统的危险而言，风险的一个显著特征是不确定性，即在当下的科学技术条件和认知水平下，人类还无法对风险因素的作用机理、危害后果等知识作出科学上可靠的判断。然而，在这种科学不确定性面前，当代政府不能完全坐视不管，因为一旦放任风险因素的发展，可能会丧失管制的最佳时机，导致严重或不可逆的危害后果的发生。在哈贝马斯看来，继旨在维护秩序的古典法治国和致力于实现分配正义的现代福利国家之后，一种新的理想类型的国家形态——安全保障国家已经生成，其任务就在于应对当下社会面临的诸种风险。(8)参见[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第537-538页。在风险面前，政府须决策于未知，即在未掌握充分、确定知识的情况下就采取必要的行动，以防范或减少将来可能的不利后果。此种面向未来的风险规制活动，与建立在过往可靠的经验和证据基础之上、奉行“以事实为依据”信念的传统行政活动存在着显著差异。

当代行政任务发生的上述变迁，也对信息公开制度的具体构造产生了深刻影响，继而在该具体领域中分野出了普通信息公开与预警信息发布这两种截然不同的法律制度。前者发生于常规性行政活动之中，其要求公开的信息必须是准确的。在我国，受《政府信息公开条例》调整的信息，即属于此种类型。(9)《政府信息公开条例》(2019年修订)第6条第1款规定，行政机关应当准确地公开政府信息。为确保所公开的信息的准确性，立法者还为行政机关设定了较为充裕的信息公开时限。(10)参见《政府信息公开条例》(2019年修订)第26、32条。而后者适用于风险行政活动，其允许行政机关在信息未获最终确定的情况下，基于审慎的原则提前发布信息，且其公布的时效要求比第一种公开制度更严，因为迟延公布可能会导致公开失去意义。

就传染病疫情的处置而言，实际上就并存着上述两种信息公开制度。在疫情发生的早期，即便传染病的成因、传播特征、流行范围甚至其本身是否为传染病等事实尚未最终查明，基于风险管控的需要，政府也应当及时发出预警，提醒社会公众加以防范；而当疫情发展到中后期，随着流行病学调查以及相关诊疗、科研活动的展开，疾病的各项特征逐渐被认知清楚，此时政府的信息公开义务就逐渐转向至上述第一种信息公开活动，须公开的信息包括各地的确诊人数、疫情防控进展、疫源地等。其实，在我国现行《传染病防治法》(2013年修订)中，立法者就贯彻了区分这两种性质迥异的疫情信息公开制度并分类加以规范的思路。疫情预警制度被规定于该法第19条之中，而普通信息公开制度则被规定在同法第38条之上。(11)《传染病防治法》(2013年修订)第19条规定：“国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。”该法第38条则规定：“国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。”仔细解读这两个法条，可以归纳出疫情预警与普通信息公开这两项制度存在着如下两个方面的差异之处：①对所发布信息的准确性要求不同。疫情预警由于是一种预测决定，它并不要求有关机关所发布的预警信息一定是准确的；而在普通信息公开中，所公布的疫情信息必须是准确的，《传染病防治法》(2013年修订)第38条第4款对此也作出了明确的要求。②对“传染病”的界定存在差异。尽管在《传染病防治法》(2013年修订)第19条和第38条中同时出现了“传染病”这一概念，但二者的涵义有所差异。作为预警对象的“传染病”，在本质上是一个事实性概念，即只要具备传染性疾病的事实特征，即便它尚未被列入到法定的传染病分类之中，有权机关也有权对之展开预警，否则，在面对突发的未知传染性疾病时，预警制度将难以及时有效地发挥作用；(12)有学者认为，在2020年1月20日国家卫健委将新冠肺炎列为乙类传染病之前，国家卫健委和湖北省人民政府无权依据《传染病防治法》(2013年修订)第19条的规定发布新冠肺炎疫情预警。参见汪再祥：《预警：突发公共卫生事件应对中缺失的环节》，载《法学评论》2020年第2期，第152-153页。这一观点其实是将该条中的“传染病”这一事实性概念误读为规范性概念，是值得商榷的。而作为普通信息公开对象的“传染病”，属于规范性概念，只有针对符合《传染病防治法》(2013年修订)第3条所规定的法定传染病，有权机关才能对之发布信息。鉴于疫情预警与普通信息公开之间存在着上述重要差别，当前学界在评析此次新冠肺炎疫情中暴露出来的信息公开问题时，无论是将预警信息公布与普通信息公开相混同，(13)参见高翔、郁建兴：《新冠肺炎疫情防控中的公共治理机制：信息、决策与执行》，载《治理研究》2020年第2期，第41-50页；王锡锌：《传染病疫情信息公开的障碍及克服》，载《法学》2020年第4期，第23-26页。还是一概地将疫情信息定性为风险信息，(14)参见赵宏：《疫情防控下个人的权利限缩与边界》，载《比较法研究》2020年第2期，第19页。均是值得商榷的。

(二)预警信息的发布应贯彻预防原则

新发传染病疫情属于典型的科学上不确定的风险。在新冠肺炎发生后，对于疫情的研判，包括病原体是什么、是否会发生人际传播、对人体有何具体危害、应采取何种正确的防范措施等，都需要经历一个认识过程。但在潜在的巨大危险面前，政府不能遵照普通信息公开制度运作的逻辑，坐等疫情信息完全确定后再予以公布，否则就混淆了预警制度与普通信息公开制度之间存在的差别。作为应对风险的一种重要管控手段，预警信息的发布应贯彻预防原则(Precautionary Principle)，即在疫情面前，有权机关应当与时间赛跑，在获得初步风险信息后的第一时间内就对外公布，提醒社会公众加以防范和注意，使其防患于未然，避免事后出现严重或不可逆的后果。从历史上看，预防原则最早是在环境法领域被提出来并加以适用的一项原则，后逐渐被扩展适用于公共卫生领域中。(15)参见[英]伊丽莎白·费雪：《风险规制与行政宪政主义》，沈岿译，法律出版社2012年版，第298页。有学者甚至认为，相比于环境法领域而言，公共卫生领域对预防原则的适用需求其实更为迫切。(16)See Jason Corburn, Toward the Healthy City: People, Places, and the Politics of Urban Planning, The MIT Press, 2009, pp.85-86.在我国，预防原则也早已被明文写入《传染病防治法》之中，该法第2条规定，传染病防治工作实行预防为主的方针。另外，传染病疫情预警制度被置于该法第2章“传染病预防”之下，由此也不难解释出预警制度的运作应适用预防原则之结论。

然而，回顾此次新冠肺炎疫情的发展历程，可知行政机关的应对措施严重地背离了上述风险预防原则。作为公共卫生事件的属地监管部门，武汉市卫健委从2019年12月31日起开始在其官方网站上不定期地发布疫情情况通报及疫情知识问答。(17)这些信息发布于武汉市卫健委官方网站“新闻中心”栏目下的“公示公告”子栏目，http://wjw.wuhan.gov.cn/front/web/list2nd/no/710，2020年2月28日访问。下文关于武汉市卫健委发布的疫情信息，均出自于此，不再一一注明出处。这些信息发布于疫情初期，撇开其中存在的预警信息发布主体不适格的问题不论，(18)按照《传染病防治法》第19条的规定，疫情预警应由国家卫健委或湖北省政府发布。从武汉市卫健委发布预警信息这一主体“越位”的细节可以看出，其混淆了预警制度与普通信息公开之间的分界。单就其披露的内容而言，也完全不符合风险预警的基本要求。在2019年12月31日发布的首份情况通报中，武汉市卫健委指出“到目前为止调查未发现明显人传人现象，未发现医务人员感染”。从此处使用的“未发现明显人传人现象”的表述中可以看出，武汉市卫健委仍是秉持了证据充分这一普通行政活动的思维，而没有按照疫情预警的运作逻辑，基于预防原则和谨慎原则的要求将其表述成“不能排除人传人的可能”，提示公众严加防范。在该机关随后连续发布的3份疫情通报(分别发布于2020年1月3日、5日和11日)中，上述表述均得到延承。而1月12日和13日的通报不再出现是否有人传人的表述，但它们指出已确诊患者的所有密切接触者中均没有发现相关病例，这就释放出了非常明确的该病毒不会发生人际传播的信号，使公众进一步放松了警惕。不过，在1月14日发布的《新型冠状病毒感染的肺炎疫情知识问答》中，武汉市卫健委修改了病毒人际传播的表述，指出“尚未发现明确的人传人证据，不能排除有限人传人的可能，但持续人传人的风险较低”。此处“不排除人传人可能”的表述，固然遵循了预警制度的逻辑，但其中“有限可能”以及“持续人传人的风险较低”之限定，又减损了对公众应有的预警效果。尤其是这份问答明确披露了有夫妻共患病的家庭聚集性病例且妻子否认有华南海鲜市场暴露史的信息，这是较为确切的人传人证据，在此背景下武汉市卫健委作出前述人传人风险较低的限定，是违背风险预防的基本要求的。此后，在15日和16日的通报中，依然使用此前“所有密切接触者中，没有发现相关病例”的表述。而到了17日，通报中指出在泰国首例确诊患者(自武汉输出的)的17位密切接触者中已有1名出现低热、轻微咳嗽症状，这显然又是较为明确的病毒会发生人际传播的证据，遗憾的是，该份通报中仍未作出会人传人的结论以及要求公众随之提高警惕。此后在18日和19日的通报中，表述依然是在密切接触者中没有发现相关病例。从上面的梳理可知，在长达20天的时间内，武汉市卫健委始终没有发出过真正合乎预防原则要求的预警信息，以至于错过了疫情防控的黄金期。

值得注意的是，在传染病疫情预警信息的发布上，强调科学证据上的确信而忽视预防原则的适用，此种观念并非只存在于武汉市卫健委之中。在医学共同体之内，这种看法还颇为主流。在此次新冠病毒肺炎疫情爆发后，当面对此次疫情信息未能及时发布的公众质疑之时，中国疾控中心副主任冯子健回应称，疾控系统内其实还是比较早地形成了新冠病毒会人传人的推论，但对此推论需要时间加以调查核实，需要经历一个甄别过程，并认为如在下定论之前就披露疫情会人传人的信息是不谨慎的。(19)参见许雯：《中疾控独家回应：“人传人”早有推论保守下结论有原因》，载新京报网，http://www.bjnews.com.cn/news/2020/01/31/682224.html，2021年3月10日访问。北京大学第一医院呼吸和危重症医学科主任王广发在被记者问及早期官方通报的表述如果换成“不排除有人传人”是否更有利于公众加强防范时，也称没有确切的流行病学调查证据就不能下此结论。(20)参见赵孟、陈鑫：《卫健委专家组成员王广发回应“可防可控”：并无不妥外界存在误解》，载腾讯网，https://new.qq.com/omn/20200201/20200201A03EDU00.html，2021年3月10日访问。甚至主流的公共卫生学教材在论述突发公共卫生事件预警制度应遵循的原则时，只字未提法定的预防原则，反而明确将客观性原则列入其中。(21)参见范春主编：《公共卫生学》，厦门大学出版社2009年版，第579页。该书系普通高等教育“十一五”国家级规划教材。其实，如贝克早就告诫的，在风险管控中，科学理性是永远无法垄断一切的。(22)参见[德]乌尔里希·贝克：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博闻译，译林出版社2018年版，第17-19页。有学者甚至认为，风险就其本质而言是主观性的，对风险事件的评估是一种社会性建构(Socially Constructed)的过程，其中不可避免地交织着科学以外的心理、文化、政治等社会性因素。(23)See Paul Slovic, The Perception of Risk, Earthscan, 2000, p.411.预防原则秉持的“宁信其有、不信其无”的应对哲学，体现的正是一种超越科学证据而提前介入管控风险的社会理性。过于信奉科学证据而疏于预防，最终会导致不可逆危害后果的发生。在这方面，本次新冠肺炎疫情无疑是一个深刻教训。

(三)预警信息的发布有助于疏解而非增加公众恐慌

如果说因疫情知识的科学不确定而迟疑公布预警信息的思维倾向主要存在于科学共同体之中的话，那么担忧预警信息的发布会引发社会恐慌，则是主导政治和行政部门迟迟未公开预警信息的基本行动逻辑。尤其是考虑到本次疫情发展初期正值湖北省、市两级“两会”举行、春运开启、农历年关等特殊时点，维持此一阶段的社会秩序稳定的意义，自不必多言。这可以解释为何当李文亮、谢琳卡等少数武汉医生披露疫情之后，当地公安机关会在第一时间约谈涉事人员并借助主流新闻媒体进行“辟谣”，也可以解释武汉卫健委为何在其通告中屡屡淡化描述疫情的潜在风险。

不过，信息压制与避免公众恐慌之间并非呈简单的正向关联关系的。美国流感历史学家巴里在回顾1918年大流感这一人类历史上最致命的传染性疫情时，就认为其中最大且至今仍未被真正吸取的教训，是政府没能及时公布疾病的真相，进而指出：“无论真相有多么恐怖，领导者都必须将其公诸于众。只要这样，人们才能打破恐惧。”(24)[美]约翰·M.巴里：《大流感：最致命瘟疫的史诗》，钟扬、赵佳媛、刘念译，上海科技教育出版社2008年版，第538页。在德国，公布不确定的疫情信息被规定为主管机关的一项法定义务，其目的是为政府与民众之间展开疫情风险沟通奠定坚实的法律保障。(25)德国2013年制定的《针对重大传染病疫情中传染防治工作协调的一般性行政法规》第10条第2款规定，在存在不确定或不完整信息的情况下，相关机构仍须清晰告知公众，并向公众阐明将如何调查缺失的信息。参见陆娇娇、贾文键：《新冠肺炎疫情中的德国公众沟通研究》，载《德国研究》2020年第4期，第135页。其实，新发疫情作为一种包含不确定性的信息，固然会使公众产生恐慌心理，但提前发出信息预警其实并不会在总量上增加这种恐慌，相反，它在确定性的疫情信息公开之前提供了一种必要的心理缓冲机制，给具有警觉意识的公众设定了一个应对疫情的心理基础，便于其合理避开风险点，留下提前采购防疫物资的时间准备，避免此后与其他民众的扎堆。对公众而言，真正会造成恐慌的，是疫情真相的突然公布。特别是当政府在此前还在极力掩盖真相的话，更会加剧公众的恐慌心理，因为这将陷公众于措手不及的应对境地之中。本次新冠肺炎疫情信息突然公布后引发的不少地方抢购口罩、生活物资等现象，便是明证。另外，对于防疫物资生产与经营单位而言，行之有效的预警机制，也能向他们释放出做好物资生产与采购准备的信号，这将会有效防范或缓解此后发生的防疫物资供应紧缺的问题。在这方面，本次疫情亦提供了一个深刻的教训。作为全国唯一处于疫区的口罩产业基地，湖北仙桃市的口罩生产企业在2020年年初获知有关武汉疫情的信息时，本有意增加生产原料储备并调整员工春节休假计划，但后来因为听从官方所披露的疫情“可防可控”的信息而未能改变原有生产计划，最终导致在1月20日正式疫情信息公布之后，因原材料价格暴涨、工人放假、各地道路封锁等因素的合力作用，导致当地口罩企业复工复产十分困难。(26)参见孙良滋：《仙桃：口罩生产过山车》，载《财新周刊》2020年第6期，第59-60页。综上可见，在传染病防治中，有权机关应当充分利用事前的预警来合理引导民众和相关生产经营单位提前做好筹措，避免事后聚集性恐慌的发生。

三、预警权限的开放分散化配置

现行《传染性防治法》等立法将疫情预警信息的发布权收束于行政系统之内，且仅允许特定高级别的行政机关行使。如果说前述对预防原则的忽视尚属在观念层面可以纠正的认识误区的话，那么预警权限的此种封闭集中化配置则是制度设计本身存在的问题，它进一步阻遏了预警制度在本次新冠肺炎疫情期间的运作。此一制度性障碍须在今后通过修法加以破除，代之以开放分散化的预警权限配置体系。

(一)现行法律仅允许国家卫健委和省级政府对外发布疫情预警

在本次疫情期间，现行法上关于预警权限的规定引发了社会的高度关注。它起因于武汉市长周先旺于2020年1月27日在接受央视专访时发表的谈话。在被问及武汉市政府在疫情初期发布信息是否不及时这一问题时，周先旺回应道：“这一点大家要理解，因为它是传染病，传染病有《传染病防治法》，它必须依法披露，作为地方政府，我获得这个信息以后，授权以后，我才能披露。”(27)董倩主持：《专访武汉市市长周先旺》，中央电视台“战疫情特别报道：武汉直播间”栏目2020年1月27日播出，http://tv.cctv.com/2020/01/27/VIDEOUNLoFfYTjPJcqxXLRCo200127.shtm。换言之，周先旺认为，武汉市政府即便掌握了本次疫情的信息且有意向社会发出预警，在法律上也欠缺公布权限。其依据是《传染病防治法》(2013年修订)第19条，该条确实规定，有权发布预警的机关是国家卫健委和省级政府。不过如前所述，现行对预警制度作出规定的法律，并非只有《传染病防治法》。《突发事件应对法》(2007)第43条就规定：“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”据此，有学者认为按照《突发事件应对法》第43条的规定，县级以上政府都有权发布预警，继而认为周先旺的回应在法律上是缺乏根据的。(28)参见赵宏：《“未经授权不得披露”背后的信息公开制度与问题》，载澎湃网2020年1月31日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5700131，2021年3月10日访问。与之不同，另有学者认为在预警的发布主体上，《传染病防治法》与《突发事件应对法》的规定并不一致，进而提出这种不一致的状况应交由全国人大常委会裁决或留待未来修法加以解决。(29)参见沈岿：《传染病防控信息发布的法律检讨》，载爱思想网2020年2月13日，http://www.aisixiang.com/data/120144.html，2021年3月10日访问；王锴：《关于就适用〈突发事件应对法〉与〈传染病防治法〉有关不一致规定进行裁决的建议》，载微信公众号“备案审查制度研究”，2020年2月14日，https://mp.weixin.qq.com/s/On6YQYsJhpUOm9MhDmlwag，2021年3月10日访问；金自宁：《风险视角下的突发公共卫生事件预警制度》，载《当代法学》2020年第3期，第68-69页。

笔者认为，以上学者关于《传染病防治法》第19条与《突发事件应对法》第43条关系的分析都是不能成立的。理由是，从《突发事件应对法》第43条的规范表述中可以看出，县级以上政府发布预警是有前提的，其必须“根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限”行使。作为调整包括突发自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件在内的所有突发事件预警事项的一般规定，该条文在性质上属于“引致规定”。换言之，具体领域的预警权的行使，必须遵循所在领域的具体权限配置规定，即特别规定。而如前所述，《传染病防治法》第19条明确规定传染病的预警由国家卫健委和省级政府来发布。虽然《传染病防治法》第19条作为特别规定颁布在前，《突发事件应对法》第43条作为一般规定颁布在后，(30)《传染病防治法》第19条是在2004年修法中引入的，早于2007年颁布的《突发事件应对法》第43条。2013年全国人大常委会对《传染病防治法》修改时，并未涉及修改该法第19条。但由于后者中存在着引致规定，属于“新的一般规定允许旧的特别规定继续适用”的情形，两者并不构成不一致。(31)最高人民法院2004年发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第2条第2款规定：“新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定。”因此，应按照《传染病防治法》第19条这一旧的特别规定，由国家卫健委和省级政府行使预警权力。事实上，这一点在《突发事件应对法》颁布不久后由全国人大法工委组织编写的该法释义书中，也被明确认可。(32)全国人大法工委在对《突发事件应对法》第43条进行解释时，明确指出发布警报须根据有关的法律、行政法规和国务院规定的权限进行，并举了《传染病防治法》第19条这一权限的特别规定作为例子。参见李飞主编：《中华人民共和国突发事件应对法释义》，法律出版社2007年版，第79页。

(二)封闭集中化的预警权限配置存在的问题

通过上面的分析可知，在现行法框架下，立法者具有非常明确的收束传染病疫情预警权力的意图，不仅排除了疾控机构等非行政机关染指此项权力，而且不允许县、市两级政府及其卫生行政部门等低级别行政机关的行使。但这种封闭集中化的权限配置，在传染病防治工作中存在着如下几个方面的突出问题：

一是违背权力配置的功能适当原则。传染病疫情预警权力的有效运作，依赖于预警机构本身具备成熟的监测体制和专业的预测能力。依据《传染病防治法》(2013年修订)第7条的规定，传染病监测和预测的职责是由行政系统以外的各级疾控机构来承担的，但疾控机构本身并无发布预警的权力。此种制度设计在客观上造成了有能力收集预警信息的机构却无权公布该信息，而有权公布该信息的机关又没法及时获取信息的悖反式局面。在现代组织法上，国家权力的配置应遵循功能适当原则，即应当将行政任务分配给在组织、结构、人员等方面最具有优势，从而最有可能做出正确决定的机构之上。(33)参见张翔：《国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心》，载《比较法研究》2018年第3期，第153页。也正因为此，德国、美国等国赋予了疾控机构直接向社会公众发布传染病疫情预警信息的权力。(34)同前注〔25〕，陆娇娇、贾文键文，第135-136页；Nan D.Hunter, The Law of Emergencies: Public Health and Disaster Management, Elsevier, 2009, p.162。反观我国，现行法律却将预警信息的发布权力交给了无法在第一时间掌握信息的高级别行政机关，此一制度设计违背了权力配置的功能适当原则。

二是运行效率低下。由于预警发布权被限定于高级别的行政机关行使，而这些机关要想获知预警信息，依赖于下级机关的报送。在一个由医生、医疗机构以及各级卫健委、政府等多元主体组成的复杂的信息层报体系中，预警信息的传递效率十分低下，很难满足预警信息发布的及时性要求。况且，由于疫情预警信息发布后会对当地的旅游、招商环境等经济利益造成重大影响，对于深嵌于地方竞争“锦标赛”治理结构中的行政机关(尤其是县市两级政府)而言，(35)对地方政府竞争“锦标赛”理论的分析，参见周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作》，载《经济研究》2004年第6期，第33-40页；周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》2007年第7期，第39-49页。它们是否有足够的意愿上报疫情信息，也颇值得怀疑。

三是制度定位存在严重偏差。建立预警制度的核心目的，当是提醒社会公众合理避开风险点，唯此，传染病的预防才会拥有坚实的社会基础。但是，仔细梳理我国实定法上的相关规定后会发现，现行预警制度的设计其实侧重于给医疗机构、疾控机构和行政机关发出警示，而疏于对社会公众的提醒。理由是，《传染病防治法》(2013年修订)第19条第2款规定了国家卫健委和省级政府“及时发出传染病预警”和“根据情况予以公布(预警)”两项职权。结合该法的其他关联规定可以判定，前一职权针对的是行政机关、疾控机构和医疗机构，(36)《传染病防治法》(2013年修订)第20条第3款规定，地方政府和疾控机构接到国家卫健委或省级政府发出的传染病预警后，须采取相应的预防、控制措施。该法第34条规定，县级以上地方卫健委应当及时向本行政区域内的疾控机构和医疗机构通报预警信息。该法第35条第1、2款还规定，国家卫健委应当及时向国务院其他有关部门和各省级卫健委通报全国传染病预警信息；毗邻的以及相关的地方卫健委应当及时互相通报本行政区域的传染病预警信息。而后一职权的作用对象为社会公众。从上述法条表述的差别中可以看出，对行政机关和卫生系统的预警是羁束性职权，且必须“及时”行使；而对社会公众预警为裁量性职权，发布与否以及发布的时限等内容均不明朗。从《传染病防治法》针对这两类职权设定了完全不同的规范密度这一细节中，也不难管窥出立法的侧重点在于前者。另外，在不少法规范文本上，“预警”一词甚至直接被限缩为针对行政机关和卫生系统的预警这一制度面向。例如国务院在2006年制定的《国家突发公共卫生事件应急预案》第3.2条规定，各级卫健委应及时做出预警。此处各级卫健委有权发布的预警，显然只能理解为针对行政机关和医疗机构的预警方能符合《传染病防治法》(2013年修订)的规定，否则就会与该法第19条关于仅限于国家卫健委和省级政府发出预警的规定相抵触。立法者对于预警制度的此种“内敛化”的制度定位，体现出了其试图将早期的传染病信息隔绝于社会公众之外，尽可能在行政和医疗系统内予以消化的倾向。从本次新冠肺炎疫情初期有关部门采取的“内紧外松”处置措施中，可以看出他们深受此思维的影响，但随之造成的疫情迅速扩散的结果无疑表明，这是一种致命的自负，极其错误且有害。它不仅偏离了预警制度设立的核心目的，也与《传染病防治法》第2条确立的“依靠群众”这一传染病防治原则完全背道而驰。

(三)开放分散化的预警权限配置体系之提倡

鉴于现行法上确立的封闭集中化的预警制度存在以上诸种问题，笔者认为，应当在未来通过修法对其作出改革，代之以开放分散化的预警权限配置体系。具体而言，此一新的体系由如下两个要点构成：

第一，应摆正预警制度的定位，将向社会公众公开发布预警信息作为该项制度的核心聚焦点。在观念上，医疗机构和行政机关之间的内部预警信息共享应被视为是手段，它在根本上是服务于对外发布预警的工作需要的。在具体制度设计上，应将预警信息的对外发布修改为有权主体无裁量空间的一项法定义务，并配套性地设置发布此项信息的及时性要求。只有这样，才能保障社会公众在传染病疫情方面的知情权，提醒其尽早采取审慎的预防措施，从而真正实现传染病防治关口的前移。

第二，应将预警权限的配置分散化，同时赋予各级疾控机构以及各级卫健委发布预警信息的权力。一方面，应充分发挥各级疾控机构在日常监测和研判分析疫情上的专业优势，赋予其直接向社会公众发布预警信息的权力。这样可以使其在获知疫情信息后免于再向所隶属的卫健委报告，而其相对独立的地位又可以使其在公开信息时免受利益考量的牵绊。实际上，尽管缺乏明确的上位法授权，我国疾控机构在一定范围内也在行使对公众的预警权力。(37)例如在2012年阿拉伯半岛爆发中东呼吸综合征后，中国疾控中心曾发出国际旅行和出入境健康提示，提醒拟往返该地区的公民加以防范和注意。参见珏晓：《严防新型冠状病毒“入侵”》，载《人民日报海外版》2012年10月12日，第14版。2003年原卫生部颁布的《传染性非典型肺炎防治管理办法》第14条第1项甚至明确赋予了各级疾控机构发布传染性非典型肺炎疫情预警的权力。另一方面，当前行政体制之内的发布权仍应保留，但建议改由各级卫健委来发布预警。之所以仍主张保留行政性的发布权，是因为当前科层化的卫生管理体制，决定了一线医疗机构在发现疫情后更愿意向作为其监管部门的卫健委报送，而不是选择向当地疾控中心反馈或在疾控系统打造的传染病疫情直报系统上填报。另外，在此次新冠肺炎疫情的处置中，疾控系统存在着一定程度的公众信任危机，其公信力尚待重建。保留行政性的发布权，可以确保在疾控系统预警失灵时仍有替代性的发声渠道。而之所以主张将这一行政性的预警发布权改由各级卫健委行使，是为了减少信息传递和发布的层级；同时，由于作为业务部门的卫健委相比于一级政府而言更不易受经济利益的牵绊，(38)有学者经研究后发现，在地方官员晋升竞争的“锦标赛”中，经济性考核指标主要对一级政府的官员有效，而对政府所属职能部门的官员而言难以奏效。参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》(第2版)，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2017年版，第363-364页。这一预警信息的公布渠道相对而言运转更为顺畅。以上倡议的分散化的预警发布体制，使得社会公众在面对疫情风险时拥有多元化的信息源，这相比于现行法上的单一信息源而言，更有可能收到预警信息。

值得指出的是，无论是各级疾控机构还是卫健委，它们在行使预警权力的过程中均高度依赖于一线医生及其医疗机构所反馈的信息，因此在传染病疫情的监测网络中，管理机关须重视一线医生的判断并对其反馈的疫情保持足够的尊重，防止有意义的信息在科层化的管理体制中被不当地过滤。(39)在本次新冠肺炎疫情中，武汉市中心医院急诊科主任艾芬在接到大量不明原因的肺炎病人后，曾从2019年末开始多次向该院的相关科室上报疫情，换来的却是1月2日该医院监察科找其谈话，被批评“作为专业人士没有原则，造谣生事”。另外，该院李文亮医生也因在微信群中发布疫情言论，先后受到了武汉市卫健委和该医院的批评，以及公安机关的训诫。参见杜玮：《武汉市中心医院医护感染调查》，载《中国新闻周刊》2020年第6期，第41-42页。与之同样重要的是，公权力机关对于在疫情发生初期出现的网络舆情言论也应保持尽可能的宽容，因为新近的研究表明，在一个开放的网络空间里，基于网络上疫情关键词的出现热度而建立的大数据模型可以有效地监测疫情，这往往比基于传统医疗机构渠道建立的监测网络要提早数周甚至数月捕捉到疫情信息，并且能准确预测疫情发展趋势。(40)参见祝丙华等：《基于大数据传染病监测预警研究进展》，载《中国公共卫生》2016年第9期，第1277页；陆殷昊等：《舆情监测在公共卫生事件监测预警中的研究进展》，载《上海预防医学》2019年第11期，第882-884页。毋庸赘言，以上两方面的要求都是开放式预警权限配置体系的题中应有之义。

四、预警发布后的配套制度建设

传染病预警作为典型的风险信息规制工具，其制度设计应遵循现代规制理论上有关风险信息交流的基本制度框架，这些制度包括风险信息的发布(含作为其前提的信息收集、整理与决策)、解释、纠正、追责等。(41)参见金自宁：《风险规制中的信息沟通及其制度建构》，载《北京行政学院学报》2012年第5期，第83-88页。然而，梳理我国现行的法律规定可知，立法者构建的预警制度在传染病疫情早期预警信息发布阶段以后就戛然而止，缺乏后续环节的配套性制度的跟进。(42)参见《传染病防治法》(2013年修订)第19条、《突发事件应对法》(2007年)第42-45条。此外，作为对上位法预警规定的细化规定，国务院办公厅秘书局2015年发布的《国家突发事件信息发布系统运行管理办法(试行)》、湖北省政府办公厅2015年发布的《湖北省突发事件预警信息发布管理办法(试行)》等下位法也仅规定了预警信息的发布和传播方式，未涉及预警信息公开之后的解释、更正等事项。考虑到预警信息的专业性和不确定性，以及社会公众在预警信息面前并非被动、理性的信息接收者，拓展预警的制度环节至关重要。具体而言，在疫情早期的预警公布之后，还需要加强如下三个方面的配套制度建设：

(一)预警信息的持续性发布

风险信息的沟通在本质上是一个持续进行的过程，传染病疫情的预警也不例外。有权机关在疫情初期及时向社会公众发出预警后，并非意味着预警义务就此完成。在疫情发展的中后期，其仍负有持续性地发布其他预警信息的义务，包括公开本地确诊人员、疑似人员和治愈人员的居住地、行动轨迹、复阳情况等信息，用于提醒与这些人员处于近距离接触范围的公众做好预防措施。实际上，由于物理距离更近、披露的病情更真实，后一种预警制度对公众而言更具针对性和警示性。此外，在早期预警未运转的情况下，后一种预警的发布还可起到亡羊补牢之效。遗憾的是，在本次新冠肺炎疫情中，不仅早期预警信息的发布运转失灵，而且中后期的持续性预警也普遍被忽视。很多城市所公布的疫情信息，仅停留于新增和累计确诊人数、在院和出院病历人数、密切接触者人数等数字之上，这难以为公众提供有针对性的警示信息。另外一些城市(如苏州市)则在疫情的后期改为公布确诊人员所在居住小区及其行动轨迹，但对于确诊人员的确切居住楼栋、疑似病人的住址与行踪、治愈病人的复阳情况等信息没有作进一步的披露。

上述忽视发布持续性预警信息的现象之所以发生，一方面与我国实定法所设计的预警范围过于偏狭有关，因为无论是《传染病防治法》还是《突发事件应对法》，它们确立的均是针对事件的预警，即聚焦于警示传染病事件的发生，而非该事件所带来的持续性风险意蕴。此种点状的立法思维显然难以适应现代行政对风险进行持续性监管的需要。(43)这种立法思维其实在我国应急制度设计中是普遍存在的一个问题。对此详细的分析，参见赵鹏：《风险社会的行政法回应：以健康、环境风险规制为中心》，中国政法大学出版社2018年版，第209-216页。另一方面，也与普通信息公开制度对预警制度的过度挤压有关。根据《传染病防治法》(2013年修订)第12条、第68条和第69条的规定，疾病预防控制机构和医疗机构不得泄露传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人、密切接触者涉及个人隐私的有关信息与资料，否则应承担相应的法律责任。原卫生部发布的《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》(2006年修订)第14条亦规定：“医疗卫生人员未经当事人同意，不得将传染病病人及其家属的姓名、住址和个人病史以任何形式向社会公开。”上述为病人隐私信息提供高强度保护的制度，在普通信息公开的制度框架下具有正当性，但在作为风险预防行政活动的预警信息公开面前就难谓合理，因为风险预防这一行政任务的出现本身就意味着须对传统法治国中的公民基本权利作出必要的克减。(44)参见[德]迪特儿·格林：《宪法视野下的预防问题》，刘刚译，载刘刚编：《风险规制：德国的理论与实践》，法律出版社2012年版，第125-127页。基于合理引导周边居民避开疫情风险点和消解其未知恐惧之考量，应公布传染病病人及其密切接触者的部分隐私信息(如所在居住小区和楼栋、复阳情况等)，这在风险预防行政活动中是具有正当性的。(45)同前注〔14〕，赵宏文，第20-21页。鉴于以上两方面的情况，在未来的传染病防治法制修订中，将预警对象从疫情事件转向该事件所带来的风险以便将中后期预警义务囊括在内，以及系统清理阻碍预警信息持续发布的信息公开规定进而实现预警制度与普通疫情信息公开制度之间的合理分界，乃是摆在立法机关面前的迫切任务。

(二)对预警信息的及时解释与更正

在将预警制度的核心定位从原先体制内的信息共享拨正为向社会公众传递风险信息后，预警信息的可理解性就成为影响该制度成效的一个关键因素。因为对于信息规制工具而言，“只有公众能够理解被披露的信息，或可以以信息为依据自由地选择，或者相信信息与选择之间具有实质的关联时，披露才有可能起作用”。(46)[美]史蒂芬·布雷耶：《规制及其改革》，李洪雷等译，北京大学出版社2008年版，第241页。这就要求当预警发布主体所披露的疫情信息容易引发公众误解时，有权机关应及时作出解释和澄清。从本次新冠肺炎疫情的应对来看，预警发布主体对疫情信息的解释工作是不到位的。武汉市疾控中心主任李刚在2020年1月19日武汉官方举行的新闻发布会上称“随着各项防控措施的实施与落实，疫情是可防可控的”。(47)廖君、乐文婉：《疫情可防可控：武汉有关方面答记者问》，载《新华每日电讯》2020年1月20日，第7版。从专业的角度看，上述“可防可控”的言论是以落实各项防控措施为前提的，其本意是表达疫情是可以预防和控制的，提醒民众对此不必过分恐慌。(48)同样因发表过疫情“可防可控”言论而身陷舆论漩涡的国家卫健委新冠肺炎专家组成员王广发，在事后回应该争议时就解释称，可防可控并非指不防不控。同前注〔20〕，赵孟、陈鑫文。但从普通民众的认知来看，“可防可控”一词容易被误解为疫情不严重，不需要采取特别的预防措施。尤其在媒体为吸引眼球而删去“采取防控措施”这一前提，径直将标题表述成“可防可控”之后，更是会强化民众的上述认知倾向。可见，本意旨在消解民众过度恐慌心理的“可防可控”言论，在经历媒体报道和公众认知的复杂转换过程后，却成了可以“不防不控”，这完全与原意背道而驰。遗憾的是，在上述言论出现后，武汉当地的卫生行政部门和疾控机构并未对“可防可控”言论进行及时的解释和澄清，未能纠正公众的认知误区。此外，在本次疫情中后期，关于新冠病毒的传播途径的信息中，充斥着“气溶胶”“粪口传播”等大量专业术语，对此也未见有权机关作出及时的释疑来消解公众的认知障碍，这就无法使这些信息发挥出引导公众严加防范的应有功能。在未来的《传染病防治法》和《突发事件应对法》的修改中，应对有权机关针对预警信息的及时解释义务作出明确的规定。

与之同样重要的，还包括在上述两部法律中建立针对预警信息的更正制度。因为在建立分散化的预警权限配置体系后，预警信息的发布主体呈现多元化，这在客观上会造成各种主体间发布的信息不一致的情况。另外，预警信息本身所具有的不确定性，也要求有权机关在发布预警后，应根据医学上对于疫情知识的认识进展，对此前发布的预警信息作出及时更正。例如新冠肺炎疫情中后期发现存在着无症状感染者，对于这种新的情况，有关机关应及时更新防范措施，提醒居民小区、机场车站等查控点在监测人员时不应以体温作为唯一的判断标准，而应同时结合其过往旅行地、接触史等流行病学资料进行判断。又如，治愈出院的新冠肺炎病人在复查中被查出存在复阳的情况，这与传染病治愈后会在体内产生抗体因而不致再感染的一般认知之间存在着出入。对于这一新情况，卫生行政部门和疾控机构应及时向治愈患者的家人及周边居民发出预警，提醒他们加以防范和注意。如果缺乏信息更正制度，会使治愈患者的家人和周边居民重新陷入病毒环境的境地。(49)江苏徐州一位新冠肺炎患者治愈出院后，经过14天的医学隔离观察期后回到家中，所在社区组织相关小区居民为其举行了隆重的欢迎仪式。后来该名患者在复检中又查出阳性，导致8位密切接触者被紧急隔离。参见项向荣：《病毒太狡猾迎来送往就不要搞了》，载《钱江晚报》2020年3月2日，第A15版。由于预警信息中同时包含了疾病知识以及预防措施知识，后期对预警信息的更正，也应当涵括这两方面的内容。

(三)责任机制的合理构建

在风险规制活动中，行政机关与公众之间掌握信息的不对称性，以及风险事件本身的不确定性，容易导致行政机关在风险早期倾向于放任风险的发展，而非积极介入风险，进而造成了风险规制体制的迟滞。(50)参见陶鹏：《迟滞、分化及泛化：避责政治与风险规制体制形塑》，载《云南社会科学》2016年第6期，第92-93页。为克服上述机会主义的倾向，应在法律层面设定相应的追责机制，以便督促各级卫健委和疾控机构及时发布预警信息，并防止二者推诿行使职权。虽然由于疫情预警在本质上属于信息公开行为，将其纳入行政复议和行政诉讼渠道并不存在法律层面的障碍，但是这两种外部性救济渠道的耗时较长，与疫情预警的高度时效性要求难相契合。因此，疫情预警的责任机制应致力于在行政系统内部进行打造。在这方面，现行法律存在着改进的空间。一方面，《传染病防治法》规定了省级政府和国家卫健委发布预警信息的职权，但对于这两个机关怠于行使此项职权的法律责任并未作出配套规定。(51)参见《传染病防治法》(2013年修订)第65、66条。另一方面，《突发事件应对法》(2007年)第63条虽然规定了有权机关在宣布进入预警期后未按规定及时向社会公众发布突发事件警报的法律责任，但对于有权机关未履行前述持续性预警职责以及对预警信息的及时解释与更正职责的行为，并未规定相应的法律责任，可见其规范的内容仍有所不足，在未来修法时应予完善。

与追责机制同等重要的，还有容错机制的合理构建。作为一种在不确定情形下作出的行政决定，有权机关发布的预警如果在事后被证明是错误或引人误解的，只要行政机关在发布之时尽到了审慎义务，并在事后及时通过解释、更正等措施减少了其危害，应免于追究责任。否则，高悬于有权机关之上的责任追究这把“达摩克里斯之剑”，会驱使其尽可能在等待信息准确后再发布预警，进而使公布预警的最佳时机被错过。当然，容错机制的建立与适用，并不意味着将不确定信息的判断完全交给有权机关来裁量决定。对此，须建立起科学的风险评估机制，以及赋予社会公众一定的参与评论之机会，这本身也是风险预防行政制度建设的题中应有之义。(52)参见高秦伟：《论欧盟行政法上的风险预防原则》，载《比较法研究》2010年第3期，第62页。

五、结语

回顾人类的发展史，一连串关于传染病致命的数据令人触目惊心：14世纪中叶发生的腺鼠疫，杀死了欧洲四分之一的人口；当欧洲的探险家们踏上新大陆后，随之携带的天花，导致墨西哥的人口从1520年的2000万急剧锐减至1618年的160万；而“第一次世界大战”结束之际发生的流感，作为人类历史上最大的一次流行病，夺走了2100万人的生命。(53)参见[美]贾雷德·戴蒙德：《枪炮、病菌与钢铁：人类社会的命运》，谢延光译，上海译文出版社2006年版，第199-200、209页。人类社会处于与传染病作斗争的永恒过程之中，这几乎是一种不能逃遁的宿命。提升人类抵御传染病的能力，固然需要依托于发展现代医药科技，但与之同样重要的，是健全应对疫情的相关法律制度。在这其中，传染病疫情预警制度居于十分重要的地位，它在引导公众合理避开风险点、遏制疫情扩散乃至为行政机关后续采取的疫情处置措施提供公众心理缓冲等方面发挥着关键性作用。也正因为如此，世界卫生组织不断重申，在应对传染病尤其是新发传染病的蔓延方面，早期预警制度具有十分重要的意义。(54)See David P.Fidler, SARS, Governance and the Globalization of Disease, Palgrave Macmillan, 2004, p.188.就本次新冠肺炎疫情而言，如果预警信息能够有效运作，或许武汉百步亭社区的“万家宴”就不会上演，源源不断的春运客流也不会奔向湖北，疫情不至于呈现出如此大范围的蔓延。如果说“公开是最好的防疫”，(55)陈云良：《公开是最好的防疫》，载《潇湘晨报》2020年1月23日，第A4版；周佑勇：《坚持在法治轨道上推进疫情防控治理》，载《学习时报》2020年2月17日，第A2版。那么预警信息无疑是在疫情预防中最亟待公开的一种信息。本文检讨了影响我国传染病疫情预警制度有效运行的若干观念性和制度性因素，并提出了相应的完善建议，期望以此能真正激活该制度在预防传染病扩散方面的功能。如果缺乏此类省思，今后我们在面对类似的突发疫情时，恐怕依然会缺乏制度上的“免疫力”。