政产学研协同创新视域下清远市职教集团现代化治理体系的构建

蒙 强，李 政

（清远职业技术学院a.组织人事处；b.外语与经贸学院，广东清远511510）

政产学研合作简单来讲便是政府、企业、高校以及科研机构之间各自发挥所具有的优势，以合作的方式来提高创新效率，更好地实现科技与经济的协调发展。政产学研作为国家技术创新体系和核心要素以及基本实现模式，近年来在实践中不断调整和完善，研究出了很多的合作机制，但是从治理角度来讲还存在诸多不足。在清远市职教集团开展创新创业教育、创业资源库平台建设，推动政产学研资源共享，打造清远地区发展职业教育、服务区域产业发展、中高职衔接培养技术技能人才示范区的背景下，以往的单边治理机制已经无法满足政产学研合作的治理要求，还需要通过各方的相互协调合作，来构建更加完善可行的现代化治理体系。

1 政产学研合作现状

根据《中共广东省委广东省人民政府关于统筹推进职业技术教育改革发展的决定》（粤发[2011]14号）文件精神，广东省教育厅于2012年2月批复同意由清远市政府主导，清远职业技术学院牵头，联合政府部门、企事业单位、有关职业院校和行业企业等自愿组成以大力发展现代职业教育体系为核心的职业教育集团，以适应清远当地经济社会发展对技能型人才的需要，积极探索产教结合、校企一体、产权融合、领导班子融合、师资队伍融合、实训基地融合的职教集团运行机制。集团本质上就是通过合作来实现科技创新与科技成果向实践领域的有效转换，对区域企业转型升级与技术创新发挥积极作用。但在实际的政产学研合作过程中，缺少科学合理的治理机制，难以达到各方利益均衡，容易导致有关合作的失败。

1.1 政产学研合作对区域企业转型升级与技术创新发挥了积极作用

政产学研作为一种组织模式，对于实现产业关键技术创新以及提高战略性新兴产业竞争力意义重大。通过政产学研合作来构建新兴产业，首先必须要保证各参与方之间维持有效的平衡，相互之间真正做到利益共享。虽然国家已经将政产学研提升到国家战略高度，对于政产学研合作项目给予优先优质的特权，并且加大了对合作项目的资金投入，但是整体上看我国科技投入的产出水平依然比较低，相较之发达国家我国的科研水平依然存在较大的差距[1]。目前广东职业技术学院与高明区政府合作共建的广东高明产业创新研究院，对区域企业转型升级与技术创新发挥了积极作用，其整合创新资源和服务产业发展的经验值得职业院校借鉴。但清远市职教集团目前在产学研合作和“双创”平台建设方面仍有较大提升空间，还需要政产学研之间的协调合作，构建现代化的治理体系，有效应对和解决目前存在的问题。

1.2 导致合作可能失败的原因分析

虽然政产学研合作可以为各方带来巨大的利益，但同时也伴随着巨大的风险，在合作的过程中需要解决各种挑战。只有科学合理的治理机制，才能够有效控制成本，维持各方之间的平衡，并真正做到利益分享[2]。但是在实际的政产学研合作中，存在的风险使得创建和维持一个可能为各方带来益处的合作关系难度非常高，尤其是在缺少科学合理的治理机制的情况下，容易导致合作失败，主要表现为：

1.2.1 缺少有效的治理机制

政产学研合作涉及到政府、企业、高等院校、科研机构以及中介机构等多个组织，各参与方处于不同的领域，各方之间的差异巨大，面对的是不同的背景条件，合作的追求目标以及价值观念也有着非常明显的差异，相互之间缺少有效的治理机制作为协调，导致各方之间配合度降低[3]。

1.2.2 缺少有效的协调机制

政产学研合作的各参与方之间未建立起一个有效的协调机制，不同组织所属的主管部门不同，运行机制也千差万别，导致在合作过程中交接点各方因为缺少治理机制而无法协调运作。各合作方因为运行机制不同，缺少有效的沟通与交流，尤其是在权责不清晰、期望不明确的情况下，政产学研合作更是容易出现矛盾和冲突，导致相互之间的制衡、稳定状态被打破。

1.2.3 缺少有效的利益共享、风险共担的合作机制

政产学研合作的最终目的便是获取利益，但是如果利益分配机制不完善，必定会造成合作失败。目前的政产学研合作各方对合作利益的分配所持目标值不同，因此在合作过程中不可避免地就会产生矛盾。因此，需要建立起有效的利益共享、风险共担的合作机制。

2 政产学研合作治理机制分析

2.1 有效的治理可以实现公共利益的最大化

什么是治理？治理即各种公共的或私人的个人与机构管理其公共事务的诸多方式的总和，对存在相互冲突以及不同利益进行调和，并采取联合行动的持续过程。治理并非一整套规则，而是一个持续的过程，并且是以协调为目的，由多个部门之间开展的持续性互动。治理是多元化、合作的、民主的以及非意识形态化的公共行政。对于不同部门来讲，治理的本质要求不同。对政府部门来说便是由统治到掌舵之间角色的转换，而非政府部门则是从被动排斥到主动参与角色的转变[4]。治理过程的实施，便是以公共利益作为目标的社会合作过程，而政府在此合作中具有关键但是并非支配性的作用，治理的最终目标是实现公共利益的最大化。

2.2 合作治理机制分析

目前清远市职教集团的政产学研合作是从实现广清产业园立足粤港澳大湾区世界级产业协同发展的角度出发，发挥职教集团与园区企业的力量，共同培养适应社会需求的高技能应用型人才，并建立长期的人力资源培养和供需协作关系。以人才和科技支撑园区现代产业体系建设，努力提升园区产教融合水平，面向服务粤港澳大湾区和清远本地产业发展，积极推进广州清远产教一体化布局，与政府、企业共同打造创新平台，促进科技成果转化，服务区域经济社会发展。在政产学研合作项目中，不同阶段各参与方的权重不同，也就是说面对不同项目和项目合作过程中不同阶段以及不同阶段不同任务均需要有与其相对应的治理体系作为支持，而非是整个过程均为单一的治理方式[5]。主要通过以下四个阶段来进行分析研究：

第一阶段，识别政产学研各参与方的需求。政产学研合作项目的实施过程中，大多数情况下是由所有利益相关方来共同承担责任的。项目治理的目标就在于有效识别各参与方的需求和相关利益方的责任。不同参与组织对政产学研合作项目的需求不同，如果无法合理处理各方之间的需求关系，必定会产生矛盾与冲突，造成项目范围蔓延、变更甚至失控，只有提前确定各方的需求，才能够避免因为利益冲突而导致项目失败。

第二阶段，有效识别政产学研合作项目的风险。政产学研合作项目具有非常突出的复杂性与创新性特点，往往是一次性的过程，因此在治理过程中就存在很多的不确定性，如果无法识别其中的风险，将会对合作项目的执行效果产生大大的影响。因此在建立治理体系时，需要明确风险识别与管理的重要性，识别并判断存在的风险及其可能会带来的影响，然后将各类风险特性创建成文档[6]。因为政产学研合作项目不同参与方之间所承担的角色复杂不一，相互之间的冲突便是造成项目变更的关键因素，需要加强对此方面的分析管理。

第三阶段，合理划分政产学研项目的治理角色。政产学研合作项目的各参与方，在共同承担责任的同时，也具备相应的权利。合作项目的不同参与组织之间是因为各自的需求而构成的利益网络，相互之间同时兼顾着需求以及责任。针对政产学研合作项目的治理，应就各利益相关方在项目不同执行阶段中所承担的角色作一个明确的说明，更好地了解和掌握各参与方具有的权利以及需要承担的责任[7]。

第四阶段，定位政产学研治理角色关系。政产学研合作项目的各参与组织是通过合同等契约方式建立合作关系，这样才能够有效建立合作项目治理角色的关联关系，加强各参与方的关联性，保持稳定、平衡的联盟关系，这是构建治理体系时需要思考和解决的问题。需要更深层地挖掘合作项目角色冲突背后的需求与利益诉求，并按照需求做更细化的分析与分类，对各参与方的角色关系做一个详细的整合，在执行某一角色时，各参与方需求相同的只保留一方，需求不同的则是对角色职能做进一步的划分[8]。对政产学研合作项目的各参与方的角色的智能归属进行确定，才能够形成稳定的合作项目治理角色关系联盟，避免因为利益以及需求冲突影响项目的进程。

3 政产学研现代化治理体系构建

怎样才能构建起政产学研现代化治理体系？这需要各参与方在合作的过程中不断推进各项制度机制的建立，使得政产学研合作项目的各参与方，在满足各自需求的前提下形成追求利益互惠、激励的契约合作关系，最终通过签订具有法律规范的协议，清晰明确各方的权利、义务以及需要承担的责任。因此在合作过程中应建立以下机制来构建起政产学研现代化治理体系：

3.1 利益互惠机制

政产学研合作项目是各参与组织以满足各自需求而形成的一种追求利益的契约合作关系，在市场经济条件下，想要维持各参与方之间的稳定关系，实现合作项目的良性运转，便离不开利益互惠机制。2020年6月，清远市政协社会科学界别委员到清远职业技术学院进行专题调研，清远市政协常务委员、市统计局副局长张敏红认为：“要加强政府、企业和高校之间的联系，搭建信息共享平台，发挥高校智库的重要作用，培养企业所需的高技能人才。”同时，广东工程职业技术学院的相关负责人表示，“省属职业院校进驻清远职教城，希望能与地方政府合作，搭建平台，使科研人员能够深入参与地方社科发展”。因此，政产学研合作项目的治理，是通过多方共同建立有效体系，由政府为合作项目提供良好的政策环境，给予财政支持以及税收减免等；高校与研究机构则是需要提供对应的技术支持，并根据企业用人需要对教学计划进行适当的调整，保证可以为企业及时输送专业对口人才，解决企业人力资源紧张的燃眉之急；企业则是需要为高校实践教学提供技术、设备、资金以及师资等资源支持[9]。

3.2 激励导向机制

激励导向机制的作用在于引导政产学研合作，由固化任务式的合作转变为良性循环的纵深合作。激励的方式可分为三个方面：一是权利激励，由学研机构聘请企业相关责任人兼任参与到学研机构决策管理层中，保障企业参与到学研机构的人才培养决策及人员流动导向上来；由企业聘请学研机构的研究人员担任企业副总或有关技术部门负责人，帮助学研机构研究人员掌握一线先进技术和提升管理能力。二是权益激励，政产学研合作各方应提供平台，让各参与方的教职员工可在合作平台进行相互交流，为一线教职员工制定职称职务晋升机制，并给予一定的权益激励。三是荣誉激励，对政产学研合作项目各参与方取得的成效和成果给予嘉奖和表彰，同时加强舆论导向宣传，传递积极力量。政产学研的治理并非是一方对另一方的施舍、帮助或者支持，而是需要通过各参与方协同合作，共同履行责任与义务来达到共赢局面，真正做到利益共享。同时，企业与高校还需要不断补充完善各项管理制度，增强制度约束力度，遵循合作共赢、利益共享的基本原则，完成政产学研治理体系的构建。

3.3 法规驱动机制

法规驱动可以看作是政产学研合作项目持续发展的压舱石。作为政府、企业、高校与科研机构四方共同参与的公共事务，以往所应用的行政驱动已经无法适应需求。为解决各方之间的矛盾，必须要有法律条件的支持，即构建法律框架内实现多方治理体系。政府需要将政产学研合作项目纳入社会经济发展规划范围内，并且以满足合作项目发展为目的建立健全各项政策法规与管理方法，真正做到有法可依、有章可循。对政产学研合作项目各参与方的权益、责任以及义务进行明确划分，来督促各方在合作项目执行的过程中保持较高的积极性与主动性[10]。

由清远市职业教育集团与广清产业园管委会携手打造的“广清青谷”，将建设成广东省最重要的青年创新创业基地，同时携手中新广州知识城建设国际青创和知识产权保护共享平台，与职教集团各院校紧密合作以实施青年就业创业技能培训计划，重点与国内外文创动漫游戏细分领域龙头企业开展合作和招商引资；推动建立广清“美谷”中心，与广州对口帮扶清远指挥部合作开展青年就地创业定向培训，举办“广清青谷”论坛和创业成果交流活动，建立“广清青谷”融合联盟，发挥社会各界对青创工作的支持。由政府出面，并在各项政策法规的支持下，来确保政产学研合作项目的整个生命周期过程中各参与方均保持乐意参与、积极协作的局面。

4 结束语

政产学研协同创新，构建现代化治理体系，是以保障政产学研合作项目健康完成为目的，应从实际情况出发，确定项目各参与方的需求与利益诉求，然后确定科学合理的治理机制，对利益相关方的行为进行监督和约束，确保其能够积极主动地参与，完成自身承担的责任与义务，真正做到合作共赢，避免因为利益冲突而导致项目失败。