构建安全平衡发展的网络综合治理体系

周净泓

党的十九届四中全会对建立健全网络综合治理体系给予了丰富的内涵阐释。构建网络综合治理体系，为互联网治理提供根本路径和基本遵循，成为中国特色社会主义制度的组成，是国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。

网络综合治理体系的提出背景

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“对互联网实行科学管理，对网络秩序进行依法整治”。2014年2月，习近平在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议的讲话中对“建设网络强国”进行了部署。2015年12月，习近平在第二届世界互联网大会开幕式上指出要“按照积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的思路，开展网络空间治理”。2016年10月，中共中央政治局第三十六次集体学习中指出，“随着互联网特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变”。2017年10月，党的十九大提出：“要加强互联网内容建设，建立健全网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。”2019年10月，党的十九届四中全会指出：“建立健全网络综合治理体系，加强和创新互联网内容建设，落实互联网企业信息管理主体责任，全面提高网络治理能力。”从“互联网科学管理”“建设网络强国”“依法治网”到“网络综合治理”，中国互联网的治理模式和治理理念发生巨大转变，其背后暗含几个因素：一是互联网技术的发展和互联网在社会应用的普及加深了人们对互联网的认识；二是国家和社会治理模式和治理理念的转变导致互联网治理思路的变化；三是越来越多的企业和个人开始积极主动参与到互联网治理中来，主动发声并在互联网治理规则制定中起到推动作用。

网络综合治理体系的提出具有时代意义。互联网把世界连接起来，形成一个全球实时互动与信息自由流动的“地球村”，网络空间的安全有序运行，涉及全球经济、社会和文化，关系到政府、企业、金融资本、国际组织、网络社群和每个个体。互联网的治理成为与现实社会治理同等重要甚至更为重要的议题。

网络综合治理是国家治理体系的基本构成

治理即治国理政，指的是政府组织和（或）民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要。[1]治理是一个对公共事务进行管理的过程，其目标是要实现公共利益的最大化，达到国家利益、公共利益和个人利益的平衡状态。具体到互联网领域，就是要解决谁治理、如何治理、依靠什么治理的问题。网络综合治理可以总结为，政府、企业、社会组织、个人等多元主体，采取平等协商、合作共治的方式，利用政治、经济、法律、技术等多种手段，对网络进行管理，以实现网络生态清朗，维护网络安全和公共秩序，满足公众需要和公共利益。从目标和效果来看，网络生态良好、网络空间清朗，治理职责、治理能力和治理效果相协调是网络治理的目标和效果。

网络综合治理体系是一个有机、协调、动态、安全、整体的运行系统，包括规范行为、市场行为和社会行为等一系列制度和程序，涵盖政府治理、市场治理、社会治理等不同层级体系。网络综合治理是一个多维度、多主体、多目标、多手段的治理过程，既包括政府对网络的管治和规范，也包括其他主体的治理行为；既包括法律法规、平台自治性规制，也包括各种技术规范等。从国家治理的角度看，网络综合治理是国家治理改革的产物，是当代政治理论和政治实践的产物。网络综合治理体系是国家和社会治理的内在成分，是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，是国家治理体系的信息支撑。

网络综合治理反映国家治理逻辑的转变

人类社会每一次产业革命，不仅带来生产力和生产工具的巨大进步，也带来生产关系和生活方式的巨大变革。信息革命条件下，互联网的应用使信息的生产传播发生重大变化，国家治理逻辑发生根本转变。网络综合治理的提出则是这种转变的具体体现，其背后暗含政府在社会治理中的转变。

一是政府治理角色的转变，从单纯的监管主体变成网络数字化运营的参与者。信息化的深化和信息系统在公共事务中的运用，使许多行政部门开始收集大量公共数据和个人数据并形成大型数据库；互联网政务的发展，政府部门大量使用门户网站、应用程序提供服务并进行更新运维。政府不仅是互联网技术的监管者，也是互联网服务的提供者、使用者。政府部门主导制定互联网的运行规则，也要遵守互联网的服务规则。

二是政府治理手段的转变，从单纯的依靠行政手段转变为综合运用多样化治理手段。互联网的无国界化、去中心化特征，网络运营商和网络服务提供商的发展壮大，网络赋权普通用户等变化导致政府强制性的监管方式日渐捉襟见肘，单纯依靠行政手段治网已无法适应新形势的需求。特别是新技术新应用的发展和实现都迫切需要国家转变治理方式，灵活运用经济、技术、法律等多种手段，在多层面来综合调整治网机制。

三是政府治理方式的转变，从传统运动式的治理方式转变为制度化的治理模式。以往网络治理以专项整治为主要抓手，在短时间内明确任务、目标和进度，对特定类型的违法违规行为进行打击和整治，呈现出强烈的运动式治理状态。网络专项治理集中力量打击某类行为，目标明确、效果显著。但也存在用力过猛和矫枉过正的情况，可能引起跃进或形成治理盲区，不利于网络治理的规范化、常态化和制度化发展。随着治理经验的积累，中国政府一直重视建设互联网、利用互联网、管理互联网，逐渐形成了中国特色的治网之道，[2]并在此基础上发展形成常态化、制度化的综合性治网模式，促进网络综合治理体系的构建和发展。

建立健全网络综合治理体系

一是平衡不同主体之间的关系，发挥治理主体的能动性。网络综合治理体系的构建依赖于不同主体的共同深度参与，互联网治理涉及的部门和主体较多，好的互联网治理需要不同主体的协调配合，形成良好稳定的互动关系。只有打破传统治理主体之间的僵硬关系，改变在治理实践中不同部门之间的条块分割、不同主体之间的临时性合作状态、不同机构之间流于形式的浅层关系，才有助于形成网络综合治理合力。网络综合治理体系的构建依赖于不同主体的深度参与，要激发不同主体的能动性。互联网发展初期，网络治理主要是以政府为主导的模式，对网络违法行为多采取“封、堵、查、删”的硬性方式来解决，在一定程度上压制了互联网发展的活性。随着互联网治理理念的转变，构建网络综合治理体系更依赖于发挥不同主体的主动性和积极性，提高不同主体参与网络治理的深度和广度。

二是把握不同治理工具的规律，激发治理工具的有效性。网络综合治理体系的构建是一个工具性和目的性相统一的过程。在这个过程中，既要发挥不同主体的能动性，也依赖于不同工具手段在不同层面的综合应用。网络综合治理要改变以往过度依赖行政手段的现状，转到综合运用法律、经济、技术等多种手段上来，不断调整、完善、协调不同治理手段的关系，激发治理工具的效能。发挥法律工具的规范性功能。治理体系现代化的重要标志是法治化，进一步完善相关法律法规，加强网络治理的制度建设，发挥不同层级规范的协同效应，实现依法治网依法管网。激活经济工具的市场机制。打通互联网信息技术的产业链、生态链和价值链，充分认识互联网治理和网络赋能的二元性，激发互联网企业的创新活力，促进网络技术产业为国家和社会治理赋能。重视技术工具的进化机制。网络治理以技术治理为基础，底层技术更新迭代是网络治理的重要对象，而技术本身又是重要的治理权力，网络治理需要正确认识把握治理技术与技术治理的辩证关系。

三是实现治理机制的长效性，构建以安全平衡发展为目标的网络综合治理体系。网络综合治理体系是一个整体性、系统性、动态性的体系，[3]依赖于长期稳定的治理关系，以及功能优化、资源整合、持续协调的治理机制，其最终目标是实现网络空间的安全、网络秩序的平衡和网络产业的发展。良好稳定的治理机制可以实现对网络犯罪的打击、对网络黑灰产的遏制、对信息全周期的监管。在国际层面，实现网络主权的构建；在国内层面，确保网络空间的安全。良好稳定的治理机制有利于化解不同主体之间的利益关系和权利博弈，疏通网络信息流通渠道，维护网络秩序平衡。稳定的治理机制和治理体系，能有效激发市场活力，鼓励技术、产品和服务的创新，防止互联网巨头垄断，在促进传统产业链数字化转型的同时，催生互联网产业和数字经济的新发展。