共享快递盒推广视角下绿色包装立法问题研究*

□ 宋晓丹，朱 茜

(南京信息工程大学 法政学院，江苏 南京 210044)

当前，我国正在大力推进生态文明建设，开展“无废城市”建设试点。无论是建设生态文明，还是“无废城市”建设，都内在的要求发展绿色包装，实现资源节约和废弃物减量。但以“共享快递盒”为代表的绿色包装推广存在现实困境，绿色包装立法的缺失是其重要原因，在快递包装垃圾污染问题日益突显的背景下，我们迫切需要对包装立法现状进行反思，推动建立健全绿色包装立法。

1 推进绿色包装立法的必要性

1.1 绿色包装立法是生态文明法治建设的内在要求

党的十八大报告提出大力推进生态文明建设，建设美丽中国，并且把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。党的十九大报告进一步明确了生态文明建设的目标和任务[1]。生态文明建设理论是对长期以来不可持续的经济发展方式反思的结果，是“中华民族永续发展的千年大计”。生态文明要求“遵从自然生态演变和经济社会发展规律，将人类活动控制在自然生态可调节、可维持的范围内”[2]，实现绿色发展和高质量发展。绿色发展和高质量发展内在的要求节约资源，实现垃圾减量化，减少环境负担和污染风险。而公众的消费理念和消费特点决定了，垃圾减量化必须通过推广绿色包装，从源头进行控制和减量来实现。这些都需要加强绿色包装立法以实现资源的节约与高效利用。

1.2 绿色包装立法有助于“无废城市”建设

“无废城市”是以“创新，协调，绿色，开放，共享”新发展理念为引领，最大化降低固体废弃物对环境影响的城市建设目标[3]。2019年初，国办印发《“无废城市”建设试点工作方案》，将固体废弃物污染防治与城市建设和治理有机结合起来。目前，“无废城市”“11+5”试点已经展开。“无废城市”并非不产生废弃物，其实质是坚持绿色发展理念的基础上，遵循减量化、资源化和循环利用的原则，通过源头减量、资源转化和有效的末端处理，将固体废弃物对环境的影响降至最低。因逐年呈爆炸式增长态势，快递垃圾污染在城市固体废弃物污染中日益突显。在推进“无废城市”建设的过程中，快递垃圾的源头减量需要给予足够的关注，而在共享经济的基础上发展共享包装是一个有效途径[4]，其符合绿色发展理念和“无废城市”建设要求。共享快递盒是典型的共享包装，因其可以多人间共享和循环利用，具备绿色属性，是绿色包装的有益尝试。作为新生事物，立法应为共享快递盒等绿色包装提供依据和保障，规范绿色包装的生产、使用、循环利用等，可以有效助力“无废城市”建设。

1.3 绿色包装立法契合塑料污染防治的政策导向

塑料污染是快递包装污染乃至固废污染的主要类型。塑料制品因其成分难以降解，污染后果严重。随着网络购物和外卖的快速发展，塑料制品特别是一次性塑料制品的大量使用导致污染加剧。为了遏制一次性塑料制品的大量消耗、大量废弃带来的严重污染，我国早在2008年就已颁布了“限塑令”。但“限塑令”十余年来的实施效果并不理想，没有实现减少塑料污染的政策目标。2020年1月，国家发改委发布了《关于进一步加强塑料污染治理的意见》(以下简称《意见》)，对塑料制品的限制和禁止使用明确了相应的期限。《意见》要求到2020年底，在部分地区、部分领域禁止、限制部分塑料制品的生产、销售和使用；到2022年，一次性塑料制品消费量明显减少，替代产品得到推广，在塑料污染问题突出领域和电商、快递、外卖等新兴领域，形成一批可复制、可推广的塑料减量和绿色物流模式；到2025年，塑料制品多元共治体系基本形成，替代产品开发应用水平进一步提升，重点城市塑料垃圾填埋量大幅降低，塑料污染得到有效控制[5]。《意见》被视为新版“限塑令”，其规定远比旧的“限塑令”严格，操作性更强，集中体现了防治塑料污染的政策变化，契合了当前塑料污染治理的现实需要。但《意见》毕竟属于政策性文件，规范性、权威性等均弱于专门立法，加强相关立法构建实为必需。

1.4 绿色包装立法符合国际包装立法的发展趋势

很多国家已充分认识到包装废弃物的资源价值，形成了相对完善的循环回收体系，并通过专门立法建立绿色包装法律体系，促进包装回收利用，发挥其资源价值。如德国颁布了《包装法》，建立了DSD循环系统，成效显著；美国各州政府根据企业包装回收利用率的高低，适当免除企业相关税收[6]；日本也建立了极具特色的废弃物回收体系，绿色包装立法采取了基本法和特别法相结合的模式。考虑到我国国情以及包装废弃物特点，笔者认为国外已经实践检验的立法经验均可为我国绿色包装立法提供参考和借鉴。

1.5 绿色包装立法应为共享快递盒等新生绿色包装提供法律依据

苏宁公司在国内企业中率先推出了共享快递盒，放弃使用目前网络购物中普遍采用的塑料袋、胶带、编织袋等塑料制品，改而使用方形的塑胶箱，快递签收后，快递员就会将它折叠起来，变成一块塑胶板，带回仓库重复使用。[7]根据苏宁公司提供的相关数据，共享快递盒可重复使用超过1000次，能显著提高快递包装使用效率，有效节约资源。但作为新生事物，共享快递盒的推广使用缺乏系统规定，包括包装规格和标准、各主体的权利义务分配、违反绿色包装行为的法律责任等均需立法加以明确，才能为共享快递盒等绿色包装的应用提供法律依据，鼓励研发和使用绿色包装的行为。

2 从共享快递盒的推广困境审视包装立法的现状

共享快递盒无法可依的现状折射出我国包装立法的滞后问题，其原因在于对包装立法缺乏应有的重视。虽然目前已经初步形成了包括《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》以及《清洁生产促进法》等在内的包装立法体系，但却并未制定专门的包装法，且因相关规定较为分散，缺乏针对性，既不能有效调整包装法律关系，引导包装理念变革和绿色包装的推行，也不能为执法和司法提供明确依据。总体上，我国包装立法至少存在以下几方面的问题。

2.1 尚未确立绿色理念和原则

党的十九大报告进一步强调要加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向[8]。绿色发展需要确立绿色原则并将之贯穿于立法的始终。但现有的包装相关立法，即便经过修订，仍然未系统的确立绿色原则并体现在具体的制度内容中。特别是现行立法多为倡导性立法，条文主要表现为任意性规范，如新修订后的《固体废物污染环境防治法》仅原则性规定了应避免过度包装，电子商务、快递、外卖等行业应当优先采用可重复使用、易回收利用的包装物，鼓励和引导使用绿色和减量包装等内容，对如何操作、使用中应遵循什么规则以及如何体现绿色包装理念均缺乏明确规定，故而相关规定的政策宣示意义突出，却缺乏具体、可操作的制度内容，不利于绿色理念和原则的落地和执行。

2.2 立法内容的缺失与不足

2.2.1 欠缺统一的专门立法

现有的包装相关规范散见于不同立法中，体现了包装问题牵涉面广、利益结构复杂的特点，但也带来适用困境。不同立法的侧重点、利益关切和规范目标均存在差异，散见于不同立法的包装相关规定之间必然难以避免出现矛盾和冲突，导致执法和司法环节无所适从。更重要的是，专门立法的缺失，使得包装领域缺乏基础性立法的统领，不利于构建完整的包装法律体系。现有包装立法除了规定过于原则、笼统，缺乏可操作性的突出问题外，还呈现出明显法律政策化的倾向，包装领域的新近立法进展主要都是政策性文件的出台，政策性文件在规范性、权威性、操作性等方面均存在不足，导致共享快递盒因缺乏明确的法律依据和具体的操作规范而在实践中出现推广困境。这就需要通过专门立法来明确法律标准、操作规则和责任制度，诸如共享快递盒规格尺寸等都应设定统一标准，避免由此导致共享快递盒无法实现真正的共享。

2.2.2 缺乏明确的权义配置

从包装材料选择到废弃再到循环利用或降解处理，包装的完整生命周期涉及到诸多环节，涵盖包装生产企业、快递包装使用店铺、物流企业、消费者和政府等众多主体。主体广泛就需要进行分工协作，明确其权利义务，否则利益冲突和责任推诿将导致绿色包装发展受阻。但遗憾的是，因我国绿色包装立法体系尚未真正建立，缺乏明确的权利义务配置和具体的制度设计，各类主体的逐利行为无法进行法律规制，导致共享快递盒使用中，难免出现特定主体为逐利而损害竞争者、消费者或其他主体的合法权益的乱象，加剧资源浪费与环境污染。此外，当共享快递盒丢失或损坏，不同主体间则会相互推诿，难以追责；虽然我国已出台《快递封装用品》系列标准，但其中未明确共享快递盒的质量标准，共享快递盒的质量检测制度也存在缺失，因质量问题导致消费者利益受损等问题也难以明确责任主体；共享快递盒使用带来的各类显性与隐性成本尚未形成合理的分担机制，极易打击各类主体使用共享快递盒的积极性，从而影响绿色包装的长远发展。

2.2.3 监管制度存在漏洞

因主体众多、利益复杂，绿色包装的法律规制需要构建完善的监管机制。但事实上，共享快递盒推广中就存在监管机制的缺失。网络购物关系到物流和包装等不同环节，涉及到的监管主体众多，因缺乏明确的分工，导致监管上存在诸多问题。首先，监管效率不高。不同的职能部门在绿色包装使用中拥有不同的管理权限，多头管理往往监管效率偏低；其次，对包装生产者、网络平台、网络店铺及快递企业等违反绿色包装要求的行为进行监管缺乏明确的依据；再次，因尚未确立预防原则，针对非绿色包装的大量使用带来的环境风险进行补救式监管已无法满足包装发展的现实需要。

2.2.4 未构建绿色包装推广的激励机制

相当比例的市场主体选择生产和使用非环保的便宜包装都是基于成本原因。虽然绿色包装是包装发展的大势所趋，但在人们尚未形成绿色的消费理念和消费模式的前提下，应通过影响各类主体利益的经济激励方式推动包装绿化，这就要求在绿色包装立法中构建激励机制，如给予研发、使用和推广绿色包装的企业税收优惠，给予生产和使用绿色包装的企业资金扶持等。但目前我国包装立法并未就绿色包装推广形成有效的激励。从共享快递盒的使用实际来看，因很多成本特别是隐性成本无明确的分担机制，必然会打击企业使用的积极性。即便未来共享快递盒得以广泛应用，也会因极高的初期投入成本而影响企业的包装选择。如果不尽快构建激励机制，共享快递盒的推广困境难以根除。

2.2.5 未形成完善的配套制度

绿色包装立法能否发挥作用还受制于包装垃圾的回收制度是否完善。共享快递盒使用中就存在回收难题。目前，共享快递盒的回收主要有两种方式，一是由快递员交到消费者手中，取出物品后折叠回收，此种方式需要消费者付出更多的时间成本，对消费者而言不够友好；二是利用快递柜，消费者取出快递后自行折叠收好放回快递柜中，再由快递员取出，同样增加了快递员的时间和人力成本。显然，两种回收方式均有不足，必然会影响共享快递盒循环效率和便捷使用体验，削弱其优势和存在的必要性。另外，完善的包装回收利用体系是绿色包装推广的重要保障，但我国尚未形成系统的绿色包装物流和回收体系，导致绿色包装立法制度化进程缓慢。

3 绿色包装立法的理念重塑、原则确立与制度构建

绿色包装立法存在的主要问题是制度缺失及欠缺系统性，应针对绿色包装制定统一的专门立法。就构建路径选择而言，专门立法可先采行政法规形式，待条件成熟再行制定法律。在专门立法中应对绿色包装的一般性制度内容做出规定，并通过部门规章、规范性文件等加以细化。从具体推进来看，则需要从理念更新、原则确立到制度建构进行多层次展开。

3.1 树立新的立法理念

3.1.1 绿色

十三五规划提出了“绿色，开放，创新，共享，协调”五大发展理念。伴随着消费方式的深刻转型，绿色包装已经成为现代包装业发展的必由之路。绿色包装的推广和使用需要专门立法，首先就需要确立绿色发展理念，推动快递包装的绿化，实现包装的循环使用和快递垃圾的源头减量。

3.1.2 安全

现代社会遍布风险，安全已经成为重要的法律价值。在绿色包装立法中确立安全价值，不仅是对绿色包装安全性的要求，更包含了包装使用不能影响生态安全的诉求。绿色包装的安全理念要求绿色包装生产使用的全过程都应遵循安全要求，特别强调包装材质的环保化、包装使用过程的可回收和循环利用以及包装废弃后的低环境影响和负担。

3.1.3 公平

公平是法律永恒的追求。绿色包装立法也应体现公平的价值理念。绿色包装符合公共利益，在其利益实现和责任承担机制上应体现公平，在相关成本的分担上体现公平尤为重要。对服从引导，积极进行绿色包装研发、生产和使用的企业应通过经济激励予以鼓励，对违反绿色包装要求的违法行为应承担相应的法律责任。

3.2 确立新的立法原则

3.2.1 4R新型原则

4R，即Reduce、Reuse、Recycle、Replace，这是目前国际上认可和通用的是“4R”新型原则，目的是减少废物的产生，是衡量包装是否符合环保要求的重要原则。立法应当反映并确立新的立法理念和原则，故而绿色包装立法也应坚持“4R”新型原则，以促进实现绿色包装的减量化、再利用、可循环与可替代。

3.2.2 标准统一化原则

作为新生事物，在无先例可循且缺乏法律明确规定的前提下，共享快递盒的规格和标准暂时只能由企业自定，但其后果必然是会影响共享快递盒的使用范围及共享程度，不利于绿色包装的推广使用。因而，还是需要结合共享快递盒的推广，尽快确立统一的绿色包装标准。当然，考虑到主要的使用主体是快递企业，因此，可以先形成行业标准，在此基础上再经由实践检验形成法定标准。从共享快递盒的使用实践看，亟需统一共享快递盒的尺寸、材质及价值评估等方面的标准。

3.2.3 生产者责任延伸原则

绿色包装的推广和使用需要构建生产者责任延伸制度。生产者责任延伸(extended producer responsibility,EPR)，又被称为生产者责任扩大，是废弃物管理的核心内生制度之一[9]，由瑞典环境经济学家托马斯首先提出，现已经成为各国环保立法的重要制度。根据国办《关于生产者责任延伸制度推行方案的通知》的界定，生产者责任延伸制度是将生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等产品全生命周期的制度。在绿色包装领域，有必要通过生产者责任延伸，将生产者责任覆盖至产品的全生命周期，避免留下责任空白。

3.2.4 多元共治原则

绿色包装的推广和使用涉及公共利益，需要遵循环境多元共治的理念。绿色包装的使用单纯靠政府或者快递企业是无法实现的，应推进多主体间的合作，强化公众参与，构建相关的合作和参与机制。具体包括社会资本的引入，建立政府与企业间的公私合作机制，培养全民绿色消费观念和绿色包装使用意识等。

3.3 绿色包装立法的制度构建建议

3.3.1 确立绿色包装标准制度

绿色包装标准化是确定权利义务、建立回收体系和明确包装责任的基础，具体体现在包装设计标准化和技术标准化。包装设计标准化要求明确可使用的包装材料范围，统一包装的尺寸标准。目前人们的包装理念不够理性，尚未绿化，过度包装问题突出，修订后《固体废物污染环境防治法》虽然规定避免过度包装，但却并未对过度包装和适度包装等概念做出明确，也未对如何避免过度包装以及如何推进适度包装进行规定，因此，绿色包装立法应对包装尺寸和规格进行统一，细化包装的回收标准，规定回收范围，形成回收等级制度[10]。技术标准化则主要体现为除立法明确绿色包装标准外，还要鼓励企业和科研机构加强绿色包装技术和新型环保材质的研发，提高包装技术标准，改善包装的循环利用率。有必要成立绿色包装的指导和监管部门，加强包装技术标准的构建与管理；建立第三方评估机构，构建包装技术价值评估体系，对新型包装的技术价值做出合理评估。

3.3.2 建立绿色包装押金返还制度

为促进包装的循环利用，提高包装生产企业研发可循环和环保包装的积极性和主动性，可借鉴国外饮料容器回收相关制度，在绿色包装推广使用中推行押金返还制度，并辅之以具体的回收规范、损耗标准以及相应的惩罚标准。一方面，相关包装生产企业缴纳回收保证金，在符合绿色包装的环保要求或履行相应义务的情况下，可获得返还保证金，若未达到法定的回收或维护标准或违反了相应义务，则不仅无法获得保证金返还，还需承担责任；另一方面，建立针对消费者的押金返还制度，消费者使用包装应预先支付押金，在指定地点完成包装回收后可获得押金返还；如违反绿色包装要求的，不予返还押金，同时还应纳入诚信记录。

3.3.3 明确配置各类主体的权利义务

因缺乏明确的权利义务分配，共享快递盒的推广存在诸多问题，如使用中的个人信息保护、共享快递盒破损责任归责等均难以解决，亟需在立法中明确各类主体的权利义务。包装生产者应承担保证包装质量和维修回收义务，结合生产者责任延伸制度，明确规定生产者应回收的包装材料范围以及不符合回收的材料处理方式，在法定回收范围内回收包装，对生产的包装产品全生命周期担责，并享有收取包装使用费的权利。快递企业以及使用包装的经营者应积极采用绿色包装，并承担绿色包装使用中的部分成本，同时快递企业及使用包装的经营者也享有一定范围内的包装选择权。建立健全诚信记录，施行诚信积分制。消费者应配合包装回收企业将包装放至指定地点，否则将会记入诚信记录，还可视行为的严重程度对其使用包装的范围和条件予以限制。

3.3.4 健全绿色包装分类回收制度

绿色包装的优点集中体现在可资源化和回收利用，故而必须完善分类回收制度。包装分类回收制度构建具体包括：首先，成立专业的包装回收机构，制定包装回收实施细则，为包装回收利用提供明确法律依据；其次，结合消费者诚信记录，除按规定进行包装回收外，对不能回收的包装按照无害化原则统一进行处理；再次，根据包装回收范围，各类主体应严格依法生产、使用和回收包装。此外，还可尝试引入近期大力推广的PPP模式，通过政府与社会资本合作的方式进行绿色包装分类回收利用。

3.3.5 构建绿色包装激励机制

应采取多种手段构建绿色包装激励机制。首先，成立绿色包装专项基金，明确基金扶持的企业类型与条件、基金的使用范围与标准。具体而言，对选择绿色环保材料生产和使用包装制品的企业给予一定的奖励，按规定履行包装回收义务的消费者也可获得“鼓励红包”；其次，完善绿色包装税收优惠制度。《清洁生产促进法》已规定给予“依法利用废物和从废物中回收原料生产产品的”企业税收优惠，在此基础上，绿色包装立法应进一步明确可以获得税收优惠的主体和税收减免的具体条件；再次，适度降低绿色包装行业准入标准，鼓励中小企业进入绿色包装行业，但准入标准的降低并未意味着技术要求的降低，中小企业获得准入条件降低的条件在于其拥有符合条件的环保绿色材质研发能力；最后，建立绿色包装技术发展保护制度。目前，我国绿色包装技术仍处于起步阶段，通过这一制度，明确技术突破的奖励要求及规则，有效保护绿色包装企业的知识产权，鼓励包装生产与应用企业与高校或科研机构合作开展环保和绿色包装技术研发。

3.3.6 完善监管制度

针对目前包装监管中存在的问题，应健全包装监管制度，强化政府的监管职责，详细规定相应的处罚细则[11]。首先，集中统一行使监管权限。集中统一行使行政执法权是精简政府机构、提升行政效能的重要手段。在包装监管中，应将相关的监管权限予以集中行使，避免多头管理造成责任推诿、效率低下的问题；其次，明确监管责任及范围，由专门的包装管理部门依法行使职权，同时加强与相关部门的执法协作；再次，完善对包装企业的现场检查制度，赋予包装监管部门必要的执法权限，加强违法行为查处；最后，完善公众参与机制，通过公众的有效参与，监督绿色包装的推广和使用中各类主体的行为，特别是对包装企业的经营行为和包装管理部门的管理行为进行监督。