论社会思潮流转与法律制度变迁——以美国产品质量监管为对象的考察

李巍涛，崔晓娟

（1.北京交通大学 法学院，北京 100044；2.中国质量认证中心 法律部，北京 100088）

前 言

“法律蕴涵着一个国家数个世纪发展的故事，我们不能像对待仅仅包含定理和推论的数学教科书一样对待它。要理解法律是什么，我们必须了解它以前是什么，以及它未来会成为什么样子。”[1]对于理解一项来自不同法律文化背景的制度尤其如此，不仅要了解其当下的形态，还要探讨其发展演变的过程，因为今天所看到的法律样貌是由一层一层的历史帷幕叠加而成的。美国产品质量监管法律制度恰为一个很好的考察范本：产品质量问题由来已久而且普遍存在，兼具经济属性与社会属性，同时相较于其他法律现象又较少受到民族文化传统和政治体制的影响，具有更多的“普适意义”。我国正在迅速转变为工业化国家，与一个世纪之前的美国有着相似的经历和境遇，美国成功的产品质量监管经验无疑非常值得我国学习、借鉴。但笔者认为对域外法律制度的学习和借鉴不应该停留于表面，只注重静态的法律条文研究，而是应该更加关注法律成长的动态过程，关注移植主体与继受主体之间历史阶段和法律文化的差异。借鉴不应该以照搬拿来和盲目赶超为终点，只有理性地接受法律文化发展的阶段性和差异性，才能尽量化解这些“不对称”给法律移植带来的障碍，也才能避免为了单纯追求“先进”而过分超越自身所处的历史阶段，脱离现实国情，而法律文化差异经法律移植引起的法制异化给社会发展造成的负面影响不亚于法制缺失带来的无序。任何法律制度都是特定历史条件和文化背景的产物，社会思潮的变迁与法律制度的发展如影随形，美国产品质量监管法也不例外。

一、自由主义影响下的司法主导型监管

19世纪末以前，美国社会盛行自由主义，“个人最大限度的自由，政府最小限度的干预”成为当时人们普遍秉承的思想观念。经济上奉行自由放任政策，法律层面普遍遵从契约自治原则，契约成为缔结法律关系的基本途径，任何形式的经济监管都为人们所排斥，而且国会和联邦政府也不具备进行统一监管的能力。当时美国产品质量监管法尚处于初创时期，监管对象主要局限于食品、药品领域，表现形式主要为各州的简单立法和法院通过判例确立的规则，尤其后者具有主导性作用。产品质量问题被认为附属于生产活动，是纯粹的市场行为，所以公权力对产品质量任何形式的监管均被视为对自由权利的一种侵犯。

（一）自由主义促生法律达尔文主义

当时法律存在的意义被认为是保障人们更好地享受自然权利、行使正当自由，“法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由”[2]。在自由主义思想传统下，产品质量监管行为实际上被视为对公民权利的一种侵犯，产品责任只能通过契约关系来确认。亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中阐述了其影响深远的经济自由学说，主张由“市场来自我调节自身问题，而不是由政府来进行管制，政府只需承担那些无法交由利益动机托管的事务”[3]。斯密关于自由竞争的论述为当时各国“自由放任”政策的适用提供了经济学理论支持，这只“看不见的手”成为实施产品质量监管最大的阻力。保障自由贸易、追求个人自由、以法律限制政府权力运用的自由主义观念深刻影响着当时美国社会的各个领域，制约着产品质量监管法的发展。

斯宾塞的社会达尔文主义是19世纪中期以后自由主义主张限制政府权力思想的集中表现，物竞天择、适者生存的物种起源规律被从自然界扩展到人类社会，意在用反自然演化进程进行干预的理论证明以政府为代表的公权力不能对市场活动进行干预，否则将从权利的维护者变为权利的侵害者。这种自由放任主义和达尔文主义的简单结合在当时最大限度地排斥了以公共利益为出发点、运用强制手段对产品质量进行监管的理念。斯宾塞的理论为热衷于追求物质目标的行为奠定了哲学基础，将契约自由原则推向美国社会的每一个角落，“当时的人们普遍认为法律如同自然界一样，也遵从自然选择的原则，而社会能够通过脱离了政府控制的自由而实现其最高程度的发展”[4]。在斯宾塞和他的追随者看来，契约自由是推动社会发展的一股强大动力，认为对抽象的契约自由的任何限制都是一种倒退，梅因所谓“迄今为止，这个发展着的社会的运动始终是一种从身份到契约的运动”[5]，同样表达了对契约精神的认可，法官们也深受这种观念熏陶，法律达尔文主义就此产生。在法律达尔文主义的立场上，产品质量属于生产者与消费者之间的契约问题，责任归属应完全以双方意思表示为准，而不应掺杂社会利益、公共安全等价值考量，最大限度地相信个人自治成为当时首要的信条。产品质量监管是以保护消费者权益为基础的，主张由第三方以某种权威性的标准对产品质量进行判断，但这一时期具有浓烈个人主义精神的普通法提倡每一个当事人都应该依靠自己的注意和谨慎实现个人的利益，其目的在于尽可能地减轻经济发展的法律负担，适应工业社会的新需要。实质性正当程序原则的缔造者之一，大法官布鲁尔曾经宣称：“把政府说成家长的理论，在我听来是令人作呕的，让个人享有最大限度的自由，让他和他的财产受到最充分的保障，这既是对政府的限制，又是政府的义务。”[6]12

（二）以契约自由为基础的司法主导

自由主义所倡导的平等是一种基于契约关系的自治精神，自由竞争资本主义时期的经济关系即以契约关系为中心。经济关系相对简单、经济发展并不充分的状况决定了通过市场自由竞争尚能调节市场秩序，客观上不需要形成强大的联邦政府对经济进行过多的干预，政府的经济管理职能尚不明显。此外，根据美国宪法第10修正案，各州对州内商业享有立法权，因此这一时期有关产品质量监管的立法还停留在州法层面。1874年，伊利诺伊州出台了美国第一部州立食品法，也是第一部适用于所有食品的“纯正法案”；1881年，纽约市颁布了纯净食品与药品一般性法案；马萨诸塞州也于1882年出台了食品法。“各州纯净食品法的管制范围有限，一个州的纯净食品法只能管理在其本州内生产和销售的食品企业，对于那些在一州生产而运送到另一州销售，且包装无破损的食品生产者和销售者，司法部门无权管理。于是，一部分劣质食品生产者便钻法律的漏洞，在一州生产、加工、包装劣质食品，运送到其他州销售，以逃避州纯净食品法的管制。”[7]“社会普遍接受由一个自由平等的不受政府控制的市场通过价值规律和自由竞争解决工资、利润、资源分配等问题的观念。今天行政机关所执行的大量经济和社会职务，当时由市场执行。法院根据合同规则、侵权行为规则和财产权规则对市场行为进行监督。在法律受到破坏时，由法院制裁，保障法律的执行，绕过了行政机关执行法律的义务。从1789年美国联邦政府成立到1887州际商业委员会成立，这一百年间，行政机关的作用在社会生活中不占重要地位，这一时期的特点是市场加法院，有零星的制定法，但行政机关不发挥主导作用。”[8]48

此阶段品质量监管主要通过法院的司法裁判来完成，政府对市场主体的生产活动并无太多干涉，更不存在全面的立法控制，人们普遍认为法律应尽可能减少对生产活动的干预。产品责任的性质和种类是法院判断产品质量问题的主要依据，商品经济初期产品质量归责原则普遍以契约关系为中心，契约关系几乎是产生法律责任的唯一依据。宪法制定者们禁止各州损害契约义务的时候，也力求防止政府对个人意思自治进行干预，对契约的重视标志着法律作为一种意在维护社会现状的制度变为个人能最大限度自由设定权利而提供保障的制度，可以说契约法在这一时期占据统治地位。“对契约自治的限制被最大范围地取消了，保证市场自身不受限制地发挥调节作用成为法律的功能界限，契约自由作为法律制度的出发点和最终归宿也成为19世纪美国法的主要特征，契约法几乎把所有制约着人们生活关系的法律包括在内了”。[6]70-72美国法律的目标开始从给予每个人应得的权益转变为最大限度地扩展个人固有权利的范围，在性质上变为扩张性的而不是防御性的，更侧重于变革而不是保持稳定。

通过典型案例确立归责原则对产品质量进行监管成为主要表现形式，美国法院曾一度广泛援用温特博特姆诉赖特案①判定产品责任归属，经由此案产品质量领域“契约当事人原则”得以确立：在没有契约关系的情况下，产品的提供者对于缺陷产品的受害人，不仅不承担契约方面的责任，而且也不承担侵权方面的责任。审理该案的法官在判决中写到：“对被告胜诉不应存有疑问，否则将会给我们带来无穷的诉讼……本案的当事人之间没有直接的合同关系，如果原告可以诉讼，那么每一位乘车和因马车损坏而受伤的路人均可能提起同样的诉讼，除非我们将合同的责任限于缔约当事人之间，否则最荒谬和最可悲的后果将会出现，而对此后果我尚看不到任何限制的可能。”[9]该案在英美法产品责任发展史上具有里程碑式的意义，“无契约无责任”原则从此得到广泛援用，作为主导性原则影响英美产品质量责任长达半个世纪之久。正是法院通过产品责任的认定和原则的确立影响着这一领域的发展，而推动法官司法审判活动的是这样一种压倒一切的需要，即“建立一套鼓励人们为实现发展生产的目标去冒险的责任制度”[6]60。

值得注意的是，这一阶段市场领域排斥来自国家公权力的监管，却普遍遵从各类行业协会的监管规则，行会的民间性、自治性很好的化解了个人自由与权力干预之间的冲突。传统的行会组织通过制定行业规范、产品标准行使着相当广泛的经济管理职能，甚至在行业内部享有一定的处罚权。行会成员对外具有一定的行会垄断权，对内则享有行业规范和产品标准的制定权。在大规模的工业生产兴起之前，行会组织对简单商品社会的发展具有重要作用。“从殖民地时期开始，直到19世纪上半叶之前，由于受到欧洲传统行会观念的影响，美国以食品安全为主要内容的产品质量问题并不严重。随着城市人口的增加，社会分工的不断细化，食品质量才出现了明显的下滑，行会的监管功能也随之丧失。”[10]在很长一个阶段里，“同业行会管辖着欧洲城市里绝大部分的贸易，每个行会都非常在意名誉，高昂的入会费用和因入会而带来的繁忙生意使得从业人员往往不会为赚取小利而制售劣质产品。实际上，不仅是假冒伪劣产品为行会所不允许，只要被怀疑生产假货就会被严格剔除在外”[11]。在产品质量保障方面行会承担着公权力组织的监管功能，发挥了打击商品欺诈的作用。

二、进步主义运动与国会立法型监管

19世纪末、20世纪初，美国社会发生剧烈变化：政治上，联邦实现真正意义上的统一，在传统法律至上观念的影响下，国会通过颁行制定法和设立专业委员会取得对各个领域的主导权；经济上，工业化、城市化取得长足发展，垄断组织形成，人们的生活方式发生改变，以食品安全为代表的产品质量问题突出，产品质量监管对象范围不断扩大；思想上，开始反思社会达尔文主义和自由放任政策带来的社会无序状态，强调社会公正的塑造。以新兴城市中产阶级为代表的美国公众希望通过一场改良运动医治社会弊端，重建社会经济秩序与价值体系，由此而兴起的进步主义运动是一股强调公共利益的社会思潮，关注产品质量、保护消费者权益是其倡导的主题之一。进步主义运动代表着民权意识和社会公益观念的勃兴，前期制约产品质量监管法的自由主义和契约精神随之退去，经济发展引起的生产生活方式的急剧变化也成为美国产品质量监管法律体系最终确立的重要原因。带有强烈社会保障色彩的产品质量监管法在进步主义运动的推动下第一次以国会立法的形式出现，新的产品责任规则也相继产生。

（一）社会公益观念勃兴

19世纪末，美国实现从自由资本主义向垄断资本主义的转变，垄断组织逐步控制美国的经济命脉，实质上侵夺了民众平等发展的机会，包括消费者权益在内的公众权益均难以得到保障。虽然社会结构出现新旧交替的特征，但总体趋势是垄断组织与整个社会处于对立状态，垄断企业与消费者之间的权利对比尤为失衡。社会达尔文主义遭到批判，“生物学的根本原则是自然选择，而社会学的原则则是人为选择。适者生存就是强者生存，它意味着对弱者的摧毁。如果说自然界通过淘汰弱者获得进化，那么人类社会则通过保护弱者获得发展”[12]，通过对弱者进行保护来彰显人类社会的进步逐渐取代适者生存、淘汰弱者的自然法则。新的社会权利观念认为自由放任和自然权利应该以公共利益为边界，出于增加社会整体福祉的目的的个人权利应该受到合理的限制，但不应该成为少数人破坏社会公正、民主政治、削夺他人平等发展机会的借口。新兴城市中产阶级成为进步主义运动的主力军，他们支持国家干预政策和进行社会优化改革，认为推崇市场竞争的自由主义已经终结，必须通过加强监管来矫正失衡状态，并希望能将国家经济的发展与保障人权和公众利益联系起来。进步主义运动引发公众对社会利益和公共安全问题的普遍重视，为美国产品质量监管法律体系的确立提供了社会思想基础。

“实用主义哲学带有鲜明的时代特征，强调人的创造性，主张通过实际效果来检验理论和学说的价值，提出人并非只能被动地适应环境，也能积极地改造环境。这些思想不仅符合美国人求实的价值观念和进取精神，也适应了复杂多变、剧烈竞争的美国社会生活的要求”[4]375，很快成为美国各个领域社会改革的理论基础。教会组织也借此抨击社会达尔文主义和极端个人主义，主张扩大政府权力，认为“只有强大的政府才有能力顾及民众的福利和社会的其他问题。他们把个人道德感与社会发展联系起来，在一定程度上激发了广大民众的社会道德感”[13]。进步主义运动和实用主义哲学引发人们对社会公益的普遍关注之后，美国社会的法律观念发生显著变化，不再过分强调契约自由，产品质量监管法的发展成为不可扭转的趋势。尽管个人意志自由的优先地位依然得到普遍的承认，但人们对“从身份到契约”的运动是代表社会进步唯一路径的观念提出质疑，契约自由开始让位于社会公益观念和对一个更公平的工作和生活水平的维护。社会开始根据某种关系而不是根据自由意志组织起来，公众舆论已经摆脱个人意志自由的束缚，法律越来越倾向于以各种利害关系和义务为基础，而不是以孤立的个人及其权利为基础，以社会责任取代个人过失的思想实质性地推动了产品质量监管法的体系化发展。

（二）联邦权力得到强化

州权与联邦权之间的纷争是美国政治发达史的一根主线，南北战争之后，联邦权不断强化。威尔逊总统曾抱怨总统只是“国会的仆人”[14]。社会生活的复杂性和变动性使得判例法传统不能适应时代发展的需要，立法的作用迅速增加，结合西方的议会主权观念和法律至上原则，国会遂取得通过立法主导国家的地位。国会通过立法限制以垄断企业为代表的个人财产利益，法律重心从注重财产权转为注重人权，同时强调对公共利益的保护，并以此将经济发展推向保障社会公正和公众福利的路径。国会开始承担联邦层面上的产品质量监管立法职能，大量设置独立的行政机构对市场进行干预，尤其是开展以反垄断为特征的市场管制。国会1887年颁布了《州际商业法》并设立州际商业委员会，这是在国会授权下联邦政府进行市场监管的具有决定意义的第一步。独立于总统的州际商业委员会所行使的权力超过以往任何委任立法权和委任司法权，其管辖范围是包括规则制定、执行、裁判在内的整个行业的全部活动。“虽然独立控制机构从架构上有悖于美国宪法的分权原则，妨碍了总统的行政权、领导权，但美国法院对独立控制机构采取支持态度，认识到私人企业没有适用分权原则，为了对付垄断企业，行政机构必须具有强大的力量和专业知识，传统的行政方式不适应变迁后的经济监管需要”[8]49-50。1906年，国会通过第一部产品质量监管法——《联邦食品药品法》，并依此成立国家食品药品管理局（FDA），标志着美国带有强烈社会保障色彩的产品质量监管法律体系的最终确立。立法所带来的不仅仅是食品药品领域的变革，而且也深刻反映了美国社会政治面貌的变革：社会公正、人权观念、公众利益受到越来越多的关注和保护；与之相对，代表少数利益集团的垄断企业则受到越来越多的限制和法律监管。

进步主义运动同样逼退了社会达尔文主义对美国法官们的影响，对极端自由放任和个人主义的支持逐渐为法律实用主义所代替。1868年生效的美国《宪法》第十四条修正案规定：“任何一州都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律；不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；对于在其管辖下的任何人，亦不得拒绝给予平等法律保护。”诚如在很多判例中所表现出来的，以保障公民平等权利为初衷的立法，在绝对遵从契约自由的情况下却可能成为社会不公的借口。大法官哈兰在洛克纳诉纽约州②一案中提出：所谓契约自由不应该是绝对的，而是应该在一定范围内接受社会福利、公共道德、以及公众健康和安全的限制。尽管在该案中代表社会公益的法官属于少数派，但进步主义运动对法律实践的影响已经开始显现，对社会达尔文主义的质疑撼动了契约自由对美国法学界的影响，提升了法官们对人身权益的关注。1916年，美国法院通过麦克弗森诉别克汽车公司案③启动了产品责任领域的改革，该案“反映了美国法律价值取向的变化，即从契约自由下对生产者和销售者的保护开始转向了对处于社会弱势地位的消费者的保护，从对财产权的关注转向对人身权的关注”[15]。产品责任由一种基于双方当事人先在合同的约定权利义务关系转而成为一种基于法律强制性规定的法定关系，将因缺陷产品遭受的人身和财产损害被纳入侵权法的管辖范畴表现出法官们通过判例法对产品质量监管缓慢却有力的推动。技术的发展使得产品越来越复杂，产品缺陷不再显而易见，而是隐藏在生产者或销售者不对称信息的掩护之下；格式合同大量使用，占据优势地位的一方当事人可以通过免责条款将自己的产品责任化于无形，正是这些明显不利于消费者的变化最终使得“无契约无责任”的归责原则让位于过失侵权原则，通过适当扩大权利主体的范围、加重产品生产者的注意义务实现对产品质量更为严格的监管。

三、福利国家观念与行政主导型监管

“一个严重的危机，不论是经济的或是政治的，都常常会加速一个从来都不是静止的社会的变化，而且迫使人们去接受新的观点和长期以来人们所需要的改革”[16]。这就是1929年开始的美国经济危机带来的现实结果，为了应对经济危机，进步主义运动思潮在罗斯福新政中被强化为福利国家观念。救助弱者是建设福利国家的基本理念，科技的进步和产品流通领域的不断扩大使消费者成为名副其实的弱势群体，所以这一时期的美国产品质量监管法明显带有倾向于保护消费者的特点。在市场无序带来的经济危机中，人权、民主、社会公益等非经济性质的价值越来越为人们所重视，监管则成为摆脱危机的重要手段。秩序、安全成为公众普遍追求的价值，由此产品质量监管得到前所未有的公共舆论支持。20世纪美国法发展的主要路径是从法律达尔文主义到法律现实主义的转变，“如果说美国19世纪是法律达尔文主义的世纪，20世纪则终将成为大法官霍姆斯的世纪”[6]173，在社会福利观念的推动下，对公共利益的考量深刻影响着立法和司法活动，监管立法进入高峰时期，大量倾向保护消费者权益的规则通过司法裁判被创制出来。但美国垄断经济的代言人充斥着立法机构，尤其是参议院，制约着联邦立法对消费者权益做出保护的幅度。随着社会发展，立法程序的拖沓、立法人员的非专业化问题越来越突出，国会权力的集中由进步主义运动的结果最终转变为进步主义运动反对的对象。此期，美国产品质量监管法得到充分发展，对消费者权益的保护达到顶峰，甚至在一定程度上限制了经济的发展，引发了一些消极的监管效果。

（一）福利国家观念对行政权的重构

美国社会的失衡和经济无政府状态到20世纪30年代初已经发展到极端的程度，自由放任政策和社会达尔文主义已然成为保护少数垄断资本的理论基础，通过法院判决和国会立法的途径均难以解决现实问题。美国公众转而要求政府对经济领域进行干预，遏制垄断膨胀、消除社会不公。在受过进步主义运动的洗礼之后，强调社会整体的安全与利益高于个人利益的观念普遍为人们所接受。舍弃自由放任政策由政府全面干预国家的经济社会生活，成为在不改变国家性质的前提下挽救经济和社会危机的唯一选择，建立一个致力于公共目的而不是保护私人利益的政府成为美国人的迫切希望。政府已经不满足于通过价格机制、调整税收等传统市场手段对经济进行干预，同样不满足于仅将干预限制在垄断管制的范围内，政府希望通过全面提高公众生活水平来避免经济危机，实现社会和经济的稳定，在建设福利国家过程中对行政权进行重构。这既是富兰克林·罗斯福入主白宫之后实施“新政”，致力于建设福利国家的根本原因，也是以总统为中心的行政权开始主导国家政治的起点。总统加强对国会立法影响的力度，向国会提供国情咨文、推动社会立法的通过成为被经常采用的方式。“1913年，威尔逊总统任职的第二个月就打破自约翰·亚当斯以来形成的传统，不再将国情咨文转呈国会，而是亲自到国会宣读咨文，提出立法要求。久而久之，总统提出的国情咨文实际上成为一种立法纲领，国会的许多立法都是在此基础上制定的，这种变化逐渐成为一种制度，并最终深深影响了美国的政治体制。”[17]

社会公众的权益得不到保障和充分的确认促使法律寻找新的解决问题的办法，改变现状的前提是承认保障社会利益是维护个人权利的根本这一观念。个人利益只有在社会利益赋予其作用时才具有法律上的意义，从强调个人利益到强调社会利益终于在重重压力之下成为历史发展的潮流。这一变化使人们明白公正不仅仅是意志的体现，更是需求的反映，法律作为社会制度的一部分应该关心人们的具体生活，而不是抽象的生活。如果说国家是维护和促进社会成员共同拥有的基本利益的公共团体，法律就是一种以持续不断地解决社会生活的基本问题使其摆脱困境的有目的的活动。每一部在历史中构建的制定法和不成文的法律原则都具有某种目的或宗旨，仰赖适用者通过合理的程序把制定法和原则运用于具体问题或争议。法律是动态的，法官在适用普通法范畴于新问题和新的社会环境时，应重新选择最适合法律目的的解释，通过适用和解释制定法、法律原则使其涵义历时而变。随着时间的推移，制约管理逐渐成为支配性原则，作为不同法律部门基础的极端个人主义或者消失或者退居一旁。“福利国家”道路是罗斯福为解除当时社会困境为美国垄断资本主义所选择的发展路径，虽然其终极目的在于维护国家的根本经济制度，但客观上依然强化了法律执行其社会功能的趋势。政府全面运用政治权力和管理能力减缓市场机制对社会个体的冲击，保障产品质量安全、维护消费者的权益、确认和执行技术规范等产品质量监管法的基本精神得到更广泛的立法体现。

（二）行政权扩张下的产品质量监管

美国的20世纪是政府官员的世纪，向福利国家发展的运动也是朝着行政国家方向发展的运动。从1937年开始，最高法院审慎地抛弃了激进的正当程序哲学，对每一个新政法令都采取支持的态度，其中包括一些基本类似于过去被宣告无效的新政法令，这一变革甚至被一些学者称之为有限的宪法革命。经济危机所造成的社会经济问题远远超出市场调节和法院控制的能力，立法机关针对复杂的经济问题同样无力通过制定详细的法律进行控制，只有利用高效、专业的行政力量才能应对。国会往往以委托立法的形式将某一特定领域的立法权交给总统或独立行政机构行使，大量独立行政机构被设立，行政命令越来越成为一项重要的法律形式。行政命令往往超出传统行政的范围，行政机构开始决定原本国会才有权决定的问题，行政命令的效力实际上与国会颁布的法律相等。在运用国家权利积极干预经济政策的推动下，立法权在特定领域开始向政府转移，以联邦最高法院为代表的司法权也一改之前极力对抗行政权力扩张的作风，建立了法院和行政机关之间的合作伙伴关系。联邦行政权的扩张还还介入传统上属于州权的经济和社会领域，对各州的教育、卫生、社会福利、工业管制、劳资关系等都享有合法的干预权力。联邦行政权的扩张极大地推动了产品质量监管法的制定，消费者权益保护立法、产品责任立法以及食品、药品等特殊领域的产品立法均被纳入联邦立法调整的范围，而受到联邦政府的主导。

到20世纪中期，法院乐于承认政府对社会经济生活的干涉，最高法院甚至得出结论：为了社会利益而颁布的法令都是符合正当法律程序的。法官们抛弃了极端的个人主义，成为福利国家最坚定的支持者，机械地适用宪法的企图已经让位于不同利益应在基本范畴内达到平衡的主张，对社会福利的强调甚至要以牺牲个人的财产权、契约自由权等为代价。此时美国法律发展中的重要一点就是为正在出现的福利国家构建宪法基础，到50年代时福利国家的概念已经取得支配性地位。两次世界大战期间，美国国家权力集中的趋势达到了史无前例的程度，且尤以政府行政权的集中和扩张为甚，大量行政机构被建立起来承担国家赋予它们的各种各样的职能。尽管美国最高法院的法官们认为法院不亚于行政机构，两者都是实现公共目的的工具，但美国行政法制度发展史一大趋势即为行政权日益扩大、司法权不断受限。在尊重行政机构专门知识的宗旨下，法院对其权力行使采取宽大的态度，司法审查的作用被削弱[8]52，美国以总统为中心的三权分立体制得以确立。产品质量监管法也在经历了司法裁判主导和国会立法主导之后，进入行政主导时期，也是狭义上的产品质量监管法确立的时期。这一变化既是美国权力结构变化的反映，也是建设福利国家观念影响下，行政主导国家立法、加强社会管制的结果。

四、现代治理语境中的“放松管制”与分类监管

一种社会思潮在一个国家的某一时代能够占有主导地位，往往是因为其与当时的政治、经济、文化形势相适应。经过长期的经济管制，美国的经济出现滞涨状态，进而“放松管制”成为主流观念。管制型国家进一步完善，政府干预在经济性管制领域慢慢减少，而对产品质量安全所属的社会性管制方面则进一步强化，对消费者权利的过度保护有所矫正，力图实现公众权益保障和社会经济发展之间的均衡状态。产品质量过度监管导致“产品责任”：严格监管的示范性立法无法得到各州的认可，严格责任和惩罚性赔偿在司法适用中受到越来越多的限制，行政监管机构因效率低下受到质疑等等。虽然产品质量监管法律体系受到一定程度的压制，但并没有动摇其保护消费者权益的基本立场，只是开始重视在效率与正义之间、个人权益与社会发展之间寻找平衡点。在均衡消费者权益和经济发展动力的考量下，美国产品质量监管法进一步完善，立法、行政和司法层面都做出了相应的调整，所以属于产品质量监管法的自我完善时期。

（一）从过度管制到放松管制

过度的政府管制不仅限制竞争，降低市场的活力，还增加政府支出，不断扩大财政赤字，管制成本提高的同时，行政效能却在降低，这些现象即为政府管制失灵的表现。到20世纪70年代，美国联邦管制机构平均每年发布规章7 000多件，管制成本平均为6 400多亿美元，造成了市场扭曲和低效率。过度管制在法律适用上表现为严格责任被广泛确认，辛德尔诉艾伯特制药厂案④和蓓沙达诉琼斯·曼威尔产品公司案⑤更是通过确立在侵权责任认定中适用市场份额责任原则将严格责任发展到极致，使美国产品责任法受到前所未有的挑战：一是对消费者利益的过分保护在一定程度上浪费了社会公共资源、导致诉讼成本上升、效率低下；二是严格责任的确立使得产品责任诉讼的案件呈激增态势，原告胜诉几率大大增加，赔偿额度也高居不下；三是很多被诉企业由于承担严格责任纷纷破产。这一时期出现不少对消费者过度保护的极端案例：法院曾判决一起因原告超速行驶撞上路边灯柱导致受伤，要求灯柱管理人赔偿原告40万美金的案例，理由是因灯柱过于结实，未被撞断致人受伤[18]。由此引发的产品责任危机动摇了“严格责任”在美国历史上的神话地位，生产商、保险公司带头掀起了“产品责任改革”运动。美国立法界和司法界在本次“产品责任改革”运动中也扮演了积极的角色，法院开始在一定条件下限制严格责任的适用，选择性地运用疏忽责任；受法经济学思想影响，选择适用“成本—收益方法”或“风险—效用方法”，限制或废除“消费者期望标准”，加重原告责任、缩短诉讼时效。立法层面则通过设定惩罚性赔偿上限等方式进行限制，使侵权案件数量下降，从而降低不必要的社会成本。

20世纪70年代初，美国政府开始关注政府管制的成本问题，逐渐将成本与收益的经济分析原则引入到行政法规的制定当中，并开始推行放松管制、国有公司民营化和私有化改革。1981年3月，里根颁发12291号行政命令“Executive Order12291：Task Force on Regulatory Relief”明确规定：“除非管制对社会的潜在收益超过对社会的潜在成本，否则，将不批准新的管制规章也不实施管制”，“管制的目标是使社会的净收益最大化”，“任何机构提交了对经济影响具有或超过1亿美元成本支出的重要规章，应同时提交该规章对经济影响的分析报告”[19]。管制的范围和成本大大受到压缩，最终导致放松管制政策的适用，大规模降低个人和企业的所得税，放松政府管制成为20世纪80年代以后美国政府应对经济问题的主要措施。滥觞于美国的放松管制运动很快发展为一股世界潮流，政府监管重心逐渐从经济领域转移至社会领域，产品质量监管作为一个特殊的领域，在新思潮之下同样有了新的发展和变化。在考虑管制成本的基础上，管制领域被细分为经济管制和社会管制。更多的财政支出被投入到与环境保护、产品安全、消费者权益有关的社会管制领域，事实上这种投入也获取了更高比例的收益。同时，以成本与收益分析的经济方法代替之前命令与控制的管制方法也使得美国政府管制更趋于科学与合理。

（二）放松管制与产品质量监管的均衡发展

过度管制导致公众开始不满意监管机构的工作效率，不满意独立控制机构为被控制对象所俘虏而忽视消费者的利益，这些因素导致行政部门的威信降低，引起一系列改革，使产品质量监管法出现新的发展方向。此期发展中最值得关注的特点就是过去以控制私人经济活动为中心，转向消费者权益保护、环境保护、职业安全等社会领域。社会控制的范围更为广泛，但是控制的深度减轻，观念上从以控制为中心变为以提供服务和福利为中心。美国政府也开始强调管制的成本—效益分析，要求管制带来的效益大于管制带来的牺牲，而一些中小企业很难承受政府监管带来的负担，放松监管在所难免。产品质量监管既涉及经济领域又关涉社会安全，成为一个特殊的交叉地带，所以放松管制运动兴起之初，产品质量监管有所松动，但随即又趋向严格，并最终走上寻求市场竞争与产品安全均衡发展的道路。实现政府管制与市场自由的均衡发展，而不是一味倾向于任何一端成为美国实施放松管制政策的目标。以往的产品质量监管过于强调消费者权益和社会公共利益的做法极大地削弱产品生产者的积极性，均衡发展的命题同样存在于产品安全与经济发展之间。

以此为目标，不仅政府自身做出政策调整，立法和司法机构同样做出适应和转变。国会重新加强立法控制，“1973年开始，国会着手恢复失去的权力和寻找更充分地参与制定国家政策的新途径。”[20]通过加强立法和内部改革，国会对行政权进行了一定的限制，但并没有打破行政主导的格局。与社会发展潮流相适应，国会立法的方向从经济控制领域转向消费者保护、环境保护等社会控制领域。“这一时期的法律不再标榜中立、客观，而是更为强调其与社会、社会价值以及社会—经济结构之间不可分割的关系，具有强烈的价值取向。新的社会思潮认为法律应该负荷价值，如果政府被假定为谋求公共幸福的平等公民之间的一种协议，那政府的合法性自然主要依赖于它所代表的价值，而不是它的程序体系。”[21]411-435产品质量监管领域利益均衡的实现除了依赖饱含价值倾向的立法，还可以通过辅助性制度的创设来达成。侵权责任的主要职能已经被视为是合理地调整经济风险，而不是表达道德原则，因侵权受害而受到的损失将不会全部落在不幸的受害者个人身上成为新价值观念的体现。这种负担能够以某种法定的方式转移出去，侵权行为法已经稳定地由过失为基础转向以社会保险为基础。

基于对政府管制的反思，20世纪70、80年代以后，美国法院对行政活动的监督也比以往更为积极，质疑行政人员的专业知识是否可以带来公正、高效的服务，对行政程序提出新的要求。司法审查的作用重新被强化，但其目的不再局限于防止行政机关滥用权力侵犯私人的权利，而趋向于扩大公众对行政决定程序的参与，以督促行政部门为公众提供更多的福利和服务。“新法律程序理论的一个重要目标是思考结构上的解决方案，采取新的实现国家目标的策略，以取代新政时期集权的命令和控制手段。结构上的解决方案通常包括控制和平衡概念的运用，对官僚决策加强司法审查，甚至加强立法机关或总统的审查，以更好地纠正管理的失败。”[21]411-435美国国会在1995年通过立法确立行政机构以成本—收益分析作为制订规章的制度后，法院也逐步接受成本—收益分析的原则。“1997年至2001年对几个重大案件的裁决显示，法院事实上接受了管制成本—收益分析程序。法院认为成本—收益分析方法，为管制提供了理性的、合适的和必要的理论基础；法院承认行政机构以成本—收益分析作为制订规章的分析方法、决策程序和依法行政的工具；法院允许行政机构对有关安全、健康和环境保护依照成本—收益分析程序进行管制，并使社会福利最大化。”[22]对成本—收益原则的采用实际上为加强司法审查提供了一个客观、明确的标准。

余 论

“制度有如生命机体一样，在偶然与必然的交叉冲突中诞生、成长、壮大、衰老，它们只不过是人类自身活动在文化视屏上的投影，并非完全出自理性冰冷的设计，不确定性增强了趣味性。”[23]美国产品质量监管法律体系随着社会思潮的变迁而发展的过程形象地印证了上述论断，通过这一历史性考察可知一项制度的成熟完善绝非一蹴而就，在发展演变的过程中则需要能动地适应社会需求、对历史偶然性、不确定性加以甄别。法律伴随社会思潮或历史任务的转变而调整，以此实现法律制度自身的不断突破和创新，美国产品质量监管所体现出来的这种法律性格或法律精神可能比具体的制度本身更值得我们关注。如果只是静态的借鉴，而不是深入了解域外法律制度产生与变迁的社会背景，有可能会出现以下的境况：基于后发优势和移植效果，立法层面相当发达，从技术到原理均达到世界先进水平，但因为缺少法律制度赖以扎根生长的社会文化土壤，移植而来的法律制度在本土化过程中萎缩变异，预设中的积极作用在各种原因之下可能蜕变为现实中的消极作用。制度的借鉴移植绝不是翻拍，更不能单纯追求“先进”而过分超越自身所处的发展阶段，脱离现实国情，而是应该以历史的考察为基础，毕竟社会实效而非立法技术和表现形式才是评判法制发达程度的最终标准。

注 释：

①参见 Winterbottom v．Wright,10 Meeson&Welsby 109（1842）；pages 109-116.案件被告赖特与英国某地一驿站长签订合同，向其提供用于运送邮件的合格安全的马车，原告温特博姆则是该驿站长雇佣的马车夫。被告按照合同约定将马车交付驿站长，但在原告驾驶该马车运送邮件时，马车的一只轮子突然破裂，导致车子侧翻，原告受伤。原告遂向法院提请要求被告赔偿之诉，被告赖特则以原告不是马车提供合同的当事人为由提出抗辩。英国理财法院最终采纳了被告的抗辩理由，认为被告保证车辆处于良好状态的责任只及于合同关系的另外一方当事人本人即驿站长，其与原告之间不存在基于合同的赔偿关系，也无需承担侵权损害赔偿责任，被告最终胜诉。

②参见 Lochner v.New York 198 U.S.45（1905）。

③参见Macpherson v.Buick Motor Co.,217N.Y.382,111 N.E.1050。

④参见 Sindell v.Abbott Laboratories.P.607,2d,924（1980）。

⑤参见 Beshada V.Johns-Manville Products Co[J].90.N.J.190.447 And 539（1982）。