农地经营权流转“转动”乡村治理

何晓媛

近年来，为了实现农业农村现代化建设，我国不断对农村土地制度进行深化改革。 在《农村土地承包法》（以下简称土地承包法）中，明确了土地经营权可以依法自主流转， 明确了土地经营权在三权分置中的财产功能， 明确了土地经营权在提高农地效益方面的重要性。 此后， 我国各地乡村开始了农地经营权流转的步伐。 因此，本文在农地经营权有序流转的条件下，来探讨农地经营权流转对乡村治理的影响。

一、农地经营权流转激活治理空间

我国的乡村社会由于社会结构的影响， 从传统意义上来讲是静态封闭的。 改革开放后，由于家庭联产承包责任制的推行以及城市化、工业化浪潮的快速推进，乡村社会的老龄化和空心化问题凸显， 原子化个体趋势加剧。 这一变化增强了乡村社会的静态化。 当前，农地经营权流转的推行，在搞活农地的同时，也激活了乡村治理空间，拓宽了乡村治理的内容，促进了村民思想观念的转变，新增了乡村治理主体。

（一）农地经营权流转拓宽治理内容

农地经营权的有序流转， 拓宽了乡村治理主体的治理内容，治理主体在管理土地方面的内容增多。 推进农地经营权流转，仅靠市场机制调节是远远不够的，市场机制调节具有局限性， 因此乡村治理主体必须对农地经营权流转市场进行有效管理。 首先，在农地经营权流转过程中治理主体作为乡村居民的代理人， 承担着审查者的角色，治理主体会对流转受让方的品质、资金状况进行严格把关。 其次， 在流转双方合同的签署环节，治理主体承担着监督者的角色，对流转合同条款的明确性和规范性以及合同的合法签署进行监督， 保证签署双方利益不受侵犯。 最后，治理主体在农地经营权流转过程中还承担着汇总者的角色， 对乡村社会村民的农地流转状况进行统计。

（二）农地经营权流转助推思想转变

村民思想观念的转变有利于推进乡村治理现代化的实现。 我国城乡经济发展水平差距大，乡村经济发展水平较低，再加上村民受传统生产方式的影响，小农意识较重。 在农地经营权流转过程中，首先，村民作为农地的承包方与受让方签署流转合同， 村民的人格地位受到尊重，自身价值得到认可，这可有效提高村民的主体意识。 其次， 村民通过农地经营权流转获取流转租金，可有效增加经济收入，为村民思想观念转变提供经济基础。 再次，农地经营权流转过程中村民会积极参加村委会关于流转租金、流转合同、流转程序等相关事宜的座谈会， 在此过程中可有效培育起村民对村中公共事务的主动参与意识。 最后，村民就农地经营权流转的有关事项与受让方、 村委会进行协商， 在协商的过程中，可有效提高村民对自身权益的保护意识。 因此，农地经营权流转可以有效助推村民思想观念的转变。

（三）农地经营权流转新增治理主体

乡村治理现代化的实现离不开多元主体协同治理。 在乡村治理中，倡导多元主体协同治理，是贯彻落实民主治理理念的重要表现，是实现村民平等参政、互动交流、有效协商、表达诉求的重要方式，是实现村民共同利益最大化的重要保障。 在农地经营权流转的过程中， 乡村治理中新增的治理主体是留守妇女和精英群体。

1.留守妇女

工业化、城镇化的快速推进，促使乡村青壮年劳动力外出务工赚取非农收入。 土地承包法中关于土地经营权的规定中提到承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。 随着农地经营权流转在乡村地区普遍推行，乡村村民在保留土地承包权、流转土地经营权权限下，乡村青壮年劳动力会加速从乡村中流出，外出务工。 因此，留守妇女成为乡村治理的主力军，成为乡村治理的多元主体之一， 留守妇女以促进土地高效使用为契机，来加强与村“两委”的互动，参与乡村公共事务的管理。

2.精英群体

新修订的土地承包法扩大了农地经营权流转的受让方范围，承包方可以向他人流转土地经营权，不再受集体经济组织内部的限制。 再加上当前在推进农业现代化的背景下， 推动农业规模经营的新型经营主体在快速拓展。 因此，势必会促进乡村秩序之外的新的精英群体流入乡村治理中， 新流入乡村治理中的精英群体指的是积极响应国家号召， 决定返乡创业的或者是携带资本进行农业投资的群体。 他们都是生活经历丰富、资源雄厚、个人生存能力强、人脉广以及社会影响力强的群体。 因此，在农地经营权流转的过程中，精英群体以资本利润最大化为目的会直接或间接地参与到乡村治理中，成为乡村治理的多元主体之一，有效推进乡村农业经济的发展以及民主政治的建设， 并且精英群体可通过提供公共服务来促进乡村生产要素的优化配置和乡村振兴。

二、农地经营权流转下的治理新问题

农地经营权流转在激活乡村治理空间， 拓展乡村治理内容、 推动乡村居民思想观念转变以及新增乡村多元治理主体的过程中， 也因为农地经营权流转的过程中流转环节的不规范、 流转过程扰动了乡村原有的传统秩序以及流转过程中流转双方的利益诉求得不到通畅的表达，从而不利于乡村社会的稳定。

（一）农地经营权流转携带不稳定因子

近年来，乡村治理方面取得了巨大的进步,乡镇政府和村“两委”加大职能转变力度，规范和协调与乡村居民切身利益相关的公共事务和公益活动的开展过程， 有效维护乡村居民的公共利益， 加强乡村社会管理，维护乡村秩序，使乡村社会处于一种稳定和均衡状态。 但是，农地经营权在流转过程中会对稳定的乡村社会起到冲击作用， 在一定程度上会阻碍乡村治理现代化的实现。 具体表现在流转价格争议和出现阶层分化两个方面。

1.流转价格争议

农地经营权流转具体来说就是关于使用权的交易。 但是在农地经营权流转过程中，由于土地产权制度不完善所造成的产权模糊问题的存在， 所以流转过程中极易造成各相关利益主体彼此间的冲突。 冲突体现在关于农地经营权流转的土地流转价格方面， 由于现阶段农地经营权流转程序和相关流转制度还未建设完善，所以在流转土地价格方面还存有定价随意性、差异性等特点，土地流转价格缺乏统一性，土地流转双方及有关各方极易发生冲突行为。

2.出现阶层分化

农地经营权流转过程中还会出现乡村阶层分化的现象，这也会成为威胁乡村社会治理的不稳定因子。 有学者指出， 农地经营权流转会促使乡村社会出现新的阶层分化，分化为由新型耕种大户、乡村政治精英组成的土地强支配能力集团和由外出务工兼业农户组成的土地弱支配能力集团。 两个集团之间以及强势集团内部均会有利益冲突发生， 其冲突发生主要源于农地规模化流转后耕地增值与收益分配不均。 所以，农村社会出现的阶层分化， 会给处于弱势地位的乡村居民带来心理方面的自卑感和失落感， 愈加扩大的贫富差距会促使他们心理发生扭曲，加剧内心的不平感受，从而做出不理智行为，给乡村社会带来治安问题。

（二）农地经营权流转解构乡村旧秩序

乡村社会秩序的建立旨在避免不必要的频繁冲突与无秩序状态的存在。这里所提到的乡村旧秩序指的是乡村居民在行动方面的原子化状态，具体表现为村民群体的集体意识和合作能力减弱，乡村内生道德秩序支撑点缺失，乡村秩序趋向无序状态。 当前，随着农地经营权流转的开展，农地流转过程中，村民的交往模式、处事方式、行动方式以及人际关系等方面会面临解构。

首先， 精英群体会携带资本进入乡村参与农业规模化经营，并与村民在利益交往基础上建立交往模式，这种交往模式会冲击乡村传统的基于血缘关系和熟人关系建立起来的交往模式。 其次，村民通过与精英群体签署流转合同，从而来实现土地经营权的流转。 这有利于使乡村居民树立起规则意识和契约精神， 同时也会解构村民之间基于习惯、礼俗形成的处事方式。 再次，农地经营权流转给予承包农户充分的流转自主权，承包农户可以自己决定自家的承包地是否应该流转，应该怎样流转等，也会与邻近的亲朋好友协商，能在一定程度上加强村民之间的关联度和情谊。 最后，在农地经营权流转方面， 转包和出租是村民最多选择的流转方式。 转包双方往往是集体经济组织内的成员之间发生承包地流转行为，一般都是短时间的流转，流转价格较低。 而出租相比转包来说流转过程更加市场化，受让方的权限更加宽松， 既可以向集体经济组织内部的主体进行流转， 又可以向集体经济组织之外的主体进行流转，流转期限较长，流转价格较高。 因此，通过农地经营权流转，可以使村民之间的人际关系更加趋于理性化，使村民更加具有市场运作思维和法理思维， 从而解构村民之间感性的人际关系。

（三）农地经营权流转亟待利益表达区

利益表达区在农地经营权流转中具有重要作用。在农地流转中，不同的利益主体具有不同的利益诉求，利益格局呈现多元化状态。 由于种种原因村民的利益表达渠道缺乏，利益诉求得不到合理的解决。 第一，村民群体力量不强，村民受伦理观念束缚，势单力薄，加之缺乏集体组织意识，一旦利益受损，往往在与强势群体发生利益冲突时，村民的主观利益诉求很难实现。 例如，村民把农地流转给工商企业后，工商企业改变农地用途，用农地搞旅游，村民面对此种情况由于缺少外力援助，所以很难与之抗衡。第二，法治意识不强。当前的社会既是民主社会又是法治社会，但是，由于广大村民法治意识淡薄，还未形成良好的法治思维，所以村民在土地中遇到利益冲突，往往还是通过暴力手段解决。 例如， 村民外出务工， 通过口头约定将土地交给熟人代耕，可由于缺少合理的流转程序，一段时间后，耕种的村民发现土地有很大价值后，拒绝归还土地给原主人，由此村民之间往往会采取直接的肢体冲突来解决利益矛盾，而不通过合法的法律途径来解决。

三、结 语

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中指出，应坚持巩固基层基础，主攻治理体系和治理能力建设。 因此，实施乡村振兴战略、乡村治理不容忽视。 通过上述研究，农地经营权有序流转作为推进乡村治理的有效途径， 在乡村治理中发挥着拓宽乡村治理内容、 推进乡村居民思想观念转变以及为乡村多元主体治理增加治理主体的功能，但是，农地经营权流转在推进乡村治理的过程中还存有威胁乡村社会稳定的因素。