国家治理现代化视域下公众参与政府决策的法治化

王立峰

(吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012)

法国学者托克维尔曾在《论美国的民主》一书中说，“社会动荡往往不是发生在经济停滞的地方，而可能发生在经历了经济增长的地方。”[1]这正是今天中国面临的挑战，当改革开放走过不惑之年，现代化进入“下半场”，实现了中华民族几千年历史上前所未有的经济增长的同时，中国已进入经济发展方式和政治体制转轨的关键之年，面临着社会转型的诸多风险，环境公害事件、公共卫生事件、群体维权事件频发，转型期的经济飞速发展与痼疾性社会矛盾共时存在，改革成果共享的利益诉求与利益群体的固步自封并存。面对民众权利意识勃兴、网络公共空间发展、社会治理格局多元，传统的精英治理模式必然要被新型国家治理模式取代。

新时代的国家治理现代化对中国各级政府的要求已经不仅仅停留于“依法行政”的初级层面，而上升到“良法善治”的高度，新型的国家治理要求政府治理应当以人民为中心，“体恤民情、解除民忧、关怀民生”，而“社会主义民主政治的核心问题是人民的政治参与，人民的参与过程是实现民主的根本途径，社会主义民主的发展过程也就是公民社会不断扩大而政治国家不断缩小的过程，即还政于民的过程”[2]319。以决策民主化来推进国家治理现代化，可以提升政治的合法性、保障公共决策的正义性、增强决策体制的适应性、消解特权遏制腐败的滋生、形成理性包容的公共文化①。“以人民为中心”是中国特色社会主义民主的内在要义，如何保障公众利益，最好的办法就是让公众参与到影响其切身利益的政府决策之中，汇聚民意才能使决策真正体现民情，进而获得民众的自觉拥护与支持。

公众参与政府决策是指在涉及公众利益的公共决策时，政府有义务保障公众享有广泛的参与权，保障公众通过公开透明的法律程序与机制，表达意见、民主协商，并能够最终对政府决策产生影响。而公众参与政府决策的“法治化”则要求政府对“公众参与”的释读不能仅停留于政策回应的层面，更应上升到“建章立制”的法律层面，塑造法律观念、建构法律制度、保障公众参与权利的法定化与现实化。本文的主旨是通过梳理公众参与政府决策的政策经验与法治进程，反思公众参与政府决策的法治困境，寻求进一步完善公众参与政府决策的法治路径。

一、公众参与政府决策的政策变迁与法治化进展

1986年7月31日，时任中共中央政治局委员、国务院副总理万里发表了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话，指出“政治体制改革的一个极为重要的方面，就是要充分发挥社会主义民主，真正实行决策的民主化和科学化”[3]。他后来又进一步解释了这一说法：“领导人要尊重人们充分发表意见的民主权利，不要害怕别人讲不同意见的话，甚至讲反对自己的话。过去说‘言者无罪，闻者足戒’。这是正确的，但还有点消极。积极的说法应该是：‘言者有功，闻者受益’。”[3]万里委员长这一提法在中国政治体制改革史上具有里程碑的意义，为中国式协商民主奠定了基调，而这一提法在改革开放初期也在思想界具有振聋发聩之效。

1987年，中共十三大报告就体现了万里的思想，明确提出了“建立社会协商对话制度的基本原则，是发扬‘从群众中来，到群众中去’的优良传统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”。囿于后期中国政治格局的变动与外部的严峻政治氛围，决策民主化实践并未充分展开，但“决策民主化”这一协商民主思想却得到中央领导层的一致共识，重新出现在中共十四大报告之中——“决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务。领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的、科学的决策制度。”

此后，中共十五大报告进一步强化了民主协商思想，从决策机制角度提出，“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化民主化，提高决策水平和工作效率。”从中共十六大之后，关于决策参与的方式，党的政策调整为“有序参与”，有序参与是一种理性参与、合法参与、程序参与的表达方式，侧重民主参与的合理方式和正当程序。如中共十六大报告提出，要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”。中共十七大报告则进一步指出，“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”

从中共十八大开始，“决策参与”的前提条件、实现机制和方式途径得到进一步细化。中共十八大报告提出，“以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”关于公众参与的方式和途径，中共十八届四中全会公报进一步指出，“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”对中共十八届四中全会公报精神进行解读，我们发现，“依法决策”这一限定前提，实质把“公众参与重大行政决策”上升为一种法定程序，并赋予其后续的保障机制，即“合法性审查机制”和“责任追究及倒查机制”，这也标志着民众参与政府重大决策的法治化成为中国共产党民主政治改革的一项重要内容。

中共十九大报告也明确提出，“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”中共十九届四中全会公报更是把“公众参与”作为社会治理的重要内容，彰显了公众参与在创新与发展国家治理体系现代化战略中的重要作用。从1986年“决策民主”思想的萌芽，历经三十多年民主政治实践的锤炼，到被正式纳入到国家治理体系之中，不仅充分印证了中国协商民主理念的不断成熟，也标志着国家治理体系的不断创新、国家治理能力的不断提升。

协商民主理念的普及与政治体制改革的渐进，在一定程度上促进了公众参与立法与决策的法治化进程。2004年，国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》强调，要“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”。2004年，《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)规定，“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”，在一定层面保障了“听证程序”成为公众参与决策的主要途径，为其他行政立法与决策的公众参与提供了制度依据。为了贯彻依法民主决策的政策精神和《行政许可法》的规定，也为了响应当时出现的许多公众环境维权事件，2006年国家环保总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，明确了公众参与的一般要求(公开环境信息、征求公众意见、参与组织形式)和公开、平等、广泛、便利的基本原则。但随着工业化程度的深化，环境公害事件频发，公众参与环境决策的意愿越来越强，原有的规定已经无法充分保障公众环境权。

2014年，新修订的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)专章规定了“信息公开与公众参与”，保障公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，并提出公民、法人和其他组织的举报权利，并限定合法公益组织可以提起公益诉讼。

2015年9月，国家环境保护部专门出台了《环境保护公众参与办法》，切实保障公民、法人和其他组织获取环境信息以及参与和监督环境保护的权利，畅通参与渠道，规范引导公众依法、有序、理性参与，促进环境保护公众参与更加健康地发展。在地方层面，河北、山西、沈阳、昆明等省市相继出台了关于环境保护公众参与的条例或其他形式的法规，对本省(市)公众参与的范围、形式、内容、程序等作出详细规定。

除了公众比较关注的环境保护领域，近十年来公众参与决策的法治化在其他领域也取得了一定的发展。比如常见的地方价格听证会，其法律依据是国家发改委2006年出台的《政府制定价格行为规则》：“定价机关制定价格时，对依法应当听证的，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见。听证的具体内容按照价格听证的有关规定执行。对依法不实行听证的，定价机关可以选择座谈会、书面或者互联网等形式，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”

2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》第22条规定，“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”这就在基层范围之内涉及了公众利益，保障了公众参与权利。

2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》也有公众参与的规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”

2015年修订的《中华人民共和国食品安全法》第12条规定，组织和个人可以享有食品安全信息的知情权和监督管理的建议权，这在一定程度上为公众参与食品安全监管决策提供了相应的法律依据。2016年2月发布的《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确要求把“公众参与”确定为城市规划重大行政决策的法定程序。

为进一步推进公众参与的制度实践，新版《环境影响评价公众参与办法》于2019年1月1日起开始实施，确立了“公众参与遵循依法、有序、公开、便利的原则”，并规范了公众参与环境影响评价的程序机制。2019年4月，国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》，健全了科学民主决策程序，规范了行政决策行为，进一步巩固了公众参与决策的实践经验与制度成果，明确了公众参与、专家论证、风险评估程序的适用情形及具体要求，如规定除依法不予公开的决策事项外，应当充分听取公众意见。

检视中国目前的立法与实践，从基本法律、行政法规、政府规章等各个层面来看，关于公众参与政府决策的基本法律仍然相对匮乏，法治化程度还比较低。虽然许多单行的行政法规或部门规章规定了“公众参与”的程序性权利，但并没有做到向公众“充权”，导致行政决策过程中公众角色的“虚幻”和“乏力”②。环境保护领域的公众参与决策制度建设虽然取得了一定的发展，但更多局限于原则性规定。一些具体性环境立法，如环保监管、水体环境、大气环境、固体废物、危化物品等方面的法规并未把“公众参与”纳入其中，也缺乏细则性的操作规范进行指导，而实践中公益诉讼需要进一步总结经验，扩展诉讼主体的范围，让更多公益组织和公众参与到诉讼之中，进一步提升公众的参与意识和积极诉愿。有研究者认为，由于当前环境方面的相关法律并未对公众意见如何处理作出明确规定，导致目前以咨询为主的参与方式对环境决策的影响力极为有限，在参与效力光谱中处于较低层次，效力较低③。总的来说，作为基本法的《中华人民共和国行政程序法》(以下简称《行政程序法》)还处于理论研究层面，立法实践经验还处于摸索之中，公众的听证制度、参与程序、决策反馈等制度还停留于地方行政决策的先行先试阶段，因而公众参与决策的法治建设尚处于起步阶段，许多问题仍有待理论与实践对其加以完善。

二、公众参与政府决策法治化的瓶颈问题

1.实体规范不足，法律适用笼统

既有基本法律和行政法规之中，明确规定“公众参与”的实体规范仅见于《环境保护法》《重大行政决策程序暂行条例》和《环境保护公众参与办法》，即使把所有规定“听证”和“建议权”的相关法规统一起来，也是寥寥可数。政府的公共决策与公众生活息息相关，政府每一项决策都涉及利益相关人的切身利益，公共决策的成败与否关乎着人民的基本福祉。相对来说，公众参与决策的适用领域广泛地涉及了城市规划、环境保护、土地利用、重大基建、公营价格等公共领域的各个方面，而对比庞大的行政立法数量，更凸显出法律调整的不足④。即使有些法规变相承认了公民听证制度，但听证制度并不等同于公众参与。作为民主协商与民主决策的基本方式，公众参与的范畴要远远大于听证，而基本法律层面对公众参与的规定是缺位的，需要立法的进一步完善。

从既有的公众参与决策的规定来看，也存在一些问题：一是政府与公众的权利与义务不对等，许多法规把公众参与(比如听证的启动程序)的主动权纳入政府的主观意愿，“是否参与，政府说了算”，政府居于主导性地位，公众处于被动地位。二是公众参与决策的事项不明确，法律适用范围过窄。哪些公共决策需要公众参与，既有规范往往援引其他法律规范，而其他法律规范并未对此进行细化，最终导致公众参与流于形式。三是相匹配的具体制度设置不合理，代表遴选资格重重设限，参选者不具有公众代表性，民意和民情被人为地屏蔽，导致许多公共决策的公众参与成为“走过场的形式”。更有甚者，有些地方政府召开的价格听证会打着“公众参与”之名，行“实际涨价”之实，如峨眉山风景区门票调价听证会最终成为涨价会，极大损害了公众的利益⑤。

公众参与权本身既是实体性的民主权利，也是程序性的正义权利，即体现为自然公正的程序正义，要求“公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前必须给予他知情和申辩的机会和权利”[4]。美国学者戈尔丁曾经说过，“正义不应当只是被实行的，也应当是被看见要实行的。”[5]由于《行政程序法》的制定尚处于立法破冰阶段，中国程序法治建设仍需不断地推进，如何保障公众参与权的实现，还有待相关法规进一步细化。

就目前公众参与决策的实践来看，从程序机制分析，主要问题体现在以下几个方面：一是信息公开化程度不够，导致公众知情权受限。在公共决策中，政府与公众在信息上是不对称的，政府具有信息优势，信息的公开、透明是公众参与决策的前提。美国、英国、瑞典和我国的香港、台湾等许多国家和地区都制订了“阳光法案”(又称“信息自由法”)，保证公众知情权的实现。而反观中国许多地方政府决策，往往屏蔽了大量的政务信息，许多听证会不公开，或者事后公开，参与人之前不知情，导致即使参与听证，因为事先并未了解相关技术性信息，导致听证会上“睁眼瞎”，无法提出科学性的建议。二是参与人遴选机制和标准不规范，无法代表真正的民意。比如普遍存在的遴选代表程序开放性不足、专业知识匮乏、政府倾向性强等问题，最终导致民意代表往往被政府绑架，“被代表”地象征性走过场⑥。三是公众参与渠道不畅，导致公共决策阻力加大。现行法律并未明确规定公众参与的形式，但借鉴2002年国务院发布的《规章制订程序条例》第14条规定，“起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。”随着网络媒体时代的来临，信息传播渠道多样化，原有政府门户网站信息滞后性愈发明显。一些地方政府在决策之前未充分调研、未倾听民意而擅自决断，加上信息不对称导致网络谣言对政府决策的不断歪曲，最终公众抵触情绪越来越强，导致决策流产，如2009年广州市番禺区垃圾焚烧发电项目搁置事件⑦。

3.责任机制弱化，参与实效不强

公众参与政府决策的根本目的是为了确保决策的科学性与民主性，防范公共权力的滥用，杜绝行政决策的武断。而实践中一些政府决策却迎合上级领导的好恶，假民主决策之名，行专断独裁之实，比如一些价格听证会变成了“听涨会”，专家论证会变成了“领导意图协调会”。

公众参与政府决策的实效主要取决于以下几个因素：一是参与主体是否具有代表性，遴选代表是否代表民意；二是参与渠道是否畅通，利益相关者能否参与决策之中；三是参与结果是否影响决策，意见与建议是否被决策者采纳；四是参与权利是否充分实现，政府承担什么样的对应义务。

反观我国地方政府，许多公众参与决策的实效，并未达到令人满意的效果，问题主要集中在以下几个方面：一是公众参与权的保障机制不明确，什么事项、什么程序、什么主体参与政府决策，这些最能影响参与实效的因素往往由政府主导，领导人的主观愿望决定了公众参与的程度。由于国家立法层面并未明确规定哪些重大事项必须适用公众参与决策程序，所以政府决定公众参与哪些决策具有很强的随机性和主观性，决策者主导的选择性参与往往会使公众参与流于形式。二是参与政府决策的反馈机制缺失，公众意见是否对政府决策产生影响、多大程度影响最终决策，无法评估，无事后说明理由制度和评估标准，导致公众参与积极性受到挫伤，最终丧失参政积极性。三是决策追究机制仍有待加强，无法有效杜绝决策失误和武断。在有些城市规划过程中，由于主要领导人的更替，人走茶凉，导致规划项目朝令夕改，工程项目的烂尾现象严重。由于责任机制的弱化，公众参与实效必然会受到影响，最终伤害的是民心、受损的是公共利益，即使公众参与决策的程序很民主，最终结果也会背离最初的目标。

4.动力机制不足，公众参与度低

到了周一，他们又坐同一班车去总部。她过关时，竟然发现他站在前面不远处等她。他看到她微微一笑，竟带着些少年才有的羞涩感觉。他说：感觉和你好久不见。

公众参与政府决策最大的动力来源于公众参与的热情，也就是公众参与决策的广度与深度，这是保障公众参与制度的民情基础。根据中国政府法制信息网公布的数据来看，公众对网络征求意见的参与度逐年上升，舆论越热，与公众的利益越相关，公众参与的积极性越高。比如，广受社会舆论关注的房屋拆迁问题，当《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》一发布，就有13437人参与讨论，在网上提出130356条意见，并且第二次发布征集意见时，仍然还有10429人参与，提出了74266条意见⑧。但反观各地政府举办的听证会、论证会，实际到场的民众却寥寥可数，公众在与政府直面相对的参政活动中，很难表现出积极性。究其原因，部分可归咎于网络匿名方式给网民提供了直言不讳的平台和机会，但也反衬出公众参与政府决策的平台与渠道确实需要规范化。

当前影响公众参与政府决策需要克服的最大问题还是公众心理问题，一方面体现为公众对政府缺乏信任，参政抱有顾虑，害怕打击报复；另一方面体现为参与者动力机制不足，没有认识到参与权与决策利益的相关性，存在“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的消极态度，民众的公共维权意识有待加强。

总之，公众权利意识的觉醒是民众有序参与政府决策的最大动因，“如果公民有作为公民而积极行动的实际权利，也就是说，当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视作一种权利的时候，民主才是名副其实的民主”[6]。

三、公众参与政府决策的法治化路径

法治本身就蕴含着“良法善治”的本意，恰如亚里士多德所言：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[7]在国家治理现代化的语境下，民主与法治相辅相成，相互促进。民主实质上是一种国家制度，必须借助制度载体，并依赖于法治的保障。公众参与政府决策作为中国式协商民主的一种创新模式，同样需要法治的保障。公众参与的法治化不应仅满足于“政策导向、建章立制”的静态层面，而应借助权利确认、程序设定、责任追究等各项机制，保障公众参与的实效。

1.扩展法律适用范围，保障公众参与权利

检视当前中国的基本法律与行政法规，明确了公众参与权利的，寥寥可数。相对来说比较成熟的领域，主要集中于环境保护领域，可见公众对于环境问题的关注热度。但是，许多涉及公众利益的公共领域，由于立法规定付之阙如，公众参与权利无法实现。公众参与权的法定化是确立主体资格和地位的前提，只有权利法定，才能确立对应的义务承担者，才能保障参与者的主动权。

具体而言，公众参与权利保障需要从以下几方面着手：一是出台公众参与的专项行政立法，比如《公众参与立法决策条例》《听证条例》，或者把“公众参与决策”纳入到未来的《行政程序法》之中，实现参与权的法定化。公众参与制度作为中国特色社会主义的民主协商制度，既体现为宪法的实施制度，即“一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，又能保证公民的参政议政权，“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。二是扩展公众参与的法律适用范围，如公共卫生、城市规划建设、义务教育、食品药品监管、国有土地征收补偿等但凡涉及公众重大利益的领域，都应把公众参与决策纳入立法之中。三是设置重大公共决策公众参与清单制度，有效区分重大决策与一般决策，对于重大决策事项，把“公众参与”作为政府决策的必要条件，对于一般决策事项，把公众参与作为选择条件，从而充分保障公众参与权的实现。四是细化规章与地方性法规的规定，明确公众主体的参与权范围与政府对应的责任，保障公众参与权利的实现。有些地方政府的相关规定有意或无意地误读了“公众参与”的本义，以“有限参与”替换“有序参与”，导致公众被代表，无法表达民意⑨，相关法规一定要杜绝此类变相适法、滥用公权的行为。

2.完善公众参与程序，畅通公众参与渠道

实体的参与权如果没有程序机制提供平台和渠道，只能导致权利的虚化。鉴于我国《行政程序法》尚未出台、正当程序的法律价值弱化的现实，公众参与政府决策程序需要借助于各种程序机制的强化。

正当合理的参与程序应实现以下几个目标：其一，决策信息能够最有效地向公众进行表达，满足公众应当能够知晓决策信息的要求；其二，公众意见能够顺利地被决策者汇集、分析和归纳；其三，公众参与形式多样化，形成决策分类模式，不同决策的参与机制要有不同的设计，如相关领域专家的参与形式、网络信息平台的参与形式、民意的调查形式等。

综上所述，现今的公众参与程序可以从以下几个方面加以完善：一是政府决策信息公开、透明，保障公众享有充分的知情权。政府应健全和完善公共信息平台，及时更新政府网站信息，对于涉及公众利益的重大事项，以书面送达、报刊媒介宣传等多种方式保证公众知悉相关决策。二是完善公众参与决策的代表遴选机制，采用自愿和推荐相结合、兼顾行业差异性、吸收弱势群体代表、保证遴选时间等措施，真正吸引那些有主观意愿和独立见解、能捍卫正义的公民积极广泛参与。三是规范听证程序，保障听证实效。如何避免走过场式的听证，是当前公众参与的最大问题。听证制度应以充分听取民意为目标，规范听证流程，让决策机关以外的机构主持听证会，决策者应当充分说明决策理由，详细解答公众提问，积极回应公众质疑。四是创新公众参与的方式，拓展公众参与的广度。除了听证制度之外，决策机关还应不断创新公众参与的方式，利用各种新型网络信息媒介吸引更多公众参与政府决策，以网络议政、网络监督、网民意见征集等各种方式，鼓励公众广泛参与政府决策。

3.强化参与责任机制，重塑政府决策理念

由于政府决策中政府与公众的信息不对称、地位不对等、诉求不一致，导致政府追求公共效率、公众关注利益得失，决策过程类似于博弈，但更多情况下，公众居于弱势地位，政府的主导性更强。强化公众参与政府决策的实效，最大阻力其实不是来自于公众，而是来自于各级政府。决策权不仅是政府的公共权力，也是其公共责任，具有权责一致性。决策权也是间接民主的产物，是公众将公共权力委托给政府行使的同时，要求政府必须承担的责任。而将公众参与的立法精神转化为实践，同样需要政府树立民主决策的理念，自觉自愿地启动公众参与决策的机制。但是，若光靠政府的自我意识和观念，显然驱动力不足、积极性不高，需要强化政府民主决策的责任机制。

强化政府民主决策的责任机制，可从以下几个方面努力：一是确立重大决策公众参与的监督机制，使公众参与成为政府决策的必经程序，作为绩效考核的内容，启动相应的问责机制，避免决策不当和决策违法。二是规定决策说明理由制度，当决策结果明显不利于利益相关人时，除法律特殊规定之外，应向相对方说明决策的事实因素、相关依据，保障相对方的异议权和相应的救济权。三是完善决策结果的反馈机制和事后评估机制，不仅决策前应公开所有相关信息，决策之后更应把相关信息和决策结果公之于众，坚持决策“有因有果、有头有尾、善始善终”，全程能够纳入公众监督的视野。对于决策结果是否采纳公众意见和决策的科学性与正当性，应确立决策事后评估机制，建立重大决策终身追究制度，强化行政问责机制⑩。

4.提升公众法律意识，调动公众参与热情

政府决策的科学与民主，不光需要政府开门办公、笑脸迎客，更需要公众怀有极高的民主热情，积极参与，营造政府与民众平等协商、互相包容的良性互动氛围。

法治社会建设的基础动力源自于公众的法律意识和守法精神，形成法治国家与法治社会的二元互动与共同发展。只有公众的法治意识的觉醒、权利意识的勃兴、公民文化的营造，公众参与决策这一中国特色的协商民主体制才会具有更多的民意基础，而这一历程必然是一条漫漫之路。

就目前而言，公众法律意识与政治参与热情的培育需要从以下几方面着手：一是进行普法宣传活动，促进公众参与决策的相关法规的普及和宣传，让公众知晓参与权，明确自己的主体地位，认识到决策关乎其切身利益。二是公民文化的良性培育，塑造适格的“好公民”。美国学者阿尔蒙德阐释过“什么是好公民”的概念，他认为，“如果一个人认为他与国家的全部关系就是他扮演臣民的角色，那他就是一个臣民，而不是一个公民。”“好公民要积极参与政治，把参与作为一种义务。有效的民主政治正是依靠个人在本地方参与的能力，因为只有在当地，个人才能产生一种对政治事务当家作主的感觉。”[8]三是实行参与决策的激励机制，除了给予决策参与者一定的交通和餐补费用之外，对于相关建议被决策采纳的参与者还要给予额外的精神和物质奖励，以带动更多人积极参与政府决策。此外，激励机制也容易形成一种良性互动的决策氛围，激发各方的合作积极性。“激励机制的理性与价值，正是体现于使行政主体与相对方之间的理性对话成为可能，从而实现行政预期的增植。”[9]四是鼓励和扶植非政府性质的社会公益组织，参照比较成熟的环保公益组织的模式，在更多领域发展壮大民间公益组织。可以赋予公益组织“公众代言人”的地位，保障公益组织的公益诉讼资格，由其代表公众表达利益诉求，维护公众权利。

“民主是陀螺，必须不停地抽动它，它才会转起来。”[2]7公众参与决策的过程也是开启民智、普及民主、惠及民情、关注民生的过程。“良法善治”不仅要满足良法的要求，更需要在实践层面真正发挥良法的实效。相信随着公众参与决策的有序化、渐进化，以及公众民主意识的勃兴、参与热情的高涨，一种理性、包容、和谐的国家与社会共治氛围将会呈现于我们面前。

注释：

①参见周光辉：《推进国家治理现代化的有效路径：决策民主化》(载《理论探讨》，2014年第5期)。

②参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》(中国民主法制出版社，2007年版)。

③参见董新宇，杨立波，齐璞：《环境决策中政府行为对公众参与的影响研究——基于西安市的实证分析》(载《公共管理学报》，2018年第1期)。

④截至2014年9月底，中国已经制定现行有效的行政法规737件、国务院部门规章2856件、地方政府规章8909件。参见国务院法制工作办公室：《推进依法行政、建设法治政府的工作情况和成就》(http://www.china.com.cn/zhibo/zhuanti/ch-xinwen/2014-11/06/content_33986051.htm)。

⑤参见肖泽晟：《从公众参与到利益衡量和理由说明：重大公共资源配置行政决策程序法治化的方向》(载《法学杂志》，2013年第9期)。

⑥比如，2010年10月21日银川市水价听证会，公民对遴选代表提出异议：消费者协会推荐代表和部门推荐代表，都不是按照代表遴选的规则标准选定，其中消费者协会遴选的代表除了自家成员，还有和消费者协会关系密切的成员。参见许玉镇：《论公众参与政府决策的代表遴选机制》(载《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》，2013年第6期)。

⑦2006年，广州市番禺区垃圾焚烧厂取得广州市规划局下发的项目选址意见书。2009年，广州市政府决定在番禺区大石街会江村与钟村镇谢村交界处建立生活垃圾焚烧发电厂，计划于2010年建成并投入运营。2009年10月，番禺大石数百名业主发起签名反对建设垃圾焚烧发电厂的抗议活动；11月，CCTV公开报道广州番禺垃圾焚烧厂这一全国性的公共政策事件；12月20日，时任番禺区委书记谭应华应丽江花园业主代表邀请，与反对垃圾焚烧的业主座谈，告知业主会江项目已经停止。参见“番禺建垃圾焚烧项目事件_全部报道”(http://news.163.com/special/00013VUU/panyuroll.html)。

⑧参见青锋：《公众参与行政立法决策状况分析》(载《上海政法学院学报(法治论丛)，2012第6期)。

⑨参见王万华：《重大行政决策中的公众参与制度构建》(载《中共浙江省委党校学报》，2014年第5期)。

⑩《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定，“对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”