国家治理现代化视域下制度建设的逻辑和框架

赵洲洋

摘 要：党的十九届四中全会系统论述和布局中国特色社会主义制度建设，为国家治理现代化提出了深层次的制度化任务，明确建设和发展中国特色社会主义中制度是基础，治理是抓手，以一系列重大举措做出全面部署，为推进新时代伟大实践的创新发展指明了方向。通过对党的十九届四中全会及其《决定》的中心主题和新时代经济社会发展与治理状况的把握，可以梳理出这一主题产生的逻辑脉络，这一主题充满了国家治理的问题意识，又蕴含深刻的改革方法论。因循这一逻辑，从治理所涉及的组织与权力关系的维度，可以更加明确《决定》所要推进的制度建设的结构框架。新时代把制度体系优势转化为国家治理效能，在回答好“坚持和巩固什么、完善和发展什么”的重大政治问题的基础上，对建设什么样的制度体系、怎么样建设制度体系、形成什么样的治理体系与治理能力等一系列问题做出规划和部署，并以执行制度来保证规划的落实。

关键词：党的十九届四中全会;制度建设;国家治理现代化;基本逻辑;结构框架

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“社会治理与公共服务研究”（16JJD810002）;国家留学基金项目（201806010224）。

[中图分类号] D033 [文章编号] 1673-0186（2020）010-0090-010

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.010.008

党的十九届四中全会从事业发展全局的战略高度，研究了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题，并通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）。全会界定了我国国家制度和国家治理的内涵[1]，揭示了我国发展奇迹背后的“制度密碼”，系统回答了“中国特色社会主义制度建设为什么好”这一重大问题[2]，并制定了“分三步走”推进制度建设和治理能力建设的改革方略[3]。

制度具有长期性、稳定性、普遍性和根本性，而且其适应性与优越性也可以通过治理的效能加以判断，党的十九届四中全会和《决定》着眼于此具有广泛、深远的重大意义。全会和《决定》从三个层面细致地规划了中国特色社会主义的制度建设与治理能力建设：首先，全会围绕着中国特色社会主义的制度优势和更好地把制度优势转化为国家治理效能两个辩证的方面展开;其次，《决定》事实上指出了国家治理应遵循的基本逻辑;第三，全会与《决定》构建了制度建设与国家治理各个方面的整合框架。作为一个超大型的后发国家，我国的国家治理所要面对的问题与处理的事情异常复杂，国家治理体系与能力及承担国家治理的治理主体自身，连同所要面对的社会情况，都是治理复杂性的主要来源。党的十九届四中全会和《决定》为国家制度建设方向与国家治理的未来走向做出了规划，而规划的实施需要整合的框架来支撑。

一、制度与治理能力建设的中心主题

习近平总书记对《决定》所作的说明， 清晰地阐明了《决定》的主题：在“制度建设和治理能力建设”中心下，辩证地分析和部署“坚持和巩固什么，完善和发展什么”[4]。这一主题与改革开放以来国家与社会发展相契合，顺承和细化了党的十八届三中全会所提出的全面深化改革的目标。党的十八届三中全会所提出的制度建设和国家治理建设更多着眼于全面深化改革，部署了需要完善和改革的诸多方面工作。而党的十九届四中全会细化、发展并创新了制度建设和治理能力现代化的内涵，着眼于更加辩证地看待中国特色社会主义制度与国家治理体系和治理能力，注重从两个方面来分析情况，一方面总结现有的治理制度体系和治理措施中需要坚持什么，另一方面归纳出需要进一步改革与完善什么，从而对党的十八届三中全会所提出的制度建设与治理能力建设进行了细化和创新（表1）。

《决定》的第一部分在提出新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义和总体要求之外，首先总结了现有制度十三个方面的历史成就与显著优势，这与党的历次中央全会形成的决定文本相比具有特色。在效能的视角下，这些现行的制度具有良好的有效性，既是制度的优势所在，也是需要坚持的方面。并且是从改革方法论的角度，从制度定型的角度检视制度转型过程，提出具有显著优势的制度是需要坚持的。

除了总结出的十三个应当坚持的制度体系外，要使制度更加成熟更加定型，还要求不断改进和完善我国国家治理体系与制度执行体系。尤其在协调各方面推进现代化过程中，国家治理的制度现代化还存在着若干不足，需要健全、完善、改革、发展、创新。通过考察制度的有效性和合法性两个基本维度的情况，可以对制度运行状况进行类型学分析（表2），从中可以发现，要实现制度有效性和合法性的双重目标，必须注重加强有效的非正式制度的制度化、空转制度的重塑以及空缺制度的弥补与构建，《决定》也正对此做出了规划与部署。

由此可以发现，党的十九届四中全会与党的十八届三中全会同出一系，但两者之间的着眼点、对问题的阐释和分析有所不同。党的十八届三中全会是从全面深化改革的角度出发的，而党的十九届四中全会是在坚持和改革两者结合的角度下，提出更加细致地推进国家治理现代化的命题与方法。

二、制度和治理能力建设的基本逻辑

全会的中心主题反映中国特色社会主义制度和国家治理进一步走向了系统化、整体化和规范化。围绕着坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的主轴，把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置的《决定》，遵循着我国的经济社会发展阶段与状况、执政党在发展中功能、党中央在党组织发挥作用过程中的地位以及制度建设在国家治理中的作用机制四个方面的基本逻辑。

（一）分化社会的政治整合

党的十八大以来，强化问题意识、坚持问题导向是以习近平同志为核心的党中央治国理政的鲜明特色[6]。秉持这一意识，《决定》首先面向现有的经济社会与治理状况，解决治理中的问题与矛盾。从国家治理的角度来看，所面对的矛盾主要来自两个方面：一是对于治理对象即社会的整合性;二是治理主体与治理行为本身的有效性。

由此可见，党的十九届四中全会的内在逻辑起于对分化社会所出现的社会问题与治理危机的回应，由执政党来对社会进行整合、对问题进行治理，通过中央的权威和集中统一的方式以保证高效且协调，最后社会整合与治理的形式和成果要以制度为载体，经过制度构建、制度建设、制度创新与制度完善等路径来解决社会发展中所面临的矛盾与问题，并在治理环境中通过全面、平衡、普遍和可持续的制度推进国家的稳定有序、改革的深入以及社会的进步。这一逻辑的后三个方面“党的领导”“集中统一”“中央权威”“制度”与“制度建设”在《决定》文本中频繁出现，而第一重逻辑虽并未在文本中直接呈现，但并不意味着社会的分化和低效要转化为整合和高效的要求不重要，恰恰相反，它构成后三者的前提与基础。

三、制度和治理能力建设的结构框架

邓小平同志在改革开放之初就认识到了制度建设的重要性，他指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[12]上一节所阐述的基本逻辑最终落定在制度建设上，推进国家治理现代化的具体制度体系需要进一步明确、细化和部署，党的十九届四中全会也是为当前和未来一段时间勾画了制度体系的结构框架。具体来说，从组织与权力要素的角度可以从六个方面理解这一结构框架。

（一）党集中统一领导的框架结构

党的一体化领导并不意味着党自身领导一切，事无巨细地进行管理，而是党和国家有机结合进行治理。在历史上，尤其是党在全国执政后，党具有不同的领导和联系国家的方式：有时采取党政分开的方式，党的权力体系拥有自身的组织体系;而有的时候则采取党政合一的方式，如社会主义建设时期的人民公社，即采用政治与社会合一的体系。针对的是原有的执政党外在于国家权力体系并位于国家权力体系之上来进行领导的党政关系，构建集中统一的国家制度和国家治理体系要求两者之间的介入与融合，而且党是以组织的形式进入并领导国家权力体系的。这不同于西方政党与国家关系下，即使赢得了选举，政党组织仍外在于国家权力体系，而是以党员个体担任某一公职、履行一定的政治职责的执政方式。通过在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立党组，从而在各个单位中发挥领导核心作用。这是一种以党的组织形式进入的国家权力体系，而且形成与其他国家机构有机融合的治理体系。因此，党的自身建设，尤其是党的组织建设就成为党要有效地进入和领导国家权力体系的前提条件，也成为推行国家治理的运作机制。

（二）中央享有的权威结构

在党和国家权力体系有机融合的基础上，党组织进入原来按国家赋予权力和所应承担责任的部门，同时在更高层级协调职能相近的社会治理部门的治理活动。这要求中央应具有令行禁止的权威性，而在制度框架上则通过坚持和完善归口治理制度，从这一组织制度安排上确保中央的权威性、专业性和集中统一性。

（三）合理划分的治权结构

在治理体系之中，执政党除了领导确定发展方向等战略性议题之外，还参与到执行具体的政策与法律过程，享有部分的行政权与执法权等事权，涉及专业化、系统化和协同化地将制度与政策转化为行动与效能的过程。这些权力主要由承担职责的公共管理部门、各层级政府与社会组织所行使，而这一过程需要专业性、嵌入性和协同性上的构建。《决定》对于中央和地方各层级、各部门之间的权力划分做出的规划，在进一步加强中央政治权威的同时，要将事权逐渐下沉到地方，要求适当扩大地方的权力，并构建促使地方有效进行公共事务治理的制度，形成中央享有政治权威，治权合理划分并下沉到地方和基层的治理结构形式。这与党的十九届三中全会和《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》所提出的构建简约高效的基层管理体制一脉相承[13]，既基于一些地方的实践又指导地方进一步改革，例如广东顺德的“大部制改革”，在组织上将党的机关和政府机构按照职能合并，一方面精简了党政机构，另一方面降低了不同部门之间的协调成本，增进了治理效率[14，15]。

（四）“强强联合”的政府与市场结构

具体到中华人民共和国成立以来特别是改革开放四十年来我国的改革发展实践和国家治理实践，可以发现，经济发展构成了国家治理的物质基础，而党的十九届四中全会确认社会主义市场经济体制是社会主义基本经济制度的组成部分，并提出完善社会主义市场经济体制的重要方面是完善社会主义市场经济运行机制。市场经济的运行涉及政府与市场及企业的关系，党的十八届三中全会提出市场对资源配置起决定性作用，要更好发挥政府作用，这要求政府与市场要发挥好各自作用并处理好各自关系。政府对市场的调节，市场对企业的引导要在遵循产权制度和市场化配置要素等经济规律的基础上，发挥社会主义经济制度与市场经济有机结合的显著优势，建设市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济运行机制。在市场决定资源配置和更好发挥政府作用的运行机制中，企业、市场与政府三者相互联系、互为条件：企业强以市场的有效作用为条件，市场强以政府的正确导向为条件，政府强则以自身调控有度为条件[16]。这种经济运行机制成为国家治理体系框架的基础。

（五）有机衔接的国家与社会结构

国家治理一方面不断推进国家建设和经济发展，另一方面也不断回应社会的诉求，最终要从国家作用于社会，因此，除强调党和政府之间的制度建设与创新外，《决定》也着重强调将国家权力和社会自治有效衔接起来。国家和社会关系的理论讨论与制度设计中长期存在二元割裂的情况，或者是偏重国家权力，缺少对社会管理制度与机制的精细化设计，或者只着眼于社会的自主权利和自治性。但从党的十八届三中全会开始，尤其是党的十九届四中全会反复强调国家权力和社会自治之间要构建有机结合与有效衔接，而且强调要通过执政党来进行衔接，形成党委领导下的社会治理新格局。

（六）统一且独立的监督体系

从治理的政策过程来看，除了决策、执行外，监督制度体系的构建也是国家治理的重要方面。2018年十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了國家监察法、设立中华人民共和国国家监察委员会，它同党的纪检机构合署办公，在党直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为。因此，《决定》提出了各级纪委和监委之间如何做到既统一领导，又独立地进行实时监督的制度体系。

此外，针对国家统一及“一国两制”的实践，总体的体制框架构建涉及党和国家之间的权力关系、中央和地方之间的层级关系，同时还涉及国家权力体系和社会公民自治之间的关系。其总体的构建在依照宪法和基本法的前提下，一方面健全中央对特别行政区全面管制的制度，从行政执法、经济发展、社会保障、文化教育等方面维护“一国”原则;另一方面充分尊重特别行政区的社会制度与生活方式，提高特别行政区的依法治理能力和水平。而《决定》对军事、外交等制度建设做出的总结和规划部署，突出强调了维护国家主权、尊严和国际责任。其中在坚持党对军事的绝对领导的基础上，更加突出军委主席在绝对领导中的核心地位，以及对于军队建设的全过程的绝对领导。而外交则在更加坚定地维护国家主权与人员安全的同时，更加积极地强调落实包含责任的倡议的制度与机制建设。这些具体议题是在上述结构框架的基础上针对不同问题的现实决策与布局。

由此，从权力和组织关系的角度可以认为，党的十九届四中全会主要在结构上从中央与地方、国家与社会、政府与市场和条条与块块等几对关系中构建了突出党中央集中统一领导的制度体系建设框架（图1）。

四、小结

承袭党的十八届三中全会所提出的全面深化改革的总目标，党的十九届四中全会从坚持和完善两方面总结并提出了国家治理体系和治理能力现代化进程中的制度建设要求，并做出部署。与党的十八届三中全会基于全面改革的角度、着重提出改革议程不同，党的十九届四中全会更加全面地检视了我国的经济社会发展和国家治理体系与能力，从制度建设和制度执行层面有针对性地提出了改革内容与方法，围绕着党的十九大提出的“到二〇三五年，基本实现社会主义现代化和到本世纪中叶，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”[7]奋斗目标，回答了坚持和改革哪些制度和机制、建设什么样的制度体系、怎么样建设制度、怎么样执行制度、形成什么样的治理体系与治理能力等一系列问题。

党的十九届四中全会对制度和国家治理能力建设做出了详细的部署，指出了合宜制度的运行机制、空缺制度的构建方法、空转制度的改革方式、非正式制度的优化措施，做出了体制与机制上详细的要求与规定。在此基础上，通过对党的十九届四中全会及其《决定》的中心主题和新时代经济社会发展与治理状况的把握，本文阐释了这一主题产生的基本逻辑，因循这一逻辑，从治理所涉及的组织与权力关系的维度，可以对《决定》所要推进的制度建设的结构框架进行分析。从上文的分析中，可以发现这些体制与机制得以有效运转的核心是党的领导体制和机制的建设和优化。通过党的政治权威激活国家权力，进而进行社会整合，从而使社会得以有效治理，这是中国特色社会主义进入新时代以来最重要的治理问题。因此，党的十九届四中全会以党的领导制度体系问题为中心，通过四个方面的体制与机制来构建党的全面领导体系：包括在党内通过建立不忘初心、牢记使命的制度，完善民主集中制和各层级间的严密体系，以及全面从严治党制度，从思想、组织和纪律上实现党内的集中统一领导并保证党有能力领导;通过党对国家机关与机构、企事业单位及社会自治组织等的全过程领导，实现党对各方面事业“纵向到底、横向到边”的协调与全面的领导，并在组织上建立在同级组织中党组织高于其他组织的制度以保证这种领导，即东西南北中，党是领导一切的;通过党的群众路线制度化，稳固党的执政基础与明确党的执政方向;通过建设运用规则、法律与制度来进行国家治理和实行正确的、集中的相关制度，改变党的执政方式与增强党的执政能力。

当然，党的十九届四中全会所提出的党的集中统一领导体系和十三个包含国家治理各方面的制度建设中，有一部分已有详细的说明和权威的构建，但是仍有部分体制机制建设需要在实践和理论中不断充实、创新、设计与推进。而且在顶层设计外、实践中还面临着非预期的问题与不断涌现的制度创新。在这种背景下，正如《决定》所说，需要相信群众、依靠群众、深入群众、深入基层，根据实践不断推进制度建设与改革创新，联系实践总结和研究治理经验，从而进一步推动国家治理体系与治理能力现代化。在此基础上，为“中国之治”成功经验上升为系统性制度成果提供根本遵循，为人类社会创造更好制度提供中国智慧和中国方案。

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