从战疫看我国社区治理创新

[摘要] 城乡社区是国家治理体系的基石，也是防范化解重大社会风险的第一道安全阀。在新冠肺炎疫情防控中，全国各地基层社区层面开展了卓有成效的工作，但也暴露出一些问题和短板。社区治理改革应对标超负荷危机防控的需要，将提高群众组织动员能力、探索高层级的技术运用、确保危机状态下的法治保障以及改善危机处置的专业化水平和资源储备，作为社区治理创新的重点方向。

[关键词] 基层治理;  疫情防控;  社区治理;  超负荷危机

[中图分类号] D616;R184       [文献标识码] A       [文章编号] 0529-1445（2020）12-0099-03

新冠肺炎疫情发生后，城乡社区成为疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。战疫中全国城乡社区付出了巨大努力，开展了卓有成效的工作。面对重大公共危机，城乡社区在一定程度上难以胜任复杂形势和艰巨任务的需要，在力量配备、组织形式、法治规范以及应对危机的专业储备等方面，还存在一些结构性制约和深层次问题。城乡社区是国家治理体系的基石，也是防范化解重大社会风险的第一道防线，应以此次疫情为契机，补齐基层制度短板，提高社区治理能力。

城乡社区改革要对标超负荷危机

新冠肺炎疫情是百年来全球发生的最严重的传染病大流行，是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。1作为疫情防控和患者救治两个“主战场”之一的城乡社区，实际上迎来了一次超负荷危机的挑战，疫情对基层治理体系造成严重冲击，这足够引起我们的高度重视和警惕。有报道指出，仅武汉市就有3000余个社区、7000多个住宅小区、13800多个网格全面发动，全市党政机关、企事业单位4.45万多名干部党员职工下沉社区。2仅靠他们来对接数万人的社区，即使超负荷工作，也难以完成全面底数排查和分诊救助等急难险重任务。

疫情防控重点地区城乡社区开展工作的情况，实际上反映了现有基层治理体系和治理能力仍存在系统性、深层次的问题。比如，包括街道、社区、网格等在内的基层建制和组织优势，在重大风险应对方面功能还不齐备。总的来看，现有城乡社区在应对重大社会风险方面缺乏足够有效的功能体系和能力储备，同防范化解重大社会风险的政治要求还存在差距。此次公共卫生危机处置表明，我国城乡社区治理必须对标随时可能出现的重大社会风险甚至总体性危机的挑战，务必深刻认识现有城乡社区治理的基本定位和改革路径，要围绕如何夯实社区治理之基、提高风险应对能力，进行全新的思考和布局。

重塑基层组织动员能力是固本强基之策

现有城乡社区的建制规模，一旦遇到类似新冠肺炎疫情这样的重大公共危机和社会风险，基层除了调动街道、社区党员干部外，几乎无所依赖。城乡社区层面的问题，表面看是人员规模的问题，实质上是治理的原则和方式问题。疫情防控期间，习近平总书记在北京市朝阳区安贞街道安华里社区调研指导时指出，推进疫情防控阻击战，需要充实社区力量，把社区工作做得更加扎实。习近平总书记提出干部重心要下移，力量要下沉，支援社区工作，构筑起疫情防控的人民防线;同時进一步强调，新冠肺炎疫情防控工作是一场人民战争，要相信群众、发动群众，充分发挥社区在疫情防控工作中的“阻击作用”。1

目前基层治理主要依靠基层社区管理人员的治理和管理，群众参与不足。这也是重大风险面前基层治理力量相对薄弱、能力相对不足的主要因素。固本才能强基，这里的“本”就是要在基层治理中践行人民民主和群众路线。要真正摆脱社区治理“小马拉大车”局面，必须高度重视以基层党组织为首的各类基层组织联系群众和组织动员群众的能力。基层社区治理不仅要回答“为了谁”的问题，还要追问“依靠谁”的问题，二者必须紧密结合、不能分割。多数民众长期缺乏参与社会管理和风险治理的实践锻炼，在新的环境下，基层党政组织应持续探索适应新形势和新任务的组织动员群众有效机制。强调以下为上，为的是以小为大。以小为大，以下为上，国家方能长治久安。

高效率组织形式与技术运用要下沉社区

在社区治理中组织和动员群众，目的不是要装点基层民主的“橱窗”，而是要切切实实提高基层治理能力。为此，在发扬基层民主、践行群众路线的同时，要善于把高效率的社会组织形式和高层级的技术要素下沉到基层、运用转化到基层。新时代的社会结构及其组织特征，以及重大社会风险和公共危机防控的特点和规律，决定了在处置过程中必须重视专业分工和专业协作，在广泛调动基层民众参与的同时，需要配合理性的专业化引导。

疫情防控期间，在北京、上海、深圳等地，这里的城乡街道社区各级各类组织积极行动，不仅组织社区家庭签约医生、社区工作者、广大志愿者和广大党员积极参与，而且积极引入本地区大量专业组织介入，在涉外人口聚集比较多的国际化社区，积极利用专业组织下沉社区，对外籍人员及时普及防疫知识，做好各项防控工作;在技术储备比较充足的地区如杭州等地，还邀请、委托新兴的技术企业共同参与社区治理工作。这些案例，呈现出的正是基层党政部门、医疗机构、社会组织、专业组织、技术企业和民众在专业化指引之下应对超负荷社区危机的良好景象，这为进一步的社区治理改革提供了启迪和参考。未来，探索新形势下动员和激活群众力量的高效率组织形式，引入各类专业组织和高层级技术要素向基层下沉，激活运用更丰富的治理资源，是应对重大社会风险和超负荷危机挑战的重要路径。

维护好公共危机状态下的法治保障

在疫情防控最艰苦的时刻，习近平总书记多次强调，要引导广大人民群众增强法治意识，依法支持和配合疫情防控工作。他强调指出：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力。”1

这次新冠肺炎疫情事实上强化了基层的自治。在基层防控防疫工作中，如果“自治”和“治理”偏离了法治的轨道和德治的要求，就会损害公众权利和政府形象。因此，要有效改善基层社区队伍法治意识的薄弱，提高依法防控、依法治理的能力。可以想见，未来任何重大社会风险危机的爆发，都一定会伴随着各种形式的自治，会在一定程度上强化各地区、各领域的管理。在自上而下和自下而上的多形式监督缺位的情况下，如何确保危机状态下的基层治理始终保持在法治轨道，如何使少数人的权利能够得到规范和约束，使多数人的权利和社会文明受到基本尊重和保护，这是基层治理体系建设不能回避的重大问题。基层治理严守法治底线，是约束权力持有者的钢绳，是公民权利保护的屏障，也是维护国家权威、保障政治秩序的基石。未来，建立健全公共危机状态下基层治理的法律法规和制度规则，加强权力监督和民主监督，确保基层队伍依法治理、守法治理，将成为国家治理领域完善治理体系的重要课题。

社区需要专业知识和应急资源储备

从此次疫情防控来看，疾控技术性强，需要一定的专业知识与经验，但社区专业疾控知识薄弱和防控技术、经验储备不足的问题，成为疫情防控第一道防线的潜在风险，也是现有公共危机应对和国家治理体系的显著短板。地方针对基层社区的支持往往流于号召、动员，有的地区虽然通过下沉手段增强了人手和资源保障，但是专业化防控能力的建设仍是付之阙如。

习近平总书记在北京市调研指导新型冠状病毒肺炎疫情防控工作时强调，要使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。上述情况说明，发挥“坚强堡垒”作用，应对重大社会风险，未来基层治理能力的提升不能仅仅强调人力规模和服务能力，还要高度重视基层社区层面必要的专业化危机处置和自救能力。基層治理要坚持服务能力和专业化的危机管理能力“两条腿走路”，尤其针对广大农村基层社区，在发生重大危机时，不能坐等，要有预警意识和应急预案，在基本的人才、技术和资源方面建立一定的专业储备。但是当前社区层面应急管理的专业化人才队伍和防控网络建设等方面，还缺乏相应的规划和统筹。未来，应考虑将社区疾控专业化人才储备纳入地方人才队伍建设计划，适当增加街道社区专业化人才专设岗位;在能力提升方面，还可以成立针对全国社区的危机处置技能培训系统，利用数字化平台技术，持续开展日常线上疾控知识和应急管理知识等项目培训。

（本文是国家社科基金国家应急管理体系建设研究专项“我国应对重大公共危机的实践经验和制度优势研究” 〈项目编号：20VYJ003〉的阶段性成果）

[参考文献]

[1]习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.

[2]习近平.在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话[J].求是，2020，（4）.

[3]习近平.在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话[N].人民日报，2020-09-09.

（作者简介：樊鹏，中国社会科学院政治学研究所“重大风险与重大考验”创新工程项目组首席研究员）

责任编辑 / 王晓霞