可持续住房保障制度构设路径

姜雪梅

我国住房保障制度建设历经几十年探索，依然背负诸多诟病，症结在于住房保障体系的可持续性问题迟迟未解。希望本文有助于探索封存已久的制度谜底。

住房保障回顾：探索脉络

我国住房制度体系建设历经70年的发展，从新中国成立初期建立的福利分房制度，后经过改革逐步演进到与市场经济相适应的住房制度。我国住房社会保障政策体系作为重要的住房制度也发生了相应的变化，其模式从普惠性福利模式向大众化模式转型，后再次演变为剩余模式。

普惠性福利模式阶段（1949～1991年）。新中国成立初期开始实施高福利、低租金的住房实物分配制度，实施全面住房保障，基本不存在住房的市场化配置。但是，公房的运营收不抵支，很难有效地持续改善居民的居住条件。因此，我国从1978年开始实施住房制度改革增加住房供给，但仍然延续计划经济时代的基本福利思维模式，以国家兜底的住房保障路径推进住房制度改革。以共建房和公房出售为例，大部分地区都采取了个人只承担一部分（约1/3～1/2的购房资金）、其余部分由单位和国家给与补贴的住房建设、销售模式。

大众化模式阶段（1991～2003年）。我国自1991年起推进全面住房制度改革，住房社会保障政策体系模式从福利分房的普惠性福利模式向大众化模式转型。国务院在1994年7月颁发的《关于深化城镇住房制度改革的决定》提出“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”，在1998年7月发布《进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》要求“全国城镇停止住房实物分配并实施住房货币化分配制度”。与此同时，与市场经济体制相适应的住房保障制度体系进入建设阶段，开始实施公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度。随着商品住房制度的建立，城镇居民的居住条件明显改善，个人购买商品住房的比例也大步提高。个人购买商品住房面积占已消费的新建住房面积的比例从1986年的2.8%增加到1991年的10%和2003年的58.3%。

剩余模式阶段（2003年至今）。2003年中央政府下发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，明确“房地产业为国民经济的支柱产业”，从此商品住房建设和消费占经济的主导地位。相反，保障性住房建设比例大幅缩小，住房社会保障政策体系从大众化模式完全转变为剩余模式。商品住房竣工面积比例从1998年的29.7%上升到2003年的61.4%，2016年进一步上升到78.4%;全国非农户政策性住房竣工面积占比从1998年的70.3%下降到2003年的38.6%，2016年进一步下降到21.6%。这些数据变化充分显示住房保障剩余模式时代的开启。

近年来，住房保障制度虽然改善了居住环境但没有起到房价“稳定器”的作用，反而成为部分城市房价上涨的“助推器”。在2008～2018年间，尽管全国城镇保障房供应量占全国新建城镇住房供应量的比例超过20%，但全国新建商品住房价格上涨了139%。棚户区改造从2014年开始跳跃成为保障性安居工程的主体，棚户区改造的货币化安置使三四线城市及周边城市房价明显上涨，增加刚需者购房压力。

住房保障制度体系症结：缺乏可持续性

功能定位模糊，缺乏顶层设计。首先，现行的住房保障制度建设仍然以“经济增长”为先，还未转轨到“以民生为先促发展”的轮子上，严重制约了其功能的发挥。从应对2008年的世界金融危机的“9000亿住房保障计划”到“3600万套保障房建设计划”和“3300万套棚户区改造计划”，住房目标仍然置于经济发展目标之下。其次，租赁型住房保障与产权式住房保障错位发展，不断增加今后的住房保障压力。尽管租赁型住房保障的效益远高于产权式住房保障且中低价位租赁住房的供需矛盾日益突出，但是实际上2008～2018年间的全国租赁型保障房建设比重低于30%、甚至小于产权式保障房建设比例的一半。最后，现行的住房保障制度发展不充分，漏洞较大。以制度设计中的漏洞为例，保障渠道发展超出保障需求主体的可承受能力，没有衔接好住房保障的供需问题。此外，现行的住房保障还存在城市间供需分配不平衡、城市内空间分布不平衡以及保障性住房建设与管理不平衡等问题。

由于土地财政制约，地方政府偏好住房保障的短期行为。地方政府在很大程度上决定着住房保障制度的政策效率，但追求短期性的土地出让收入并热衷于商品住宅开发和产权式住房保障。相比租赁型住房保障而言，地方政府偏好于能带来土地财政效果的“购房式”保障，并利用它推进房地产市场化。“十二五”期间，全国棚改比例从计划的27.8%上升到54.32%，而公租房（含租赁补贴）的比例从计划的43%下降到33.70%。如果地方政府继续依赖土地财政、追求土地寻租，只能加剧住房问题，严重影响社会的可持续发展。在存量住房时代土地的供给和需求都会下降，那么地方政府将通过“涨价”模式“催生新的供需”模式保障土地财政收入。即不断地拆除已有的住房，增加住房用地的供给，产生新的住房需求。这种土地寻租的循环模式只能推高房价和房租，不断加大住房保障压力。

管理滞后，没有形成良性的循环利用机制。资产管理滞后，缺乏动态监管机制，可能出现信用风险、资产流失等风险，比如，保障房建设的社会融资资金的还款违约、保障房房源的错配和流失等问题。

住房保障制度优化：可持续路径

住房保障制度定位于发展型住房保障，构建顶层设计。首先，升级制度体系模式。目前我国住房社会保障体系仍然处于剩余模式，新时代住房保障制度应该由“保基本”向“促发展”转变，应建立发展型住房保障制度。其次，升级目标。住房保障制度目标从现行的“住有所居”升级到发展型住房保障制度的“高品质生活”，以“宜居宜业”的社会可持续发展为先，形成住房制度的长效机制。最后，升级系统。发展型住房保障制度应该走全方位保障路线，覆盖各收入阶层居民。既兜底中低收入以下家庭的住房问题，培育亲民的高品质住宅市场以解决中等收入阶层在内的广大居民的住房问题，支持高端绿色住宅发展，满足高质量发展阶段的多样化的居住需求，使居民安居乐业，形成社会创新驱动发展的内生动力机制。

大力发展租赁型住房保障，加强住房保障制度的根基建设。首先，继续完善公共租赁住房制度。政府以“職住均衡”为原则制定公租房的长期供给目标，并建立动态调整机制。其次，有效增加亲民的租赁住房房源，引导长租公寓发展，通过规模化的商品房租赁项目、集体建设用地的租赁住房建设和小产权房的规范，不断增加亲民的租赁房源，满足广大新市民的居住需求。最后，立法规范租赁市场，加快建立政府主导的住房租赁管理服务平台。以此打破房地产中介的垄断地位，规范住房租赁市场，稳定租金和租赁关系，促进租赁市场的有序发展。

建立符合高质量发展阶段的产权式住房保障制度，引领住宅产业创新发展，促进住房市场的健康发展。首先，建立存量住房计划，实施精准住房保障。统计存量住房数量，根据已有的住房存量、收入人口分布制定住房保障计划，实现住房保障的供需均衡，优化资源配置。其次，采取维修技术创新、维修补贴等措施提升存量住房的品质和使用寿命，促进住房过滤机制的形成，满足阶梯式住房消费需求，减少建筑垃圾，保护环境和耕地，产生多重社会效益。再次，动态调整共有产权房制度，满足多元化需求，优化共有产权房制度定位，建立封闭运营的共有产权房二级市场，发展共有产权养老社区，建立共有产权房住宅年金制度，加强保障房的循环利用，满足居住、养老等多元化需求。最后，实施“绿色智慧住宅开发补贴”，支持高端绿色住宅发展，引领住宅产业创新发展和住宅文化传承。

加强地方政府的发展型资金运转能力，改革与创新管理制度，形成资产良性循环的长效机制。首先，培育发展住房保障资产的二三级市场，提升地方政府的发展型资金运转能力，使地方政府逐步摆脱土地财政的桎梏。比如，鼓励住房保障基金的理财投资，允许发行公租房、共有产权房（政府持有产权份额部分）、房产税等相关的资产证券化产品和专项债等。其次，建立住房保障资金的统筹管理机制，促进资金的良性循环，中央政府建立统筹管理平台（比如，建立“公积金银行”），地方政府将各种住房保障资金统筹归类于住房保障基金、并在统筹管理平台设立账户。通过账户监管资金，同时指导资金使用规划和管理。最后，建立动态管理、监管机制，建立保障房项目追溯监管制度，实施全程动态管理，提升住房保障政策效率。同时，不断更新进步居住社区管理，促进社会可持续发展。

（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）