健全完善我国法律援助质量保障制度体系研究

张哲　姚淑媛

摘要：法律援助质量是法律援助工作的核心，直接关系到法律援助职能的充分发挥，关系到法律援助事业的持续发展。健全和完善法律援助质量保障制度是当前我国法律援助工作面临的重要任务。文章以法律援助办案质量为研究视角，考察我国法律援助质量现状，分析问题形成的原因，在此基础上，提出要从立法完善、经费保障、队伍建设和评估监督四个方面切入，探索法律援助质量保障的体系构建和制度完善，以提高法律援助实施质量，完善法律援助制度建设。

关键词：法律援助；法律援助质量；保障制度；健全完善

中图分类号：D926.04

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）11-0105-04

法律援助作为一项救助贫弱的现代司法制度，在服务保障民生、维护社会稳定和实现社会公平正义方面发挥着重要作用。党的十八届四中全会决定明确指出：“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系。”随着我国法律援助事业的深入发展，在法律援助案件数量迅猛增长的过程中，法律援助的质量问题日益受到社会关注。2015年6月，中办、国办印发《关于完善法律援助制度的意见》，将“提高法律援助质量”作为加强法律援助工作的重要内容。新形势下，法律援助的质量提升已成为法律援助工作面临的重要任务，而健全和完善法律援助质量保障制度是加强法律援助质量建设的重中之重，也是实现法律援助事业新突破的关键所在。

一、法律援助质量定义及内涵

法律援助是由专门的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿者，对某些经济困难的公民或特殊案件的当事人给予减免费用的法律帮助，以使公民权益得以平等实现的法律制度。法律援助对当事人虽然是减免费用的，但并不影响援助质量，不能因为法律援助制度的公益性而在实效性上打折扣。法律援助要真正实现利民惠民而不成为形象工程或应景之物，就必须实实在在地为困难群众提供优质高效的法律帮助，切实解决其法律问题，维护其合法权益。没有标准化的法律援助质量为支撑，法律援助事业必然难以取得健康长效发展。

何谓法律援助质量？有学者认为，法律援助质量是指由法律援助机构和人员提供的法律援助服务所应具备的品质及内在的价值要求。[1] 笔者以为，此种表述界定的仅是法律援助服务质量，从广义上来讲，法律援助质量应包括法律援助服务质量和法律援助管理质量。法律援助服务质量系指法律援助人员接受法律援助机构指派后，办理法律援助案件的质量情况；法律援助管理质量系指对影响办案质量的经费、人才和监督方面的管理状况。[2] 管理质量和服务质量互为依托、相互促进，管理质量是基础和前提，服务质量是目标和成效，只有对管理过程进行严密控制，服务结果才会实现达标优质。二者相辅相成，共同构成法律援助质量的主要内容。据此，我们将法律援助质量界定为：法律援助机构对提供法律援助的过程进行管理控制，达到标准要求，进而使法律援助服务产品具备相应的专业品质。本文所探讨的法律援助质量保障制度体系，就是以标准化的服务质量为目标，严格管理质量监控，保障提供优质高效的法律援助产品的各种措施、规范和机制的总称。

具体来说，法律援助质量内涵大致包含三个维度的指标。第一，是否执行了相关法律法规和工作程式。这是“遵守规范和程序意义上的质量”，要求法律援助服务符合法律规范的实体和程序要求，突出强调其“合规性”。包括：是否严格遵照法律援助事项范围和经济困难指标；是否严格规范接待、受理、审查、指派等行为；法律援助人员是否严格遵守法定程序和执业规范。第二，是否维护了当事人的合法权益。这是“顾客满意意义上的质量”，突出强调其“合需性”。包括：是否依法维护了受援人的诉讼权利和实体权益；是否实现了有利于当事人的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序权利充分行使；是否有较高的工作效率，保证了诉讼结果的执行，实现了利益最大化；是否为当事人提供了热情周到的服务。第三，是否维护了社会和谐稳定。“这是实现制度价值意义上的质量”，突出强调其“合目的性”。包括：是否有效预防和化解社会矛盾纠纷，积极修复破裂关系、缓和紧张关系、化解矛盾对立；是否平等保护公民权利，维护社会公平正义；是否弘扬社会正气，发挥法律对道德建设的促进作用。

二、我国法律援助质量现状和问题分析

法律援助（Legal Aid）萌芽于15世纪的英国，其从西方文明的摇篮中诞生，经过几百年的发展，经由传统意义上的社会慈善和社会福利措施，演变为国家或政府责任，成为现代意义上的法律援助制度。我国法律援助工作的开展肇始于上世纪90年代。1994年，司法部提出探索建立符合中国国情的法律援助制度，并在北京、广州、上海、武汉等一些大中城市开展法律援助试点工作。1995年，广州市率先建立了第一个由政府设立的法律援助中心。1996年3月颁布的《刑事诉讼法》和同年5月颁布的《律师法》，正式规定了法律援助的有关内容。此后，在司法部的积极推动下，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部相继颁布了一系列关于刑事和民事法律援助的文件，各地也相继出台了有关法律援助的地方法规、规章，极大推动了法律援助工作的发展进程。2003年9月1日，国务院《法律援助条例》的颁布实施，在法制范畴内规范了法律援助的发展方向，标志着我国的法律援助从最初的无法可依、自行其是步入了法治的轨道。[3]

作为法律援助的后发国家，我国法律援助事业在20年的时间里取得了显著成就。法律援助案件数量迅速增长，法律援助范围不断扩大，近五年全国共办理法律援助案件499万余件，年均增长14%。河北省自2012至2015年共办理法律援助案件18.7万件，2015年案件量增长高达35%。数量增长的同时，质量提升亦不容忽视。不可否认，近年来我国的法律援助质量建设取得了一定的成效，但距离三个维度的指标仍有相当一段距离，质量现状并不乐观。课题组在河北省调研过程中发现，当前法律援助质量存在以下几个方面的问题：一是庭审前准备工作不足。一些法律援助人员办案积极性不高，重形式走过场。有些办案人员违规省略必要的办案程序，不阅卷、不会见、不调查取证，审前准备工作质量堪忧。二是法律援助办案专业化程度不高。存在办案程序公式化、实体问题简单化、辩护意见格式化、辩护策略模式化等问题，缺乏灵活性和针对性，不能做到因案施策。三是对法律援助质量重视程度不够。一些司法行政机关未能将法律援助质量放在重要位置加以部署和落实，个别法律援助机构存在重数量、轻质量的倾向，有些办案机关不能积极为法律援助人员提供必要的协助，使其无法及时获取案件材料，不能对案件事实、证据和适用法律进行细致充分的分析论证。以上问题导致法律援助流于形式，受援人得不到有效援助，法律援助办案质量难以取得理想效果，这些都严重影响了法律援助的公信力。

河北省法律援助质量存在的问题在一定程度上反映了我国法律援助质量的整体状况。从整个国家的法律援助运行状况来分析，造成法律援助质量问题的原因是深层次多方面的。当前，由于法律援助制度在我国发展时间较短，理论基础较为薄弱，实践操作缺少经验，加之受中国传统法律文化及经济发展状况的影响与制约，我国法律援助制度仍不完善。基于立法和实践上的缺陷导致的法律援助质量标准模糊、法律援助经费短缺、法律援助人员力量薄弱等因素，都影响了法律援助质量的改善和提升。具体说来，可以归纳为以下几个方面：

1.法律援助立法层级低，内容简单，缺乏统一性。目前我国关于法律援助的唯一一部全国性专门立法是国务院制定的《法律援助条例》，其他相关规定则散见于部门法律、地方性法规、行政规章及司法解释中，缺乏统一性和协调性。《法律援助条例》属于行政法规，立法层级较低，法律效力有限。虽然部分省市人大采用地方性法规的方式，对《法律援助条例》未能涉及的内容进行了适当的补充和完善，但毕竟存在着地方性立法的局限性。此外，现有的法律规范对保障法律援助质量的规定少之又少，并且过于笼统，缺乏可操作性。法律援助作为一项政府责任，其具体问题必须通过立法的形式加以明确和规范。没有全面统一的法律法规体系有力支撑，法律援助质量必然难以得到有效提升。

2.法律援助经费短缺，案件补贴标准较低。我国法律援助经费的主要来源是政府拨款。根据最新统计数据，河北省2015年度法律援助财政拨款数目为1700万元，占全省法律援助业务经费投入的68%。尽管政府拨款额每年都在增长，但这种拨款与持续增长的法律援助需求量相比，仍有很大的资金缺口。《法律援助条例》规定，政府必须向法律援助工作者支付办案补贴。近年来随着办案成本攀升、群体性案件多发等因素的出现，多地办案补贴费用标准已严重滞后于经济发展水平。以河北省为例，2013年修订的《法律援助经费使用管理办法》规定，“在本县（区）内办案的，刑事案件每件补贴400-600元，民事案件每件补贴500-900元”，虽然较之前调高了案件补贴标准，但仍低于社会律师平均办案成本。实践中有相当数量的法律援助案件由于补贴标准过低，办案人员不得不贴钱办案。这在很大程度上挫伤了法律援助工作人员的办案积极性，直接影响了办案质量。

3.法律援助队伍专业化不强，缺少有效的激励机制。基于法律援助受案范围及受援人员的特定性，法律援助案件类型具有专业性较强的特点，需要一批从业意愿强、专业素质高、业务能力强的工作人员。而囿于有限的补贴和薪酬，优秀法律人才参与法律援助的积极性普遍不高。根据课题组在调研中获得的最新数据，目前河北省法律援助机构实有人员数目为623人，其中通过司法考试者为374人，占比仅为60%。即便如此，对于有限的法律援助人才，亦未能形成合理的选拔机制、科学的培训机制和有效的激励机制，导致法律援助人才供给严重不足。当前在基层尤其是农村地区普遍存在着法律援助人员紧缺的状况，如河北省很多县区的法律援助机构只有一个工作人员，其在案件指派、录入、归档以及其他日常管理工作方面即占用了绝大部分精力，业务工作无暇深入开展。法律援助人才短缺和积极性不足，影响了法律援助工作的专业化发展，导致办案质量难以取得理想效果。

4.法律援助质量标准不清，评估监督机制不完善。要对法律援助办案质量进行监督，首先要建立一套监督依据的质量评价标准。《法律援助条例》第6条规定：“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。” 据此条文，法律援助办案应当有明确具体的“标准”，这个标准是衡量服务产品是否合格达标的依据。符合标准即为合格，不符合标准就是不合格，高于标准则为优秀。但遗憾的是，这个“标准”是什么，至今未有明确、统一的规定。[4]“符合标准的法律服务”不仅是一种宣示性的规定，更要有一套切实可行的质量标准予以支撑。缺少统一的质量标准及评估指标等基础条件，就无法形成统一规范的法律援助质量评估和监督机制，导致对案件的监督管理和后续跟踪缺位，在很大程度上会制约法律援助质量的提高。

三、法律援助质量保障制度体系的健全和完善

针对我国法律援助质量现状和存在问题，课题组经过充分的分析论证，认为立法、经费、人才和监督机制是影响法律援助办案质量的四大因素。因此，法律援助质量建设须从立法完善、经费保障、组织保障和健全评估监督机制四个方面着手，使相关对策和措施标准化、规范化、制度化，构建法律援助质量保障制度统一体系，提高法律援助保障能力。

1.立法保障——完善法律援助法律体系。建构完善的法律援助质量保障制度体系，首要任务是完善我国的法律援助立法体系。现行《法律援助条例》属行政法规，立法层次较低。其他相关法律规范零散笼统，涉及法律援助质量方面的规定更是屈指可数，《法律援助条例》中只有三处涉及质量问题，并且过于简单，缺乏可操作性。法律援助在我国已经开展了20余年，如果说原来的立法重点解决了法律援助制度建立的话，那么保障法律援助的质量已成为今日立法的当务之急。[5]

加强法律援助质量的立法保障需从提升立法层级和健全法律体系两个方面着手。首先，要提升立法层级，制定专门的《法律援助法》。纵观法律援助制度比较发达的国家，如英、法、韩等相当一部分国家都制定了专门的法律援助法。我国制定专门法律的时机业已成熟，全国人大及其常委会应尽快制定《法律援助法》，通过立法提升法律援助的法律地位和效力层级；其次，要对现有的零散的法律规范进行整理汇编，补充法律援助质量保障内容，研究各法律规范之间的协调性，修改或删除相互冲突的条款， 细化和增加法律援助质量管理规范；此外，可借鉴西方国家的立法经验，在宪法中明确规定法律援助制度，逐步建立起以宪法为纲领，以《法律援助法》为主体，辅以国务院条例、地方性法规、部门规章等多层阶的法律规范体系，从而以科学严密的立法确保法律援助工作有效开展，切实保障法律援助实施质量。

2.经费保障——拓宽援助经费来源渠道，完善经费使用监管机制。法律援助经费不足严重制约了法律援助工作的开展。在一定程度上，“国家对法律援助的投入直接影响着当地法律援助事业的兴衰”。[6] 为加强法律援助质量的经费保障，首先要加大政府的财政投入力度，同时广泛开辟资金筹措渠道，建立以政府拨款为主、多渠道筹资的法律援助经费来源机制。

首先，进一步加大政府资金投入。基于国家责任的逻辑，政府财政拨款应是解决援助经费的主要渠道，也是援助经费最重要的组成部分。加拿大规定法律援助的基本资金由政府提供，德国、法国的法律援助经费全部由国家拨款。在英国与荷兰，每年用于法律援助的财政拨款均占全国财政支出的l%左右，丹麦占0.5%，香港的法律援助财政拨款则没有上限。就我国国情和法律援助的现状而言，法律援助经费短缺有财政资金不足的原因，也有地方政府重视不够的因素。应大力推动地方政府落实法律援助责任，尽快将县级以上法律援助业务经费全部纳入同级财政预算，同时应加大各级财政拨款的力度，保障法律援助经费的基本需求。

其次，广泛利用社会资源多渠道筹集资金。通过社会捐助筹集法律援助资金，主要有以下两种渠道：一是设立法律援助基金。其通过接收企事业单位、社会团体和其它组织及个人的捐赠，进行合法的投资运作，将其增值部分，包括基金存入金融机构收取的利息、购买债券和企业股票等有价证券的收益，用于法律援助的业务开支。目前，我国已设立了中国法律援助基金会，北京、江苏、重庆、云南等省市也设立了法律援助基金会。二是指定用途捐助。工会、共青团、妇联、残联等社团组织将自身的经费专项用于本行业需要援助的困难职工、妇女、儿童、残疾人、老年人等。还有国外相关慈善组织等捐助资金，指定资助贫困地区的法律援助工作等等。此外，利用国际组织以项目合作的方式进行资助、公益福利彩票收入的定向使用等多种渠道募集国内外资金，也是弥补法律援助资金不足的重要途径。这些资金的筹集会极大缓解法律援助经费不足的问题。

最后，加强法律援助资金的使用监管。在法律援助经费有限的情况下，加强经费监管，提高使用效益显得尤为重要，因而必须完善法律援助经费监管机制。可考虑建立经费使用管理和效益考核制度，规范经费使用管理，严格执行各项经费开支范围和标准。法律援助经费应该单独建账，专款专用，禁止将法律援助经费与司法行政其他业务经费混同管理使用。上级法律援助机构、主管司法行政机关、财政部门和审计机关要加强对法律援助经费使用的监督，建立效益考核制度和投诉查处机制。

3.组织保障——加强法律援助队伍建设，规范人才激励和培训机制。法律援助制度建设和经费保障只是为法律援助的实施创造了条件，法律援助受援人的合法权益最终能否实现，关键在于法律援助的实施，而法律援助实施依靠的是专业人员队伍。加强队伍建设，是提高法律援助质量的组织保证。鉴于我国法律援助人员力量缺乏、法律援助供需矛盾突出的现实境况，应多渠道多途径扩充和增加法律援助人员。可考虑争取财政部门的支持，探索由政府出资聘请专业人员进入法律援助机构，充实扩大法律援助机构人员队伍。如河北省鹿泉市设立的法律援助类民办非企业——惠民法律援助与研究中心，创新了社会组织参与法律援助的形式，有效保障了案件质量。但目前我国对此类民办非企业尚无明确的准入性规定，建议尽快予以规范和推广。

在扩充人员队伍的同时，要注重建立科学合理的激励机制，包括物质奖励和精神鼓励。物质奖励方面，可考虑实行办案补贴差额给付制，根据案件性质、难易程度、办案质量等级确定差额补贴的标准，按标准支付办案补贴，改变案件承办人员领取法律援助案件补贴一刀切的状况。精神鼓励方面，可建立办案奖励制度，每年对认真负责且办案质量水平较高的人员进行表彰，选取典型代表通过媒体宣传向社会公众推荐，提升知名度和认可度，从而调动律师等法律服务人员承办援助案件的积极性。

此外，为提高法律援助从业人员的综合素质，要特别注重从业人员业务培训，建立长效培训机制。如定期组织律师就援助案件办案情况和工作经验进行交流，聘请富有实践经验和理论水平的培训授课教师，广泛采用远程教育等模式。以提高法律援助人员服务能力为重点，大力加强教育培训工作力度，突出办案技能、管理技能、服务意识等专项业务教育和训练，不断健全培训机制，提高培训水平。

4.监督保障——制定法律援助质量标准，完善质量评估监督机制。首先，制定法律援助服务质量标准。质量标准是案件办理的“规矩”，是开展评估工作的前提和基础，也是评估案件质量的直接依据，更是规范和提高办案质量的重要措施。[7] 制定法律援助质量标准是一项相当复杂的工作，实践中影响法律援助质量的因素很多，而且具有可变性。因而要以科学、客观、全面的原则为指导，用先进的方法设计指标体系。结合前文提到的法律援助质量内涵的三个维度，完整的质量标准体系应包括服务过程的规范性、服务行为的时效性、服务能力的专业性、服务结果的有效性和服务水平的社会评价等几项指标。各项指标应以分值折算细化，便于评估。评分结果应进行分级，可分为“优良”“合格”“不合格”三个级别。如河北省法律援助中心以司法部法律援助中心的指标体系为指引，以现行法律、法规、规章及质量标准规定为基础，确定了法律援助案件质量评估指标体系。该体系共8套方案，以“案件性质+程序阶段”为分类依据设置，实操性较强，值得借鉴和推广。截至2015年1月，全国仅14个省市法律援助试点地方制定了案件质量标准，[8]健全质量标准仍是未来一段时期法律援助质量评估体系构建的重要内容。

其次，完善质量评估监督机制。法律援助案件质量评估，是加强法律援助案件质量管理的一项重要内容，是切实保障法律援助办案质量的重要环节，也是目前各国普遍采取的法律援助质量管理的核心内容。自2012年司法部在部分省市开展法律援助案件质量评估试点以来，各试点省市的评估工作成效显著，但距建立成熟完备的质量评估机制仍有一段距离。一是在评估政策法规层面，应修改完善并尽快出台司法部《关于开展法律援助案件质量评估工作的意见》，加强对各地开展案件质量评估工作的指导。二是要成立专门的案件质量评估机构——国家和省级法律援助机构设立专门的案件质量评估专家委员会；地市级和县区级法律援助机构组建专门的案件质量评估部门。三是要加强法律援助案件质量评估的成果运用和转化，形成案件质量评估长效机制，将案件质量评估工作常态化，不断提高案件质量评估的客观性、公正性、专业性和权威性。

法律援助监督的宗旨是提高法律援助的实施质量，保障受援人得到充分的、高质量的法律援助服务。法律援助办案质量的监督包括事前、事中、事后三个阶段，因此，要从三个阶段对法律援助案件实施全方位的质量监控，环环相扣，有序实施。一是在案件受理阶段，法律援助机构是否严格按照相关法律规定受理、指派案件，对当事人的申请材料进行全面的审查。二是在案件办理过程中，法律援助机构是否根据《办案计划》的预计时间与办案人员保持联系，及时了解案件进展情况。三是案件办结后，是否做好案件的归档工作，依据卷宗对律师办理案件的质量进行评定，并将评定结果与办案补贴挂钩。法律援助质量监督的方式应该是多样化的，可以将定期检查和经常性工作检查相结合、全面检查和专项检查相结合，通过多种监督方式的合力实施，有效提升法律援助办案质量。

结语

法律援助质量是法律援助工作的生命线，是法律援助的核心和精髓。法律援助的职能和价值能否得以切实发挥，关键在于法律援助质量能否得到充分保障。构建和完善法律援助质量保障体系是一项复杂的系统工程，决非一蹴而就之事。囿于调研考察的局限性，限于部分资料的可获得性，加之课题组分析论证水平的不足，文章提出的初步设想并不能涵盖质量保障体系构架的方方面面，所提及的一些对策和建议也还不够稳妥成熟，这也是后续研究需要进一步改进和完善的地方。期盼我国尽快建立起一套科学严密的法律援助质量保障制度体系，逐步推动中国特色法律援助制度规范化、制度化和法治化。

参考文献：

[1] 宫晓冰.各国法律援助理论研究[M].北京：中国方正出版社，1999∶77.

[2] 盛红斌.法律援助质量管理战略与实现“应援优援”[J].中国司法，2013，（4）.

[3] 刘爱君，郑自文.法律援助实务[M].北京：中国政法大学出版社，2010∶11.

[4] 张麦昌.法律援助案件质量问题刍议[J].法制与社会，2013，（7）.

[5] 刘振红.论我国法律援助案件的质量保障机制[J].中国司法，2006，（10）.

[6] 张琦.社会弱势群体的法律援助制度研究[D].南京师范大学，2007.

[7] 司法部法律援助中心.法律援助案件质量评估试点工作报告[J].中国司法，2015，（5）.

[8] 司法部法律援助中心.法律援助案件质量标准与评估文件汇编[G].2015∶1.

【责任编辑：张亚茹】