解读“十四五”规划及二三五远景展望

赵晗 宋佳荣

2020年10月26日至29日，十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）。11月3日，《建议》全文公布。《建议》不仅明确了“十四五”时期的阶段性目标任务，还清晰描绘了2035年的远景目标和发展蓝图，深刻回答了在新时代中国要怎样发展以及如何开展现代化建设的重大命题，具有重要历史意义。我们就“十四五”规划与前序“五年规划”进行了对比，并对“十四五”时期经济发展规划的重点章节进行了深入解读。同时，就二〇三五年远景目标隐含的经济增速进行了动态测算：2035年实现“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”仍需4.5%～5.3%的GDP增速。展望“十四五”时期甚至更长远的将来，中国有能力、有信心在全面建设社会主义现代化国家新征程中创造新的光辉业绩。

“十四五”规划与前序“五年规划”的对比

五中全会是历届中央政府审议制定国民经济和社会发展“五年规划（计划）”建议的会议。从1953年第一个“五年计划”开始，至今我国已经编制十个“五年计划”，以及三个“五年规划”。“十四五”规划是我国全面建成小康社会后开启全面建设现代化国家新征程的第一个五年规划，意义重大。本次有关“十四五”规划的《建议》共包括十五个部分，其中一、二部分是总论，最后是结论，中间内容含十二个章节（48条内容）。通过《建议》，我们就2021年将要出台的“十四五”规划与近三个“五年规划”尤其是“十三五”规划进行了梳理与对比，认为“十四五”规划在发展理念上有对前序规划的延续，如要坚定不移地贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念等，但同时也有一些不同和转变。

首次在“五年規划”中提出远景目标。早在“九五计划”中，国家曾提出过2010年远景目标，而此后的“五年规划（计划）”中，均未再次提出远景目标。本次会议首次在“五年规 划”中提出远景发展目标，即到2035年基本实现社会主义现代化。我们认为，远景目标的设置有助于未来更好地落地三个五年规划，逐步达到既定目标的过程将更加有序，体现了我国经济发展战略的系统性、整体性和阶段性目标之间的衔接与连续。

发展环境面临深刻变化。十八届五中全会认为，我国“十三五”时期仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。但在“十四五”时期，十九届五中全会延续了2020年“730政治局会议”的判断，即“当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化”。本次会议尤其提到，“国际力量对比深刻调整”。当前逆全球化、民粹主义、贸易保护主义有抬头趋势，新冠疫情发生后全球经济面临衰退，加剧了外部环境的恶化，而国内人口红利和低劳动成本等优势减少，我国面临的发展环境不稳定性和不确定性明显增加。

经济增速具体目标有所淡化。我们在梳理过程中发现，这是首次在“五年规划”中没有提及具体的增速目标。例如，“十三五”时期，中央明确提出“经济保持中高速增长，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”。但从《建议》看，“十四五”时期我国经济社会的发展是“以推动高质量发展为主题”，经济结构优化和提质增效将是未来五年的工作重点。未来我国可能使用其他能够全面衡量经济增长质量的考核指标代替GDP增速，如失业率、研发投入、环保等（见表1）。

更加突出安全问题。“十三五”规划提出，“实施国家安全战略，坚决维护国家政治、经济、文化、社会、信息、国防等安全”。与“十三五”时期相比，“十四五”规划更加强调安全问题，“安全”一词在《建议》全文中出现的频率最高，达到66次。“安全”的范畴也有所拓展，强调要“统筹传统安全和非传统安全”。在第十三部分的50条中，整段详细论述了“经济安全”，突出强调“实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控，增强产业体系抗冲击能力”。此外，党的十八大以来，习近平总书记反复强调要维护金融安全，把防控金融风险放到更加重要的位置。“维护金融安全，守住不发生系统性风险的底线”在本次《建议》中也再被提及，表明其意义重大。

“十四五”时期经济发展规划的重点解读

展望“十四五”时期，我国面临的发展环境将更加复杂、不确定因素更多，“十四五”规划的实施可能会难于以往。在这种环境下，关键在于保持战略定力，办好自己的事，抓住机遇，奋勇前进。

科技自主创新成为国家发展战略支撑。《建议》中，国家把“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”这一条摆在了重要位置，并进行了专章部署。一是我国核心关键技术、自主创新能力仍然薄弱。目前，我国的制造业产值已位居世界第一。据世界银行披露，我国制造业增加值在全球的占比约为28.3%（2018）。我国工业体系规模庞大、门类齐全，且近年来研发经费投入、论文和专利产出大幅增长。但总体来看，我国自主创新能力仍然薄弱，很多关键核心技术和装备受制于人，处于被动局面。例如，我国是全球最大的半导体与集成电路消费市场，但是90%依赖进口，自给比例仅约10%。2019年，中国半导体进口额为3055亿美元（与全国研发经费基本相当），占全国GDP（99万亿元）的2.2%，远超原油进口额（2387亿美元）。二是预计“十四五”期间科技创新力量将全面强化。面对严重的“卡脖子”问题，我国将加大对核心技术、关键领域的掌控力。根据《建议》，未来要把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，预计将在科技创新领域倾注大量资源并进行体制层面的改革，加大基础性研究的投入力度，推动产学研深度融合。尤其在“人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域”将有所布局，提升我国战略安全领域的自主创新能力。

加速构建现代产业体系，推动产业优化升级。当前全球产业链、供应链正面临深刻重塑，欧美等发达国家持续寻求扩大制造业优势。在复杂的国际环境下，产业链安全和抗冲击能力事关我国国家安全和经济稳定。因此，“十四五”规划提出，“加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级”。一是提升产业链供应链现代化水平。一方面，《建议》提出，“分行业做好供应链战略设计和精准施策，推动全产业链优化升级”。分行业设计供应链战略更具有前瞻性和精准性，有利于产业之间发展的衔接，将显著提高我国产品的质量和国际竞争力。另一方面，《建议》提到“保持制造业比重基本稳定”。这一条特别放在“十四五规划”中有其特殊用意。我国现在处于工业化中后期，制造业比重已由2006年高峰时期的32%左右降至2019年的27%。制造业是立国之本。我国应吸取一些国家产业“空心化”的教训，做大做强制造业，并借助数字经济发展推动制造业智能化发展与技术升级。二是发展战略新兴产业，为关键领域布局。2019年，我国战略性新兴产业增加值占GDP的比重达到11.5%，较2014年提高3.9个百分点，已成为推动产业结构转型升级、经济高质量发展的重要源泉。疫情后，应用新科技成果、新兴技术而形成一定规模的新产业将成为下一轮趋势变化的起点。《建议》尤其提出，“加快壮大新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等产业”，这必将提升产业新活力，成为经济增长新引擎。三是数字化发展是现代产业体系建设的重要推动力。数据已经成为与土地、劳动力、资本、技术并列的五大生产要素之一。尤其是新冠疫情发生后，数字要素已成为实体经济发展的重要动力，在经济复苏、稳定就业等方面发挥着不可替代的作用。展望“十四五”，数字化发展的主要趋势体现在两个方面。一方面是数字产业化，5G、区块链、人工智能和数字文化等新一代信息技术加快发展，新的数字化产业不断壮大。另一方面是产业数字化，工业互联网将成为产业基础设施，智能制造、数字化管理等成为产业发展的新趋势。

扩大内需是战略基点，国内市场仍有待挖掘。2020年5月14日，中共中央政治局常委会会议首次提出“双循环”新发展格局概念，此后新发展格局的框架在中央多个场合的阐述中不断明晰。在“十四五”规划中，中央再提“双循环”，并提出“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系”，明确了要“全面促进消费，拓展投资空间”。在我国当前发展环境发生深刻变化的情况下，挖掘超大规模国内市场、扩大内需可进一步形成和完善国内大循环，并以此促进国内循环和国际循环的联动。一是消费仍有较大潜力可挖掘。居民消费是最大的内需，也是超大规模国内市场的直接体现。2019年，中国人口占世界人口的比重為18.2%，GDP占世界比重约为16.4%。但我国最终消费支出额仅占世界总额的12.1%。若我国的消费支出额在世界的占比能与GDP占比相当，则意味着还有约4个百分点的消费潜力可以挖掘。二是拓展投资要与高质量发展紧密结合。挖掘固定资产投资对经济增长的贡献潜力，需要继续调整过度依赖投资驱动的经济增长模式，持续促进发展方式的优化。未来扩大有效投资的重点是支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设。“两新一重”建设不仅可以改善公共基础设施水平、提升城镇化水平及国家安全保障能力，还可带动相关产业发展，提供更多就业岗位，对上下游产业链的拉动效果和投资乘数效应非常显著。

新型城镇化和乡村振兴“双轮驱动”。《建议》提出，既要“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，又要“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”。一是我国城镇化发展空间仍十分巨大。目前我国城镇化率刚超过60%（2019）。在我国新型城镇化规划下，按照近三年1.08个百分点（近十年均值为1.23个百分点）的增速水平，预计未来十年城市化率有望持续提高并突破70%。未来应优化主体功能明显、优势互补、高质量发展的城市群经济布局，并辐射带动周边中小城市共同参与分工合作、共同发展。二是“乡村振兴”继续全面推进。“十三五”期间，我国5575万农村贫困人口实现脱贫，粮食年产量连续五年稳定在1.3万亿斤以上，农业竞争力和乡村建设水平得到极大提升。而根据《建议》的规划，“十四五”期间，乡村振兴的制度框架和政策体系将进一步健全，农村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效等方面将更上一层楼。三是激发区域板块内生性增长的巨大潜力。由于政策、市场和资本等区域分化严重，导致长期以来形成了区域不平衡的发展格局，也未能建立起比较统一开放的内需市场。而以京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化、粤港澳大湾区发展规划、西部陆海新通道为代表的区域协同发展战略是我国搭建统一开放市场的重要战略举措，也是联通新型城镇化和乡村振兴战略的主战场，可激发区域板块内生性增长的巨大潜力。

不断完善宏观经济治理体系，建立现代财税金融体制。“十四五”时期，我国经济发展的内外部环境不确定性、不稳定因素增多，对宏观经济治理与政策调控提出了更高的要求。一是要不断完善宏观经济治理体系。2020年5月，中央在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中首次提出“完善宏观经济治理体制”。《建议》对宏观经济治理进行再部署，并强调“以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合”，可以预见，未来我国的宏观治理将更具全面性、系统性。此外，《建议》还强调“加强国际宏观经济政策协调”。新冠疫情发生后，世界经济韧性和全球经济治理能力面对严峻考验，更需要国际社会同心协力、同舟共济。未来在遏制全球新冠疫情蔓延的基础上，中国作为全球第二大经济体要坚持多边主义，加强协调同主要经济体的宏观经济政策，承担应有责任。二是建立现代财税金融体制。目前我国财税金融领域仍存在一些问题，如整体债务杠杆率偏高，地方政府债务存量处置难，货币政策调节易松难紧，金融市场仍以间接融资为主等。《建议》首次提出“建立现代财税金融体制”，其背后含义深刻。展望“十四五”，财税政策将更好地服务于国家治理，预计在财税政策体系方面会有新突破，如提高直接税比重、完善地方税体系、加强预算约束等。金融体制将更加健全，尤其是构建金融有效支持实体经济的体制机制，完善现代金融监管体系，提高直接融资比重等。

有序推动对外开放，实现互利共赢。加入WTO以来，中国的高速经济增长较多得益于对外开放，未来的发展依然离不开对外开放。一是对外开放可促进中国各产业更充分地参与国际市场竞争。“高质量引进来和高水平走出去”可取长补短，拓宽眼界。有序开放将有利于带动国内创新、推动改革，不断实现产业转型升级，巩固中国在全球产业链供应链中的地位。二是对外开放给中国带来新机遇。近期，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式签署。据工业和信息化部赛迪研究院测算，RCEP可以分别提升“十四五”期间中国出口、进口、投资、GDP增速1.95个、1.63个、0.09个、0.04个百分点。且RCEP还给予老挝、缅甸、柬埔寨等最不发达国家关于市场开放过渡期安排的待遇，实现互利共赢。展望“十四五”时期，预计我国将进一步拓展外部合作并积极参与全球经济治理，给中国发展带来新机遇。三是开放的同时要兼顾安全。国际经验及我国实践证明，应兼顾开放与安全，开放的节奏要循序渐进。未来我们要根据国内外经济金融形势变化，把握开放的主动权，关注开放的节奏和风险。

二〇三五年远景目标中隐含经济增速的简要测算

《建议》提出了到2035年基本实现社会主义现代化远景目标，涉及对我国经济、科技、文化、人民生活、综合国力等的远景展望。其中，最受关注的就是“人均国内生产总值达到中等发达国家水平，中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小”。我们认为，虽然2035年远景目标和“十四五规划”以定性描述为主，但其中也蕴含着定量要求。那么，“中等发达国家水平”究竟是什么水平？我国应该维持多高的GDP增速才能在2035年实现这个目标呢？根据我们的测算，在不出现重大变化的情况下，未来十五年我国GDP增速可能需要4.5%～5.3%来达到目标。