农业政策性担保发展环境分析及路径选择探究

周莎 刘江

摘要：自财政部、农业部、银监会2015年7月发布《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》以来，覆盖全国的政策性农业信贷担保体系框架已经初具规模，农业担保业务规模稳步扩大。但也面临着农业经营主体与金融机构联结不足、产业依托不足、农业生产要素流动性不足等瓶颈，农业政策性担保须加强产业的依托和研究。本文结合农业政策性担保的政策、产业等发展环境进行分析，并针对存在的问题提出了相应的对策建议。

关键词：农业政策性担保 发展环境 对策建议

建立健全农业信贷担保体系，是推进农业供给侧结构性改革的重要内容，是通过改革解决农业供给侧改革的资金供给问题，是发展农业适度规模经营的重要抓手。自财政部、农业部、银监会2015年7月发布《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》以来，覆盖全国的政策性农业信贷担保体系框架已经初具规模，农业担保业务规模稳步扩大。

一、农业政策性担保开局利好

（一）政策支撑利好，体系构架全面

《關于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》在体系构架及业务开展方面提出了具体的要求和支撑。一是中央支持。中央财政利用粮食适度规模经营资金对地方建立农业信贷担保体系提供资金支持，并在政策上给予指导，适时组建了全国性的农业信贷担保机构。二是银担共赢。建立了财政部门、农业部门、银监部门、战略合作银行的协商沟通制度，形成长期协同支农机制。农业信贷担保机构和战略合作银行积极协调，创新更多适合新型经营主体的担保和贷款产品、服务方式。

经国务院同意，财政部、农业部、银监会于2015年启动了全国农业信贷担保体系建设工作，2016年成立了全国农业信贷担保工作指导委员会；2017年5月，《财政部农业部银监会关于做好全国农业信贷担保工作的通知财农〔2017〕40号》出台，进一步明确农业政策担保体系的政策定位、业务范围、规模管控等方面的细节问题。

按照两个文件的要求，全国农业政策性担保体系的构建如期进行。截至2018年末，33家省级农担公司共设立分支机构1520家（其中自设机构548家，与地方政府或其他金融机构合作设立972家业务网点），共有专职员工2457人（其中分支机构专职员工1499人），对全国1050个主要农业县的业务覆盖率达到90%以上，已建成上下联动、紧密可控的农业信贷担保网络体系。

自2015年7月财农〔2015〕121号文件下发至2018年末，全国农担体系累计新增担保项目32万个，金额1144亿元，相较于注册资本金，政策效能放大2.14倍。各省级农担公司积极探索设计符合本省特点和新型经营主体需求的担保产品，深受当地农民欢迎，农业“融资难”“融资贵”问题开始得到缓解，政策性效果逐步显现。

（二）担保模式多元，覆盖程度广泛

省级农担公司作为农业信贷市场“打拼”的主体和服务“三农”融资需求的中坚力量，在成立时间不同、区域农业特点不同、区域金融环境不同的前提下，下沉重心、扎根基层，造就了作风实、业务精、素质高的专业管理团队，培养了一支既懂农业、又懂金融的队伍，建立起了科学有效的担保项目发现机制，积极拓展担保业务范围，形成了各有特色却行之有效的业务模式。

1.做整合政银担资源的“主角”，创新担保逻辑思维起点。以安徽省农担公司为例，其模式构建的是“资源联手开发、信贷集合加工、风险共同管理、责任比例分担”的农业信贷担保业务新思维，打造的是政银担“抱团”服务新型农业经营主体的工作新组合，推广的是低成本、少环节、成批量、可持续的支农信贷新产品。其中，抱团作战是其鲜明特征之一，“劝耕贷”打造了政银担“抱团”推动的工作组合，整个操作过程中，政府、银行、担保既明确分工，又紧密抱团，实现错位把关、联合发力。安徽农担叶斌董事长认为，担保机构有很强的粘合、整合功能，但多数机构没有很好地开发利用，往往是拿着一手好牌却被动地按他人要求出牌。融资担保机构不能在“边缘”的位置做配角，而要用于走到前台“中心”的位置做主角。担保的本质要求我们选择以扩大增信为担保思维的逻辑起点，目标是提高中小微企业申请融资担保的获得率和担保服务对中小微企业的覆盖率。为了达到这个目标，就要提高融资担保机构自身的三种能力，即项目选择能力、产品设计能力、过程管理能力。这种担保思维逻辑起点引导我们向内发力，去选择确确实实具有成长性的企业，给企业设计的担保产品肯定要符合量身定制的要求，给企业提供的管理帮扶、风险监测、后续服务肯定是充分的。

2.专注区域产业特点，创新担保产品设计。以湖南农担为例，他们大胆创新、扎实工作，在产品设计、业务推广、公司管理等方面都取得了较好的工作成效，特别是推动市县共建“政担”合作的体系建设模式和“五位一体”的立体风险防控体系建设方面成效显著。官方资料显示，湖南农担有“惠农担”系列特色产品，涉及粮食贷、油茶贷、生猪贷、特色贷、茶叶贷五种。其在对产业研究的基础上掌握了行业规律和经济特点，将评审标准和风控审核要点进行了抽象化与标准化，起到了让担保产品可复制、易推广的作用。以其油茶贷产品为例（如表1所示），其对于油茶林的期间进行了分类，对于苗龄处于不同期间的经营主体给予不同额度的支持，评审标准简单易懂，过程管理标准化，并且在行业足够熟悉的前提下肯给予适度规模经营主体以较长年限的担保期限，切实地考虑到了农业产业投资回报周期长的问题。

3.搭建数据资产平台，集中批量授信模式。一些省级农担采取银担合作批量担保模式，农担事后确认；或者以银行为抓手，采取银行先审批完毕再农担审批的模式，充分利用银行的资源和物理网点优势，把银行作用发挥到极致。

一些思路较新的农担公司主要经营思路为“轻量化、互联网化”非实体体系机构的运营。与财政政策结合，利用“互（物）联网+”、大数据应用的概念，争取机构精简、业务模式精简，与合作机构合作模式的精简，重费效比、弱化风险管控。通过政府相关机构，获得农业白名单，如种粮大户、家庭农场、合作社等，通过银行等推荐建档立卡，利用产业化、龙头企业，产业链等建立自己的数据库，同时利用互联网交易平台数据进行审批等。在业务系统建设上，由业务数据化向数据业务化转变。

二、农业政策性担保存在发展瓶颈

虽然农业政策性担保的各项利好政策出台落地，农业政策性担保体系框架已经建立，全国农业担保业务稳健开展，但是从近几年的全国农业担保业务来看，笔者认为其发展是存在一定瓶颈的。

（一）农业经营主体与金融机构联结不足

目前，我国农业结构化改革持续推进，但是农业发展仍然还有很大的提升空间，农村发展、农业体制距离高效率、规模化、现代化的程度还有一定的距离。与之相匹配的，我国农业在利用金融杠杆进行撬动发展的作用也非常有限。

从微观层面来讲，在城市消费金融已经进行得如火如荼遍地红海的时候，农村金融领域仍然是静悄悄的蓝海，无论是生产经营信贷还是消费金融信贷，发展速度和规模相对滞后。由此可见，农业政策性担保服务的主体在现阶段与金融机构有着天然的联结惰性，双方需求和供给沟通不畅，没有形成有效的联结平台，导致很多农业经营主体远离现代规范的企业管理体制，家族与企业资产管理不独立，现金走账情况多发，财务制度不规范等现象广泛存在于涉农的中小微企业及适度规模经营实体中。由于信息不对称造成的金融机构惜贷情况，也没有得到明显的缓解。截至2019年6月，省级农担注册资本金合计561.53亿元，在保余额939.48亿元，资本金放大倍数不足两倍。而在《融资担保公司监督管理条例》中对担保公司的责任余额规定是，“融资担保公司的担保责任余额不得超过其净资产的10倍。对主要为小微企业和农业、农村、农民服务的融资担保公司，前款规定的倍数上限可以提高至15倍。”从中可以看出，农业政策性担保的资金放大倍数还非常有限，远远达不到市场化运作的准公共产品所应当达到的效果。

（二）农业政策性担保缺乏产业依托，对行业认知不足

金融作为支持实体的工具，应当依存于实体，嫁接在实体之上。体现在农业产业上，由于其投入回报周期长、产业链环节复杂、子行业众多、专业性极强，农业政策性担保如果只是自成体系，不能深入到农业产业链当中去，不能与农业产业上的实体深度绑定，那么对于推动我国农业产业的未来发展和农业产业的适度规模集约化、现代化发展，都将失去其应有的地位和作用，农业政策性担保系统也将直接受到一定的代偿损失，风控质量也将受到挑战。

农业政策性担保体系成立四年来，有若干家省级农业担保公司的累计代偿率超过了2%，最高的累计代偿率超过7%，整体代偿率平均数约为1.86%，接近2%。这意味着，在农业政策担保放大倍数不足两倍的情况下，代偿的整体水平还是较高的。切肤之痛的代偿率让人更加容易收紧风险控制的入口，提高金融服务的门槛，而对产业链上下游的摸索、对产业规律的探究、对适度规模经营主体的特点的深入梳理等会产生长远效果的工作，则排在了解决追偿的燃眉之急的工作之后。

（三）农业生产要素流动性掣肘，金融机构避险门槛较高

我国金融体系在小微三农领域探索多年，但是在小微三农的抵押品上始终没有明显的进展和突破。抵押品对于金融机构来说可以视为避险的工具，因此抵押品的标准化和流动性就显得尤为重要。当行业的成长性出现问题，当政策调整影响到小微三农的基本面的时候，当企业主个人行为导致实体偏离了正常的经营方向的时候，只有标准化、能流转、能变现的抵押品，才能疏解金融机构所面临的不确定风险。

农业生产要素的特殊性，决定其非标准化、流转范围小、变现难度大。如农村承包土地经营权目前可以进行抵押融资，各地也都在探索创新的模式，但是其作为一种抵押品起到的分险作用是不可能达到标准化的房产所达到的效果的。再如生物资产抵押，目前很多手段都能够将生物资产进行特定化，通过耳标、脚环等对抵押物的动态、位置、存栏、出栏进行监控，甚至对其健康状态、产出状态都能够监控和计算，但在行业规律之外和经营正常轨迹之外的风险是不可预见的，如当这些风险出现导致代偿后，金融机构如何确定这些生物资产是否仅抵押给了自己、如何确保生物资产的所有权没有转移呢等。从目前现实情况来看，农业生产要素相对差的流动性造成金融机构避险门槛较高，掣肘了农业政策性担保机构的做强做大。

三、农业政策性担保发展路径选择分析

从农业政策性担保促进我国农业向现代化、集约化发展，谋求乡村整体振兴发展，助力广大农民增收的长远目标出发，我们认为农业政策性担保发展路径应当着重在以下几个方面进行探索和深耕。

（一）遵循行业规律，坚守成长性视角，做评判风险的的创新者

农业政策性担保应当根据自身明显的行业特质，深入产业研究，将农业行业的上下游产业链串联起来（如图1所示），细分每个子行业进行研究，总结其经济规律、行业特点、季节特性、主体特征以及未来趋势成长性判断等。

农业政策性担保只有对农业每个子行业的特性研究透彻了，才能对产业链上的主體经营特征有所把握，才能在前端锁定有效的风险评估手段，从而创新对小微三农主体的风险评判模式，建立起自信自洽的风控逻辑体系，进而去达到国家层面对政府性担保的要求，即降费让利，逐渐放宽对反担保措施的要求。

举个例子，在农业产业链的终端存在着贯彻“绿水青山就是金山银山”的民俗旅游、休闲观光行业。在不同的省份，民俗旅游和休闲观光行业呈现不同的布局、业态、盈利模式、消费层级等，在对区域行业特征分析及主体进行走访调研之后，我们可以在弱化反担保措施的前提下，着重通过数据平台的对接考察经营者的信用情况，通过实地考察确定经营地点的面积、床位及餐桌等接待能力的情况，通过互联网数据考察其入住率及单价情况，通过其他手段考察其距离热门景点距离、高速路口距离等，综合测算其偿债能力、风险对价。只有将这种对具体行业的认知和评判方法，推而广之到农业的其他子行业当中去，农业政策性担保才能够建立起自信的风控评价标准，真正地为产业进行贴近服务。

（二）深度嵌入产业链，找准核心主体，做产业链条上的衔接者

农业政策性担保只有深度依托于农业产业链上的实体，与核心主体共生共存，才能够将产业链条上的资金需求与供给有机整合，与整个产业共赢发展。

根据统计，目前至少15个省级农担公司与20多家核心企业有业务落地。①嵌入进产业与核心企业进行合作的担保业务取得初步成效，一些省级农担公司成功介入核心企业类担保业务后，业务量上取得初步成效。比如，某东北地区省级农担公司采取“上下延伸、专款专用、资金封闭”的运行模式，共提供贷款担保4.12亿元；另一东北省级农担公司通过完成18个核心企业上下游的批量项目，共解决191个借款主体的融资难问题，担保金额1.8亿元；某奶牛养殖大省的省级农担公司与当地核心乳业及其上游102家牧场达成合作意向，已完成放款超过2500万元，意向担保贷款超过1亿元等。一些其他地区的农担公司在此基础上，又进一步引入了保险公司、互联网金融、合作社等机构（组织），体现了农担体系在产业链金融担保上的积极探索。

农业政策性担保介入产业链的意义在宏观、中观、微观三个维度都有非常重要的意义，并且在各省级农业担保的实践当中已经得到积极的反馈。在宏观层面，农业政策性担保在产业链中加入支点，与核心企业绑定，获取核心企业的产业数据用于风险评判与控制，实现降低适度规模经营主体融资门槛的作用，撬动银行等低成本资金进入行业，切实推动了一些产业的升级改造、自动化、集约化发展；在中观层面，有成本的资金进入产业链条，融资成本科学分配，可以有效緩解融资成本过于集聚在核心企业的问题，充裕的资金促进了行业中资金流转的活跃度和健康程度，大力改善了产业链上下游的信用意识；在微观层面，当适度规模经营主体资金压力得到了缓解，融资需求得到了满足，那么其对上游大企业的话语权也在增加，小农户与现代化农业衔接过程中的农民利益也得到了相应保障。

（三）完善三农信用体系，借助金融科技手段，做数据资产的挖掘和研究者

建立和完善三农信用体系可以突破农业担保的瓶颈，其意义和措施在于：

1.科学、合法采集农业、农村、农民信用数据。在科学合法地采集涉农企业、合作社、重点村、家庭农场、农户等主体数据之后，能够形成样本丰富的数据库，对相关主体融资、政府制定政策将提供重要的信息支持和决策参考依据。

2.打造农担体系自身的信评能力，提高三农主体金融素养。首贷比较高的农担体系可以将其他机构所不能收集的数据利用起来，通过数据资产沉淀、梳理、分析，农业政策性担保体系可以打造自身的信评能力，创新地对金融机构从未形成系统分析的三农主体进行信用评估、风险评判，通过数据的不断反复校验对融资主体的行为会形成长效的反馈和影响，从而提升三农主体的信用意识与金融素养。

3.整合更多金融资源为三农主体服务。农业政策性担保的信评体系逐渐获得认可之后，其可以作为撬动银行等低成本社会资金进入农业行业的统一支点，打造对接资金的大平台，丰富的资源渠道就可以在农担品牌下进入适度规模经营的农业领域。建立三农信用体系，要打破传统观念，不能停留在粗放的传统管理方式和运营项目的思路上，应当加大对信息系统建设方面的投入，借助金融科技手段，将消费金融领域的精确理念和科技手段引入到农业经营信贷领域中，农业政策性担保应当做数据的挖掘和研究者。

（作者单位：北京市农业融资担保有限公司）

责任编辑：欣文