崇州市构建农村金融综合服务体系的实践与思考

黄词捷

摘要：建立健全适应农业农村特点和发展需求的农村金融体系，充分发挥金融杠杆作用，促进乡村产业体系和乡村治理现代化，是提升金融服务能力、助力乡村振兴的时代要求。本文以四川省成都市所辖崇州市的“1+3+7”农村金融综合服务体系改革为例，对我国农村金融发展过程中出现的供需问题进行梳理分析，并结合国内多个试点地区创新做法的成效和不足，多角度剖析崇州实践的创新举措与突破，并针对实践存在的问题及优化思考提出参考启示。

关键词：农村金融 体系创新 实践启示

*项目基金：本文系中共成都市委党校2019年一般课题研究成果，项目编号：CDDX2019058

农村金融作为农村经济社会发展的资源杠杆，其体系的建立和完善，对乡村产业体系和乡村治理现代化的推进有着重要影响。如何以问题为导向，进一步多方联动有效解决农村金融服务市场机制不完善、供需结构不适应和基础支持体系不匹配而造成的供需失衡问题，推动农村金融创新性改革，建立健全适合新时代农业农村特点的农村金融体系，更好满足农村市场多样化金融需求，是金融业积极支持供给侧结构性改革、服务实体经济的重要内容，更是提升金融服务能力和水平、助力乡村振兴战略落实落地的客观要求。

一、问题导向：供需失衡呼唤农村金融服务体系改革

我国农村金融走过了40年的改革历程，为三农发展作出了积极贡献，但新时代农村金融发展尚不充分。除开农村金融认识缺失、硬件配套设施不足等浅层次问题以外，核心症结是供给方因成本制约加之信息不对称导致风险难控，“供给压抑”趋势明显；需求方资产不活、信用缺失、担保不齐，造成融资困难。金融服务供需脱节和严重失衡，是农村金融深度服务乡村振兴的痛点和难点，造成供需失衡的原因是金融服务体系中政府部门、金融机构和金融服务目标方等多元主体参与的联动性机制尚未形成。

（一）供给方：“双轨”制融资供给固化，不适应乡村现代产业发展需要

正规和非正规融资体系并存的“双轨”制，让融资主体处在“两难”选择的尴尬境地。正规体系融资利率低，但银行偏于自身利益追求和风险规避的需要，设置了有效抵质押和资质证明等“高门槛”，加之差异化金融创新产品少、同质化严重和新型服务渠道未开发利用，导致程序繁琐、审批办理周期长，将各类乡村产业融资主体“拒之门外”；非正规体系能满足“短、小、快、频、散”的贷款需求，能解燃眉之急，但利率高、融资贵，无法满足乡村现代产业适度规模化发展的大额贷款需求。在此背景下，催生缺乏严密监管体系的民间大额借贷，增加了融资成本和风险。

（二）中间方：“主导”性政府职能缺位，不利于乡村良好金融生态构建

尽管各级政府近年来支持银行服务功能向农村延伸、鼓励发展新型农村金融机构，探索开展普惠金融综合服务，但大多数还停留在基础设施配套方面的改善，仍存在支农项目“杂”、涉农资金“散”、政策宣传解读不到位、金融供给体系不健全、信用体系建设不完善、风险分担、收储处置体系未建立等问题，没有从制度性改革入手有效破解农村产权抵押融资的市场化问题。既无法精准满足乡村融资主体的融资需求，也无法在增强安全感的基础上有效提升融资供给机构服务的积极性。

（三）需求方：“持续”化发展思维不足，不注重金融服务个人素质提升

个别服务目标群体囿于自身的素质局限性，没有充分认识到金融服务的严肃性和引导性，在享受金融服务的前端、中端和后端沒有充分认识到自身的角色和职责。这不仅体现在申请金融服务前端的政策学习不主动，也体现在贷款中端项目资料填报不认真和后端还款还息的不守信。尤其是在支农贷款项目中不注重金融“造血”功能，在一定程度上依然存在对逾期不还款影响个人征信的行为不在乎的现象。

二、他山之石：国内地区可借鉴的金融改革实践经验与难点

2011年底，原农业部、人民银行、银监会、保监会四部委联合批文准许成立24个农村金融改革试验区，经过几年的探索，各地在金融组织、农村信用、基层服务、产权登记、风险担保等多方面取得了重要进展，其实践经验和发展瓶颈为下一步深化农村金融改革提供了重要参考。

（一）广西田东：“六大体系”走出扶贫金融新路子

广西壮族自治区田东县建起了“金融组织、农村信用、支付结算、保险保证、抵押担保和村级服务”六大金融体系，不仅在各行政村设立“三农金融综合服务站”，集金融知识培训、贷前贷后协助、金融账户查询存取功能于一体，打通了金融服务“最后一公里”，还建立完善农村信用体系，完善风险担保，针对获得不同信用评级的对象创新开展了无资产抵押的“农贷易”“特色产业贷”等金融扶贫类贷款产品和服务。

（二）湖南沅陵：村村服务点打通金融服务“最后一公里”

湖南省沅陵县积极转变政府职能，有效介入金融市场资源配置。通过大力培育多元金融主体、向农村延伸金融机构服务网络、逐步完善融资性担保体系和综合产权运行机制等方式，有效改善了农村的基础设施建设和人居环境，并推动了产业扶贫合作。推进六权抵押联保贷款，建立农村金融信用体系，实现信息共享基础上银行借贷、保险担保和政策优惠扶持“一把尺子”。

（三）福建沙县：构建“户—村—乡—县”金字塔立体金融

福建省沙县从农村金融组织体系构建入手，加大存量金融机构服务力度，组建小额贷款、村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构，拓展服务业务，营造机构良性竞争环境。在乡镇逐步完善服务网点并引导服务向村下沉，建立村级金融综合服务站，开展知识宣传和从业人员培训。建立农户信用档案，通过“征信—分类—评级—信贷”环环推进，提高和满足农户授信和贷款效率需求。

（四）吉林九台：以拓展服务主体与创新多元化金融产品为主优化金融环境

吉林省长春市九台区聚焦创新农村金融产品、优化金融生态环境，在全区通过增设服务网点和发展新型金融机构的方式，进一步完善农村金融服务体系。成立农村综合产权交易服务中心，创新农村固定资产和无形资产相结合的农村金融信贷抵押品，同时加大财政惠农补贴力度并推出惠农补贴抵押贷款。发挥财政统筹作用，设立专项发展基金，促进农村金融与产业发展互动融合。

（五）北京大兴：聚焦“两化”拓宽完善金融服务体系

北京市大兴区自2009年获批成为我国第一个农村金融综合改革试验区以来，在改革实践中更倾向于结合快速城镇化和农业产业化。创新农村金融产品与服务，尤其是通过建立完善风险补偿、风险控制、融资追缴、鼓励引导等四大机制降低农村金融风险；积极为乡镇成立的集体联营公司提供金融服务，促进村集体经济发展增值；创新性开发“流转贷”等“城镇化”多元信贷产品，建立完善担保处置体系；在不断推进涉农保险的业务创新上拓宽保险覆盖面，从而完善金融服务体系。

（六）河北玉田：搭建银企对接平台

河北省玉田县针对普通农户对小额资金需求满足率低的问题，探索新型农业融资方式。主要措施包括：推进金融基础设施建设扩展工程建设；大力推进金融信用体系建设，建立完善政府、银行多元主体参与的信用创建评定制度；政府积极搭建银行企业对接平台，在县政府网站平台上建立县域内的网上金融超市，通过线上交流、资源共享、网上对接等方式，加速银行对企业的融资效率；建立完善银行、保险季度联席会议制度，着实解决金融支持新型农业生产经营主体的实际问题，促进互动合作。

三、崇州实践：“农贷通”平台建设成为农村金融改革突破的关键

崇州是成都所辖的县级市，2008年积极落实成都在全国率先开展农村产权改革的工作的相关部署，并在此基础上有效探索出了转变农业生产经营方式的“农业共营制”，有效推动了现代农业适度规模化经营。2010年以来，崇州市党委、市政府紧紧抓住全国农村“两权”抵押试点和农村金融服务综合改革试点的契机，充分盘活农村闲置资源，畅通金融资本下乡的“快车道”，依托优质粮油、康养旅游等支柱产业，探索实践“1+3+7”农村金融综合服务模式，为现代农业农村发展注入新的活力。

（一）搭建“农贷通”融资综合服务平台，统筹整合涉农资金精准下乡

2015年7月，成都市获批成为全国唯一一个农村金融服务综合改革试点的城市。崇州作为试点区县，在中国人民银行成都分行营业管理部指导和成都市人民政府相关职能部门的支持下，发挥智慧城市建设和大数据产业优势，于2016年2月顺利启动“银政担保体”于一体的“農贷通”平台，拉开了成都市区县平台建设的序幕，为充分整合农村金融改革分项成果提供了基础设施的重大支持。

这一平台针对农村金融服务资源分散、信息分割、对接不畅的问题，通过银、政、担、保、体五个主体有效整合，将惠农的金融政策、财政政策等政策信息，户、村等不同层次的融资主体信息和聚集的多元化金融机构创新性金融产品信息，统一存储于平台信息库中。通过分权限网络实时查询与运营的方式有效实现信息共享，探索发挥涉农资金统筹整合功能。对纳入“农贷通”项目库的农业发展项目，采用融资贷款贴息、担保费补贴、评估费补贴等支持政策，探索财政奖补资金放大贷等措施，集中发挥涉农资金作用。截至2018年年底，崇州市以农村集体建设用地使用权抵押融资贷款35亿元，撬动社会资金320亿元，建成23万亩高标准农田和153个美丽新村。这一综合服务平台的建立及投入使用，节约了金融服务体系内不同主体间的沟通成本。一方面，让贷款主体了解金融机构、金融政策、服务和产品，进行贷前咨询、贷款申请、资料提交，在内容齐全的金融产品和服务中精准锁定理想目标，在固定的流程设计引导下压缩时间成本为3天，大大提高贷款效率；另一方面，让金融机构通过“农贷通”平台介绍产品、了解客户、线上初审、通知放款，能低价集中购买精准信息服务，有利于适应市场需求，创新多元金融产品，破解服务“三农”成本高、效率低的难点。

（二）推进线上线下“产权—电商—金融”三合一，奠定共建共享信用交易基础

“农贷通”平台横向集成农村金融、农村电商和农村产权交易功能，纵向实现县—乡—村纵向垂直管理，以线上平台和线下金融服务站相结合的服务方式，解决农村金融服务“最后一公里”问题。

线上系统集信息发布、数据汇集、报表统计展示、融资对接入口、贷款在线审批等核心功能，主要提供从金融政策宣传到审批办理贷款“一条龙”服务。金融机构可以自主在平台进行涉农金融产品的及时宣传推广，注册完成的新型农业经营主体和农户，通过平台网站或者手机APP服务终端填报农业项目情况和资金需求信息，快捷发出贷款申请。

线下在县、乡镇、村分别设立金融服务中心、乡镇服务中心和村级服务站，实现农村金融、产权交易和农村电商“三站合一”一站式联动服务。乡镇农村金融综合服务中心承担农村产权流转处置、农村电子商务、农村金融贷款和保险等供需信息的汇集、融资审核相关职责。全市建成的231个村级“农贷通”服务站，设有便民取款设备，并聘请经过系统化培训的300余名金融信息员负责产权交易登记、农产品信息发布及贷款信息收集，提供农村产权交易服务、电商服务及金融服务的引导与协助。农业经营主体可以在村站办理信息采集、融资对接、小额存储款、跨行转账、耕保兑付、粮补兑付、便民缴费、农村电商等多项业务。仅在2017年，各站完成采集入库592户新型农业经营主体信息，首例贷款申请378笔，成功放款353笔，金额1.84亿元。

“农贷通”平台三站合一，将农村产权流转信息的收集、审核、上传、发布与农产品线上宣传、展示和销售以及融资主体基础信息更新、金融政策宣传等融为一体，统一由金控征信公司采取市场化管理。以“数据库+网络”为核心，通过运用互联网技术实现政府职能部门信息归集、农村电商数据接入和村级金融服务站信息采集录入等方式，充分整合产权信息、海量经济活动数据等资源，为市场经营主体信用评定及担保匹配提供有效依据。

（三）构建“资源变资本”七大体系制度支撑，架起金融服务供需双侧“通天桥”

为促进金融扶贫发挥可持续性效益，发挥财政资金引导作用，崇州市以盘活农村产权为核心，以农村产权抵押、担保和收储平台为依托，构建了农村产权流转交易、价值评估、信用评价、风险分担、聚合融资、收储处置和政策扶持“七大体系”。通过建立完善银行、保险、担保、政府部门、市场经营主体代表的季度联席会议制度，着实解决“农贷通”运营中的实际问题，促进互动合作。

1.构建农村产权流转交易体系。组建崇州农村产权交易公司，采取“村收集、乡镇审核、市交易”的方式，[1]开展农村土地经营权、林权、集体建设用地使用权、养殖水面经营权、农村房屋和集体建设用地使用权等各类农村产权流转交易，办理《交易鉴证书》，向相关部门申请办理权证，赋予处置、收益、抵押等权能。充分依照“三权分置”的政策方向，科学分离了产权，创新金融产品，为农业经营主体的产权资源交易市场化提供合法基础。邮储银行在2013年、上银村镇银行在2015年，分别成功实现了成都市第一单养殖水面经营权抵押贷款和全省首宗林地经营权抵押贷款。截至2018年年底，已经顺利办理农村产权流转交易8047宗、涉及金额331691.58万元。

2.构建农村产权价值评估体系。成立崇州市农村产权指导价格评审工作小组，由主管部门、金融机构、业主代表共同参与分区域、分产业、分年度进行指导价格评审，实行基准价格指导。对于无法评审的产权，依托产权交易公司对外引进第三方机构，组建评估机构库，随机抽取入库评估机构开展农村产权价值评估。凡是评估价值在30万以内的，免收经营主体评估费；评估价值在30万以上的，由财政给予补贴支持，经营主体只需支付市场评估费的25%。

3.構建信用评价体系。以市级政府层面定期归集的新型农业生产经营主体基础信息、农村电商获取的交易信息以及村级金融服务站及时更新的辅助信息为依据，建立银政保担联合信用评价机制，实现信用乡镇、信用村、信用主体、信用户评定全覆盖。目前，全市新型农业经营主体、农户信用信息入库率分别达100%、95%，信用评价结果作为金融培育、融资对接、政府评先扶持的重要参考。实施“黑名单”联用制度，让逾期不还和拒还贷款的主体，5年内不得申报各级财政扶持项目和再贷款，甚至取消农业职业经理人的资格。

4.构建风险分担体系。搭建银政担保多主体参与的风险化解联合平台，积极建立银保合作机制，贷款优先支持投保主体，引导农户购买保险。财政建立4100万元农村产权抵押风险基金及持续补充机制，对于无法收回的贷款，政府和银行按照8：2比例进行赔付。7家保险公司推出政策性农业保险品种21个，其中包括全国首创的土地流转履约保险、无实名用工意外伤害保险等，最大程度降低市场经营主体的赔付风险。

5.构建聚合融资体系。鼓励市场主体投入农业农村项目，发挥财政资金杠杆作用，对金融机构实行奖励。财政注资1亿元担保基金，按农业项目全额或者部分补贴担保贷款产生的担保费用，在人民银行投放支农再贷款4亿元的基础上，引导两级银行提供可贷资金外加社会资金累计提供13亿元，带动支农贷款基金额度的大幅提升；引导8家商业银行、7家保险公司、2家担保公司创新金融产品45个，实现多家金融机构、多种金融产品、多层次聚合融资。截至2018年年末，全市农村产权抵押融资1321宗，抵押融资268431.26万元。

6.构建收储处置体系。建立“政府+互助合作社+企业”三位一体的农村产权抵押贷款收储体系，[3]依托农村产权交易公司，采取托管、再入股等方式再流转收储产权，化解抵押物违约风险。通过产权交易公司再次交易收储产权，获得的资金用于偿还担保基金。2018年1月，崇州市将一笔20万到期无力偿还剩余本息的贷款，通过蜀兴担保公司收储的作为反担保的45.96亩农村土地经营权和农民散居房屋的转租处置方式，成功完成了四川省首宗农村土地经营权收储处置工作。

7.构建政策扶持体系。灵活运用财政贴息、担保费补贴、评估费补贴等政策手段，撬动金融和社会资本投入现代农业全产业链发展。出台贷款贴息、担保费补贴、评估费补贴、农村产权抵押贷款贴息管理等8个配套文件，对于建档立卡借贷金额不超过5万元、低于3年期的贷款的贫困户，财政提供100%的贴息。

崇州市通过“1+3+7”综合服务体系的构建，为农村金融服务助力扶贫开发提供了资金充足、高效借贷、风险化解的坚实保障。政府畅通的“资源变资本”通道，促进了金融组织体系的改革发展，解决了“钱从哪里来”的问题；金融产品和金融服务方式的创新以及严密的信用评价和管理体系，解决了“钱要科学贷”的问题；统筹整合使用资金，建立资金项目库，规划、项目、资金、实施、管理“五统筹”，设计、立项、实施、监管、考核“五统一”，[3]解决了“钱要高效花”的问题；多元化的金融支持、风险分担补偿与市场化处置机制解决了“钱要还得上”的问题。制度的创新让金融机构吃了“定心丸”，也让经营主体乘坐上了“支农贷款”的“直通车”。

四、实践启示：农村金融综合服务改革的思考

目前，崇州市先行试点建设的“农贷通”平台，已经成功复制完善为成都市大系统“农贷通”2.0版本，并实现数据有效对接运营。尽管还存在信用信息精准简化适用、资金汇集有机嵌入和经营管理向市场化平稳过渡等问题，但不能否认这一金融服务模式对于破解农村金融供需失衡问题、有效支持乡村振兴发挥了积极作用。崇州市“1+3+7”体系建设实践，为进一步探索农村金融综合服务改革提供了有益的启示。

（一）必须处理好政府与市场的关系

随着现代农业发展水平的提高和互联网经济时代的到来，农村金融改革必须坚持“以人为本”的理念，发挥政府“桥梁”作用，打通信息壁垒，建立良好的市场化资源配置机制，调动自身与银行、经营主体、第三方监管等多元主体的协同参与力量，共同构成明晰产权、政策扶持、风险防控、信用共建的有机整体，引导商业性金融服务结合市场需求和地方产业发展特色市场化运作，由增加机构网点向提供丰富的、层次化的金融产品和服务转变。

（二）必须处理好整体与局部的关系

农村金融改革不可能一蹴而就，必须坚持整体性与渐进性的统一。分项改革的成效凸显，必须依托“农贷通”平台的总体运行，才能实现1+1>2的融合效果。“农贷通”平台的整体成功运营，不能忽视各个分项改革中存在的诸多细节不足，必须以逐步打通平台体系内部的运行障碍实现有效服务农村为目标，在人才、资金、技术、政策等方面对难点各个击破。尤其是要进一步探索放活农村土地制度，激活产权交易市场，培养一支懂金融、爱农村的专业工作者队伍等等。

（三）必须处理好共性与个性的关系

农村金融改革的落脚点是服务“三农”，所有改革都必须从金融组织体系的完善、金融产品和服务方式的创新、农村信用体系的建设、金融生态环境的优化和资源配置的机制畅通等方面入手。要根据“三农”发展的地区差异，针对性地增减相应的具体服务项目或方式，尤其是在金融产品、服务形式创新方面，要紧跟时代步伐，抓住不同民族、地区、年龄、职业等群体的多元化金融需求心态，实现农村金融乡村振兴全覆盖。

参考文献：

[1]赵浩宇：《构建“1+3+7”体系畅通金融下乡渠道——四川省崇州市深化农村金融服务综合改革的探索实践》，《农村工作通讯》2019年2月25日。

[2]江月：《四川成都“农贷通”打通农村金融服务最后关节》，《农村工作通讯》2018年3月13日。

[3]杨应文：《四川崇州金融支持现代农业考察报告》，《青海农林科技》2017年6月20日。

[4]田耿文：《“1+3+7”体系助力金融下乡渠道畅通》，《农村金融时报》2019年3月4日。

（作者单位：四川省崇州市委党校）

责任编辑：欣文