《上海市培训机构监督管理办法》何以出台

薛金铭 朱水成 马继华

摘 要：随着我国校外培训机构治理相关政策调整不断推进，上海市一直走在政策改革的前列，2019年12月出台的《上海市培训机构监督管理办法》这一政策无疑是近几年来最为完整全面的一次调整。针对这一政策调整，基于约翰·W·金登的多源流理论对政策制定的解释性，对该政策出台的问题源流、政策源流、政治源流、政策企业家进行了梳理。同时，对三源流的耦合与政策之窗的开启进行了分析，证明了多源流理论在分析中国政策制定上具有适用性。

关键词：培训机构;政策制定;多源流理论

中图分类号：D63     文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）32-0135-04

引言

2019年12月20日，上海市人民政府办公厅颁布了《上海市培训机构监督管理办法》（以下简称《办法》），从监督管理的总体要求、监督管理的事项分工及監督管理的实施要求三个方面对培训机构的监督管理做出了整体规划，明确各部门的监管职责，加强了统筹，形成了合力，从2020年1月1日起开始施行。《上海市培训机构监督管理办法》何以出台？推动《办法》进入政策议程的关键力量有哪些？政策方案是如何脱颖而出的？为解答上述问题，本研究运用多源流理论，根据问题源流、政策源流以及政治源流三大源流进行政策出台的原因分析，研究《办法》“政策之窗”打开的时机与动力机制，同时为理解中国培训机构监督管理政策的生产提供借鉴与启示。

一、多源流理论的分析框架及适用性分析

（一）理论分析框架

多源流理论是美国政策学家约翰·W·金登于1984年在《议程、备选方案与公共政策》中首先提出。他批判了全面理性决策，肯定了渐进主义决策在政策建议发展上的解释力，否定了其在政策突变上的解释力，并且借鉴和修正了科恩■马奇■奥尔森的“垃圾桶模型”，并由此提出了一个既包括理性因素又包含非理性因素的模型——多源流理论。金登在书中认为，一个政策能够进入议程并非单个因素单独作用的结果，而是在特定时刻汇聚在一起的多种因素共同作用的结果。这其中的多种因素主要为问题源流、政策源流和政治源流，当这三者产生了连接与交汇时项目才有进入议程的机会。三条溪流各行其道，此时一个重要的角色——政策企业家在三条溪流中斡旋，不断地进行“软化”，从而促使溪流得以联结，在政策企业家的努力下，政策之窗开启。金登在书中倾向于将政策之窗描述为不可预测的（只要议程建立中的任何一个因素取决于机会）。关于政策企业家和政策之窗的关系，我国学者主要认为是政策企业家的出现促使了政策之窗的开启，江永清（2019）、宗钰和邹放鸣（2019）、刘双良和秦玉莹（2019）、王国华和朱代琼（2018）等均持此观点，如图1所示。

（二）适用性分析

首先，多源流理论在分析中国政策时有一定的适配性，但也需要适当的调整。从理论应用前提来说，我国民主化进程不断进步，政治系统具备了一定的开放性，政策制定过程部分“可视化”，满足了多源流模型的理论前提。从整个分析框架来说，多源流理论的分析框架主要是分析政策问题是如何被提上政府议程纳入决策领域的过程，这个框架对于政策制定是具有适用性的。但是，多源流理论毕竟是源于西方，在解释我国政策分析的具体问题时需要进行一定调整。因而，本文基于实际情况对该理论的政治源流和政策企业家进行了一定的理论调适：当代中国政策制定的一般是由上至下的，党的领导层人事结构的调整及变化是对某一具体政策方案形成的重要政治因素，但是由于我们的民众参政意识和能力在提高，也具有一定影响力。因此，本文的政治源流主要为党的意识形态和国民情绪。同时，在我国，政治官员更具有话语权，在决策中一般起到主导作用，还有一些政策专家可能身兼人大代表或政协委员的角色，身份具有高度重合性，所以本文的政策企业家主要指政府内部的官员。在中国政策之窗的开启往往有迹可循，一般与党和政府的会议息息相关，如政府工作会议、全国及地方各级人民代表大会会议、中共中央政治局常务委员会等。

其次，该理论作为最常被用来作议程设置分析的工具，对于政策制定的分析也具备一定的解释力。一是政策制定主要包括问题是如何提出的、政策建议是如何形成及被选择的、体制是如何发挥作用的，《办法》政策制定的过程较大程度符合多源流理论的轨迹。二是从公共政策实践的角度来看，由于议程设置与政策制定在政策实践中的客观“连续性”而难以区分，因此，该理论不仅能够有效地对议程设置进行理论解释，而且从动态互动的维度“打开”了政策制定的“黑箱”，从而对政策制定的动态过程提供了有力的理论解释。最后，已经有诸多学者在政策制定上具备解释力，李振和纪洵（2007）、何浏（2014）、甘金球（2015）、吴磊（2014）及黄俊辉（2012）都考察了多源流理论视域下各政策出台的过程。

本文研究的政策方案的出台问题，实际就是研究政策为何能够被制定出来，是哪些力量起到推动作用。而多源流理论对政策制定的解释力，说明了它在本文的适用性，同时对于下一步推动政策执行、客观分析各利益相关者的行为等具有重要的作用。

二、基于多源流理论的《办法》政策制定分析

正如上文对多源流理论框架的归纳与阐释，只有当问题、政治和政策三大源流形成与联结，且三者融合的产物在适当时机进入打开着的政策之窗时政策才能进入议程得以出台。因此，下面基于《办法》出台的各方条件分析为案例，立足于问题源流、政策源流与政治源流，并对政策之窗开启的进行阐述，进而归纳出政策出台的条件。

（一）《办法》治理政策出台中的问题流

根据前文可知，问题的界定与指标、焦点事件、反馈及预算相关。在《办法》治理政策出台这一案例中，问题源流主要源于培训机构乱收费带来的负面效应以及培训机构市场准入监管不力的问题，主要是由存在问题、重要指标以及焦点事件构成。

三、结语与反思

根据上文的分析，《办法》治理政策的出台基本上与多源流理论逻辑一致，其中外在环境的变化与主要参与人员的态度都在该政策制定中起到至关重要的作用，不仅为我们提供了该政策成功出台的条件剖析，也为以往该政策未能产出提供了一种思路。有时问题溪流与政策溪流已经就绪已久，但是政治流没有到来，所以也会导致政策胎死腹中。可见，必须要抓住重要的“窗口期”，促使政策成功出台。

虽然多源流理论成功的应用在了《办法》的政策制定上，但是仍然有些我们不得不思考的问题。首先，多源流理论强调各源流之间的相互独立性，体现的是西方的自由主义，而我国政策制定过程中的三大源流联系紧密，不可能完全相互独立。其次，三源流都具備后政策就能“顺产”吗？政策企业家究竟侧重于什么身份？最后我国很多的政策制定都是基于宏观的角度，而多源流理论更倾向于解释微观层面的具体问题，这些问题都要在中国情境上进一步探索。

参考文献：

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“Shanghai Training Institutions Supervision and Administration Measures” why issued

—— Analysis Based on Multi-source Flow Theory

XUE Jin-ming，ZHU Shui-cheng，MA Ji-hua

（Shanghai University of science and Technology，Shanghai 200237，China）

Abstract：With the continuous adjustment of the relevant policies on the governance of off-campus training institutions in China，Shanghai has been in the forefront of policy reform.The policy of“Shanghai training institutions Supervision and Management measures” issued in December 2019 is undoubtedly the most complete and comprehensive adjustment in recent years.Based on John W·Jindens multi-source theory，this paper analyzes the problem source，policy source，political source and policy entrepreneur.At the same time，the coupling of the three-source flow and the opening of the policy window are analyzed，which proves that the multi-source flow theory is applicable in the analysis of Chinese policy making.

Key words：training institutions;policy formulation;multi-source flow theory