公诉环节退回补充侦查存在的问题及对策

翟星晨

（梧州市长洲区人民检察院，广西 梧州 543002）

退回补充侦查（又称退补），是指刑事诉讼过程中，由于发现案件在事实、证据等方面存在问题需要继续侦查予以完善，检察机关依照法定程序将案件退回原侦查机关，由原侦查机关在一定期限内进一步查清事实，补充证据的诉讼活动。 “退回补充侦查制度可以说是刑事诉讼活动向前发展中的一种例外现象，即刑事诉讼程序出现了倒转和回复。 ”[1]如果正确地适用这一制度， 对于保障案件质量，构建适应当前刑事诉讼制度改革要求的新型侦诉审关系，以及有效惩治犯罪、保障人权都具有十分重要的意义。[2]本文在对公诉环节退回补充侦查制度阐述的基础上，深入分析此阶段退补过程中存在的问题，并结合司法实践尝试提出解决对策，以适应当前刑事诉讼制度改革的要求。

一、公诉环节退回补充侦查概述

公诉环节退回补充侦查是指人民检察院在审查侦查机关移送起诉的案件过程中，对事实和证据不符合裁判要求的案件，依照法定程序退回原侦查机关进一步查清事实、补充证据的诉讼活动。①本文主要讨论的是由公安机关、监察委员会进行侦查、调查的刑事案件。退补作为我国刑事诉讼活动的一项重要程序， 对于及时补充收集证据，查清案件事实，准确、及时地惩罚犯罪分子， 防止冤假错案， 更好的实现刑事诉讼的目的，依法保障人权，都具有十分重要的意义。但是，退补并非是公诉环节刑事案件的必经程序， 也不是刑事案件的必需环节。

退补具有如下特性：一是退补的目的明确，就是为了使案件事实和证据符合审判要求； 二是针对性较强，主要是为弥补之前诉讼程序中存在的不足，以更好的实现打击犯罪、保障人权任务的实现；三是具有监督属性， 退补就是检察机关对原侦查机关的侦查、调查活动所进行的一种有效的监督方式，这也是检察机关履行法律监督职能的应有之义。

二、公诉环节退回补充侦查存在的问题

（一）退补比例过高

退补是刑事诉讼活动中的一种程序逆转， 是为了使案件证据符合裁判要求， 由公诉环节回转至侦查阶段的诉讼活动。作为一种常规程序的例外，它应该有严格的程序要求和明确的程序目的， 不应随意启动。[3]“只有在审查起诉期限内，通过检察机关自行侦查及书面要求原侦查机关提供证据材料等措施，仍然存在事实不清、 证据不足以及证据仍需要完善的情况下，才需退回原侦查机关进行补充侦查。”[4]但是在司法实践中， 退补的刑事案件占受理案件总数的比例较高，以广西某基层检察院退补情况为例，近三年退补的刑事案件占受案总数的比例均超过30%，①该数据来源于全国检察业务统一系统。由此可见，退补程序没有受到应有的节制。而任意启动退补程序，人为降低了诉讼效率，并在客观上延长了犯罪嫌疑人的审前羁押期限， 侵害了犯罪嫌疑人的合法权益。

（二）退补提纲制作不够规范

检察机关在公诉环节审查案件时发现证据无法达到裁判标准， 无法自行侦查或侦查机关无法及时补充相关证据材料， 则需要依法制作退补决定书以及退补提纲， 连同全部案卷材料一起退回原侦查机关补充侦查。 其中退补提纲意在引导侦查机关要补充何种证据以及补充证据过程中需要注意的事项，这样有利于明确侦查方向。[5]但在司法实践中，检察机关， 尤其是基层检察机关均存在案多人少的现实状况，且现行法律对退补提纲的制作没有明确要求，时间仓促导致检察机关对退补提纲的制作不够严谨、明确，在制作退补提纲时往往只简单列明退补事项， 对退补事项不够具体明确， 针对性和说理性不够， 且没有说明补充的事项对案件定罪量刑的必要性。还有就是退补提纲内容过于理想化，忽视侦查机关在实际操作中的困难， 导致侦查人员难以操作和执行，结果往往达不到退补的目的。更为严重的是退补提纲没有起到引导作用， 致使侦查机关不能及时补充证据，导致一些关键证据灭失，造成一些案件达不到提起公诉标准， 从而只能做不起诉或建议侦查机关撤案处理。

（三）侦查机关补充侦查的积极性不高

以审判为中心的刑事诉讼制度改革就是为了实现证据裁判原则，保障庭审实质化，更好地保证司法的公平与正义。 与之相适应的诉讼理念也随之确立并指导办案实践， 这就要求侦查机关要围绕审判为中心收集证据，使证据符合法庭裁判要求。但在刑事案件侦查工作中， 由于侦查机关相关的考核标准还没有更改，导致侦查人员重捕前侦查、轻捕后诉讼的思想仍然存在， 还没有完全树立以证据为核心的诉讼观念。侦查机关认为案件已经批准逮捕，说明证据已经符合要求， 不会就案件存在的证据问题继续侦查完善，而是等到诉讼期限一到直接移送检察机关审查起诉， 期间面对检察机关的退补也是置之不理， 造成一些案件证据始终达不到提起公诉标准。另外，在司法实践中，侦诉双方对案件证据的证明标准有着不同的理解， 又无相关法律法规予以明确，此类退补案件，侦查机关存在一定的抵触和排斥心理，认为检察机关没有必要进行退补，证据已经达到裁判标准，完全可以移送法院起诉，由此导致侦查机关补查积极性不高，甚至有时存在怠于补查、退而不查的现象。

（四）侦诉机关相互利用退补延长办案期限

在司法实践中， 侦查机关和检察机关有时会将退补作为延长办案期限的手段， 但此类案件所占的比例，很难利用统计数据来进行实证分析，因为是否规避法律、是否互相借用办案期限，无客观标准，自由裁量因素较多。 侦查机关和检察机关之所以相互将退补作为延长办案期限的手段， 对于侦查机关来讲，有些刑事案件属于重大疑难案件且涉及面广，取证困难， 很难在法定期限内查清事实、 收集全部证据，但为了避免程序违法，会先将这部分案件人为提前侦查终结并移送审查起诉， 借用检察机关的审查起诉时间继续侦查完善证据， 等检察机关退补后再将收集到的证据整理后重新移送起诉。 还有就是侦查机关部分侦查人员存在重破案、轻诉讼的思想，在法定侦查期限内怠于收集完善证据， 当案件移送起诉被退补后， 迫于法律监督压力再利用退补期限收集完善证据。 目前，检察机关负责审查起诉的部门，普遍存在案多人少的矛盾， 对于案情相对复杂的刑事案件很难在法定期限内将案件审查完毕， 为了使事实和证据符合审判要求， 以及为了有更多时间审查案件，以避免案件出错，往往会选择将案件退回补充侦查， 以此完善证据和换取更充足的审查案件时间。从某种意义上说，退补客观上实现了侦诉机关在时效利用上的双赢。

（五）退补不利于保障犯罪嫌疑人的合法权益

退补会导致正常的刑事诉讼进程中断， 由此导致诉讼期限延长， 这在客观上也导致犯罪嫌疑人的羁押期限延长， 增加了其因应诉而产生的心理负担和精神压力，以及由此产生的经济压力。 除此之外，退补还会导致犯罪嫌疑人被长期不当羁押或长期被诉讼所累， 甚至最后可能出现被羁押人羁押期限过长，导致刑期倒挂现象，不利于保障犯罪嫌疑人的合法权益。

三、完善公诉环节退回补充侦查的对策建议

为了让每一个群众切实感受到司法的公平正义，有必要进一步规范公诉环节的退补，明确其适用范围、程序，规范制作退补提纲，杜绝退补环节的随意性，并加强退补监督，使退补在诉讼制度改革中发挥应有的作用。

（一）明确退补的适用范围

按照有关法律的规定， 退补主要适用于案件事实不清、证据不足。[4]99事实不清，主要表现为犯罪事实没有查证清楚，达不到裁判标准。如在帮助犯罪分子逃避处罚案件中， 犯罪嫌疑人有没有向犯罪分子通风报信等具体帮助犯罪分子逃避处罚的行为，该事实需要进一步查证核实。而证据不足，则主要是指在案的证据不具有唯一性，存在例外情况，无法排除合理怀疑，致使证据达不到裁判标准。还有就是案件遗漏罪行、同案犯，主要是指在公诉环节经审查发现嫌疑人还有其他罪行或同伙未被移送起诉， 需要侦查机关进一步侦查取证。 对于上述确实需要退补的案件，检察机关应监督侦查机关进行及时补充侦查，使案件尽快达到裁判标准， 移送法院起诉。 除此之外， 检察机关对审查起诉的案件应原则上不予以退补， 对于审查案件过程中发现的一些简单证据问题可以和侦查机关及时沟通解决， 从而使案件能够尽快起诉，使正义及时得到伸张。

（二）严格退补的程序及要求

目前检察机关已经实行员额检察官办案机制，承办案件的员额检察官对案件是否需要退补以及退补一次还是两次有自主决定权。 但为了保障办案质量，提高诉讼效率，有必要严格退补的程序及要求，应坚持能诉则诉，以不退补为原则，以退补为例外。在批准逮捕环节就加强对证据的审查， 批捕前督促侦查机关及时补充完善相关证据材料， 同时在批捕时的继续侦查提纲中详细列明需要补充的事项及理由，加强引导侦查取证。在公诉环节对于确实存在证据问题的案件，承办人及时和侦查机关沟通解决，对于疑难复杂确实需要退补的案件， 在经部门领导审核或检察官联席会议讨论后方可退补， 同时严格制作规范的退补提纲，明确补充侦查的方向、标准和要求，并说明退补的理由，按照庭审的证据标准引导侦查机关调查取证。 同时根据案件的难易程度在补充侦查决定书中对补查期限提出合理建议， 要求侦查机关在建议期限内完成补查并重新移送审查起诉，而不是一律适用最长补充侦查期限。 这样做有利于防止退补程序被随意启动，促使案件能诉快诉，消除“刑期倒挂”隐性风险。

与此同时， 检察机关在决定退补时可先听取侦查机关的意见， 侦查机关对检察机关的补充侦查决定或必要性有异议的， 也可以及时和承办案件的检察官进行协商解决， 对于无法协商解决且案件证据影响提起公诉的案件， 可以通过召开侦诉部门联席会议的方式商议解决， 这样有利于规范退补的法律程序，防止出现退而不查的现象出现。

（三）加强对退补案件的法律监督

退补是检察机关对侦查活动进行法律监督的体现，检察机关可以引导、督促侦查机关严格围绕庭审证据标准侦查取证。对于在公诉环节退补的案件，检察机关制定规范明确的退补提纲， 同时加强对案件的跟踪监督，积极引导侦查机关取证，对于侦查机关怠于补充侦查或不予补充侦查的， 应及时发出检察建议予以纠正，充分发挥检察机关的法律监督职能。

（四）依法保障犯罪嫌疑人的合法权益

退补的目的在于补强完善现有证据， 排除已有证据之间的矛盾，使案件证据达到裁判标准，保证办案质量。 但退补程序的启动客观上延长了犯罪嫌疑人诉前羁押期限， 增加了犯罪嫌疑人精神负担和心理压力，并可能导致刑期倒挂危险，且犯罪嫌疑人对退补程序没有话语权，完全是被动承受。 因此，在退补程序启动过程中， 应赋予犯罪嫌疑人一定的救济权，以保障其合法权益不受侵犯。如一些犯罪嫌疑人认罪认罚的轻刑案件， 在犯罪嫌疑人之辩护人在场的情况下，可以签订相关法律文书，直接移送法院起诉。 如果检察机关的承办人在犯罪嫌疑人已经认罪认罚的情况下还以证据不足进行退补， 犯罪嫌疑人或辩护人可依法向检察机关提出控告申诉， 要求就退补的必要性进行审查，以保障自己合法权利。这种机制也有利于约束承办人的行为， 有利于保障犯罪嫌疑人的合法权益。

（五）建立退补案件责任追究机制

检察官对承办案件终生负责， 有利于保证办案质量，这也是规范司法行为的必然要求，明确了权责之后， 在办案中充分利用检察业务统一系统对案件办理流程进行实时监控，加强对退补行为的监督，并定期对案件进行质量评查， 如发现检察官没有规范办案，滥用退补权限，造成案件能诉不诉的，可依照法律或相关规章制度追究其责任。 同时检察机关加强对退补案件补充侦查情况进行法律监督， 对于侦查机关怠于补充侦查的，可依法发出检察建议，并积极跟进督促有关单位予以整改落实。

退补作为一种必要的程序回转， 对于实现刑事诉讼的目的，准确、及时地查明事实和惩罚犯罪以及防止冤假错案都有着十分重要的意义。但是，不可否认的是退补在司法实践中还存在一系列问题， 其价值功能还没有得到充分发挥， 随着以审判为中心的刑事诉讼制度改革的不断推进， 以及以证据为核心的刑事指控体系的逐步确立， 退补也将得到不断完善，其制度价值也将日益得到彰显。