乡村振兴与精准扶贫的内在逻辑与衔接机制

杜春晓，谢 方

(1.铜陵学院 马克思主义学院，安徽 铜陵 244000；2.铜陵学院 农村经济与文化研究所，安徽 铜陵 244000)

自乡村振兴战略提出以来，学者们将研究精力从单一聚焦精准扶贫，转向重点关注乡村振兴与精准扶贫衔接。从精准扶贫与乡村振兴构成来看，精准扶贫是乡村振兴的重要前提与现实基础。也有学者从“重点论”和“两点论”探讨精准扶贫与乡村振兴的关系，指出前者是后者的“重点论”，后者是前者的“两点论”，强调必须做到两者有机统一，方能协同推进[1]。从乡村发展阶段来看，精准扶贫瞄准全面小康，促进乡村发展换挡提速；乡村振兴则侧重高质量发展，促进乡村发展提质增效，两者均是中国共产党推进“三农”发展的系统工程。与此同时，乡村振兴既是巩固精准脱贫质量的举措，又是检验精准脱贫效益和效果的标尺，成为促进农村均衡、全面、充分发展的伟大举措。因此，精准扶贫与乡村振兴战略在时间上连续一致，在内容上递进叠加，在效果上互相促进。由于我国将实现全面脱贫，如何准确把握精准扶贫与乡村振兴之间的内在逻辑，审视两大战略的衔接现状，构建有效衔接机制，促成良性联动、无缝衔接，这对实现我国“两个一百年”的奋斗目标具有积极而重要的现实意义。

一、乡村振兴与精准扶贫的内在逻辑

(一)目标上高度契合

从总体目标来看，两大战略均致力于从根本上解决农村、农业和农民的一系列问题和困难，是推动和助力“两个一百年”奋斗目标实现的重要战略部署，目标高度契合。具体而言，精准扶贫的目标是彻底解决困扰中华民族的贫困历史难题，确保2020年全面建成小康社会。乡村振兴的目标是实现“产业兴旺、生活富裕、乡村文明、生态宜居和治理有效”，促进城乡社会均衡发展、乡村充分高质量发展[2]。显然，两大战略都实现了从“授之以鱼”到“授之以渔”、从“输血”到“造血”，达成了养民(如“耕者有其田、居者有其屋”)、富民(如产业兴旺、生活富裕)和安民(如乡风文明、治理有效)的现实目标。

(二)内容上一脉相承

从内容来看，乡村振兴的纲领性指导文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要从瞄准贫困人口精准帮扶、聚焦深度贫困地区集中发力、激发贫困人口内生动力、强化脱贫攻坚责任和监督等方面，打好精准脱贫攻坚战，增强贫困群众获得感。乡村振兴的阶段性战略部署文件《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》强调，打好精准脱贫攻坚战，要深入实施精准扶贫、聚焦深度贫困重点攻克、搞好攻坚成果巩固与提升。可见，乡村振兴战略涵盖了精准扶贫，两者在内容上一脉相承。若将精准扶贫命名为“乡村发展1.0”，那么乡村振兴可以理解为“乡村发展2.0”甚至是更高版本，自然“产业兴旺、生活富裕”也就可以理解为“产业扶贫”“两不愁三保障”的升级版。

(三)实践上纵深递进

2020年后，绝对贫困人口全面消除，取而代之的是更加隐蔽的相对贫困，贫困治理难度更大。实施乡村振兴战略，配置型资源与权威型资源下沉乡村的力度更大，必将有效提升贫困治理资源传递效率，促进扶贫提质增效。

1.精准扶贫期间，乡村振兴的任务以脱贫攻坚为主，共同解决绝对贫困。一方面，乡村振兴战略为农村地区提供了诸多配置型资源与各种支持政策，既延长了精准扶贫的持续性，又有效巩固了精准扶贫的成果，有利于预防返贫风险，阻断返贫。另一方面，乡村振兴战略背景下，精准扶贫拥有了新的、复杂内涵，扶贫方式日趋多样，借助乡村振兴提供的更多权威资源，形成了以产业扶贫为基、生态扶贫为界、文化扶贫为核、党建扶贫为本的扶贫新格局，极大提升扶贫效果。

2.精准脱贫后，乡村振兴将开启新任务、新篇章，扶贫规则以保护(如：低保政策)为主转向保护与开发并重，在解决相对贫困的同时促进乡村全面振兴。扶贫规则发生变迁后，扶贫必将成为城乡一体化的主要任务之一，贫困治理也就步入城乡一体化车道。因此，精准扶贫奠定乡村振兴发展基础，乡村振兴促进精准扶贫提质增效，成为精准扶贫在实践上的纵深递进。

二、乡村振兴与精准扶贫衔接现状审视

(一)参与主体差异，导致衔接难度较大

1.从受益主体来看，农村居民是乡村振兴关注的主要对象，目的在于缩小农村城乡差距，而农村贫困人口是精准扶贫对象，目的在于消除贫困。可见，受益主体既相互交叉，但差别也较明显[3]。事实上，乡村振兴与精准扶贫战略实施中，两者关注的目标群体与指向各异，可能会出现较多偏差，如：战略目标与导向、战略功能与作用、战略执行与运行方式等。这种偏差与相互嵌入而不畅的制度联动，致使乡村振兴与精准扶贫匹配错位，适应性差，冲突自然不可避免，导致两大战略衔接困难。

2.从责任主体来看，国家和各级地方政府是精准扶贫的责任主体，而乡村振兴的责任主体则以乡村本土人士与专业队伍(如：企业家、知识分子等)为主。可见，精准扶贫战略的实施以政府主导、相关人员参与为主，乡村振兴战略的实施以政府引导、社会力量广泛参与并直接担当乡村振兴任务为主。同样，责任主体的差异，导致两大战略实施过程中会出现较多偏差，如：权利与义务、管理机制与行事风格、利益共享与风险分担等。这种偏差以及战略所处时期与阶段不同，致使乡村振兴与精准扶贫互动不畅，战略衔接显得较为困难。

(二)保障机制缺失，导致衔接运行不畅

1.从法律和制度保障来看，我国目前在推进两大战略衔接问题方面，依然没有专门的法律与制度规范，即便是国家相关政策文件对此有所触及，也多为宏观性指导意见，针对性和实际可操作性缺乏，可能导致两大战略在实施中公正性评判缺少、合法性监督与管理缺失，如战略实施过程中开发项目存在短期效应，导致管理不规范，或是专项资金使用效率不高、效果欠佳，甚至出现违规违法使用等问题；再如由于监管受限，致使战略实施过程中的参与主体与责任主体权责失衡，尤其是参与主体的合法权益无法保障。

2.从组织保障来看，与精准扶贫工作领导小组一样，地方基本都成立了乡村振兴领导小组(或办公室)[4]，但多属临时增设机构，领导小组组长(或办公室主任)均由市委或政府部门主要领导兼任，其他工作人员也多从相关部门抽调或借用；在职能上，多扮演综合协调、政策解读与指导、振兴工作效果监督与考核、信息宣传等角色。有些地方甚至出现精准扶贫与乡村振兴是一套人马的现象，表面看来似乎有利于战略衔接，实则属于分工不明，职责不清，属于典型的组织衔接有效，战略任务衔接乱套，最终导致衔接不畅。

(三)扶贫急功近利，导致衔接动力不足

1.经济因素考虑多，乡村环境兼顾少。贫困标准线是衡量脱贫与否的依据，这根指挥棒致使精准扶贫考虑更多的是经济因素，而没有或很少兼顾乡村环境与自然生态因素，很可能忽略了乡村振兴，也就不能满足乡风文明、生态优良与宜居的基本要求，那么，同精准扶贫成效与乡村振兴的内在逻辑和要求相比，尚存在较大偏差，致使两者衔接动力明显不足。

2.政府主导帮扶多，内生动力挖掘少。精准扶贫多以政府主导帮扶为主。简单地说，就是完成国家及地方的规定工作，甚至出现唯“数字脱贫”的现象和案例[5]，对脱贫人口自身动力挖掘不够，致使其生存本领不强甚至缺失。从精准扶贫战略到乡村振兴战略，责任主体发生了较大变化，精准扶贫对象有可能要加入乡村振兴的工作队伍，一旦他们自身能力不够，必然会影响乡村振兴战绩，导致战略衔接失序。

3.输血扶贫支援多，造血功能谋划少。综观精准扶贫历程，多以国家资源投入推动为主，表现为典型的“输血式”扶贫，而非“造血式”扶贫，与“智志双扶”尚存较大差距，也就自然忽视了乡村人力资源的开发、培训等造血功能的谋划，难以满足乡村振兴队伍的需要。

(四)返贫风险常在，导致衔接链条脆弱

我国返贫人口主要有两类：一类脱贫后再返贫，另一类是非贫困人口因病、因伤或其他原因致贫。2015年，上述两类返贫人口占新增贫困人口总数的比重分别为41%和59%；2016年和2017年返贫人口分别超过60万和20万[6]；2018年，返贫人口虽然大幅度减少，但仍然接近6万人；2019年返贫人口降至几千人。尽管返贫人口急剧下降，但由于贫困与脱贫人口更易受到主客观环境的影响，致使返贫具有多发性、重复性。由此可见，我国脱贫或非贫困人口返贫风险常在。2020年是决胜脱贫攻坚的收官之年和实现全面小康的关键之年，但受年初新冠肺炎疫情的影响，很可能会出现一部分因“疫”返贫的贫困人口，加之疫情对经济社会各方面的综合影响，极大地增加了精准扶贫的攻坚难度，影响脱贫效果，自然削弱了乡村振兴与精准扶贫的衔接链条。

三、乡村振兴与精准扶贫有效衔接机制

(一)强化观念衔接机制

与精准扶贫战略相比，乡村振兴战略立足更高层次、更远视角，为乡村当前及今后一段时间的发展作出了战略部署，并从产业发展、生活水平、生态环境、乡村风气与文明以及乡村治理等方面细化战略发展目标，最终实现农业大而强、农村美而亮、农民富而乐。从生命周期理论来看，精准扶贫主要帮助乡村从投入期步入成长期，乡村振兴战略主要帮助乡村从成长期步入成熟期。显然，为了确保两者衔接顺畅，首先必须强化乡村振兴与精准扶贫的观念衔接，根据农村地区经济社会发展差异与贫困类型不同，选择典型农村地区分类试点、循序推进、不断总结，分门别类形成可复制、可推广的典型试点经验，促进乡村振兴与精准扶贫在观念上顺畅过渡。

(二)重视主体衔接机制

1.从受益主体来看，实现乡村振兴与精准脱贫受益主体衔接，应借助行政力量，动员乡村居民广泛参与，实现政府与居民、非贫困居民(村)与贫困居民(村)全面对接，通过政府支持和居民(村)“传帮带”，巩固精准扶贫成果，助力农村居民追求更高质量的生活水平，形成乡村共同致富新局面。

2.从责任主体来看，利用乡村情节广泛动员“乡贤”、家乡企业家与仁人志士以及各级各类社会组织与团体，加盟乡村振兴与精准扶贫队伍，献智、献财、献计，形成由政府主导，企业和公众、学者与专家，以及第三方机构共同参与，有效衔接精准扶贫与乡村振兴的多元主体协作新模式。

(三)构建保障衔接机制

1.出台精准扶贫和乡村振兴有效衔接的法律法规。抓紧建立健全和完善乡村治理法律法规，保障制度供给。一是出台地方性法律法规，充分发挥法律法规在精准扶贫与乡村振兴中的权威作用，保证农村市场规范运行、农村产业发展健康、生态环境得到保护、乡村治理成效明显。二是出台化解两大战略现实矛盾的法律法规，如：土地确权、土地承包、土地流转等相关的法律法规，从法律上保障它们有效衔接。

2.建立精准扶贫和乡村振兴协调领导小组。为了两大战略有效衔接，建议各地抽调原有小组人员，综合构成乡村振兴与精准扶贫衔接或协调推进领导小组，方便两大战略基础信息共享，协同推进；2020年后，原精准扶贫领导小组(办公室)，并入乡村振兴组织机构，具体工作也随之融入，提供精准扶贫和乡村振兴有效衔接的组织保障。

3.完善惠及全体乡村居民的政策体系。在乡村振兴与精准扶贫衔接阶段，惠农政策体系的设计应由特惠转向普惠，无论是产业振兴还是项目规划，都要以惠及全体乡村居民为目标，在提高贫困人口(村)满意度的同时，增强非贫困人口(村)的获得感，从政策体系上保障乡村振兴与精准扶贫有效衔接。

(四)优化目标衔接机制

1.优化总体目标，促进战略衔接。从精准脱贫与乡村振兴的总体目标锁定与瞄准来看，前者致力为2020年全面建成小康社会作贡献，针对第一个百年目标；后者致力于为2050年全面建成社会主义现代化强国作贡献，针对第二个百年目标。自然，实现精准扶贫到乡村振兴的有效衔接，应优化战略目标，将侧重点从单一的“民生短板”转向综合的“‘三农’短板”，有序推进“三农”相关项目和重点工作。

2.细化具体目标，促进阶段衔接。从乡村振兴的战略走向来看，共有三大步骤，第一大步骤对应于精准扶贫之消除绝对贫困，第二、三大步骤则对应于缓解2020年后的相对贫困。2020年后，贫困由绝对形式变为相对形式，两者更替接续之际，应进一步细化阶段目标，把解决相对贫困融入乡村振兴战略实施全过程，促进城乡和农村内部均衡发展、充分发展。

(五)完善考核衔接机制

1.健全考核评价指标体系，实现单维评价向多维评价转变，促进量化标准无缝衔接。以乡村振兴战略目标为依据，综合考虑乡村经济、社会发展、乡村文化、乡村治理等因素，建立健全乡村振兴工作考核评价指标体系，从而实现评价标准由单一的经济维度向多元的经济社会、生态文明等维度转变，促进精准扶贫与乡村振兴量化标准无缝衔接。

2.引入第三方评价机构，实现政府评价向市场评价转变，优化考核评价方式精准衔接。引入第三方评价机构，由扶贫工作人员、专家学者、乡村居民等，组建专业的精准扶贫考核团队，倡导交叉考核、跨省异地考核，实现政府评价向市场评价转变，优化乡村振兴与精准扶贫考核评价方式精准衔接。

3.丰富激励手段，实现一元激励向多元激励转变，助力工作队伍平稳衔接。两大战略衔接中，要丰富激励手段，有机结合正、负激励手段，实现一元激励向多元激励转变，充分调动精准扶贫与乡村振兴工作队伍的积极性，助力工作有效衔接、工作队伍平稳过渡。

(六)建立预警衔接机制

1.健全贫困评价指标体系，多维测度贫困并预警风险。衔接过程中，应综合考虑经济贫困、社会贫困、教育贫困和能力贫困等因素，建立健全贫困评价指标体系，多维测度贫困，并按照贫困指数大小，从轻警至重警划分贫困警度，针对贫困风险实施有效预警。

2.有效防范返贫风险，持续提升衔接质量。精准扶贫要做到“摘帽不摘政策”“扶贫更要扶志和扶智”，以此防范返贫风险。当前，脱贫攻坚、乡村振兴与返贫风险同在，返贫风险直接影响两大战略衔接效果。因此，必须建立返贫风险预警长效机制，有效防范并阻断返贫，持续提升乡村振兴与精准扶贫的衔接质量。