我国足球制度革新与空间演化的成效与启示

丁梓焰 宋子程

摘 要：运用S-CAD政策分析方法对《中国足球改革发展总体方案》进行研究，以期厘清政策目标与实际结果之间的深层差异。我国足球改革发展在第一阶段初见成效，但是我国足球仍然面临足球竞赛体系构建不完善、足球俱乐部投入产出差额较大、足球专业人才缺口大、足球场地发展不平衡且利用率低等一系列问题。中国足球仍需从政策、经济、文化三个方面进行改革发展，政策层面应继续颁发、推行后续有关的配套政策，加强对足球的宏观指导，充分发挥政策的导向作用，确保政策落地实施;经济层面应加大对足球的专项资金投入，带动体育产业经济增长，确保足球改革具有充足的动力;文化层面仍需扩大足球对外交流的窗口，增进国际先进的足球理念共享，促进与国际赛事的对接。

关键词：中国足球;改革发展;制度革新;空间演化

中图分类号：G80-051  文献标识码：A  文章编号：1009-9840（2020）04-0039-06

Effect and enlightenment of Chinese football system reform and space evolution

DING Zi-Yan，SONG Zi-Cheng

（Jilin Sport University， Chanchun 130022， Jilin， China）

Abstract：By using the method of S-CAD policy analysis， this paper studies the "General Plan for the Reform and Development of Chinese Football" in order to clarify the deep differences between the policy objectives and the actual results. It is found that the reform and development of football in China has achieved initial results in the first stage. However， Chinese football is still faced with a series of problems， such as imperfect football competition system， large difference between input and output of football clubs， large gap of football professionals， unbalanced development of football field and low utilization rate. It is considered that Chinese football still needs to be reformed and developed from the three aspects of politics， economy and culture， and the political level should continue to issue and carry out the follow-up supporting policies， strengthen the macro guidance of football， and give full play to the guiding role of the policy to ensure the implementation of the policy on the ground; At the economic level， we should increase the special capital investment in football， promote the economic growth of sports industry， and ensure that the reform of football has sufficient power; At the cultural level， it is still necessary to expand the window of football exchange with foreign countries， enhance the sharing of international advanced football concepts， and promote the docking with international matches.

Key words：Chinese football; reform and development; institutional innovation; spatial evolution

2015年2月，國务院办公厅颁发《中国足球改革发展总体方案》，描绘了中国足球改革发展的宏伟蓝图，该政策在中国足球史上具有里程碑的意义，翻开了足球改革的新篇章，是足球改革发展的纲领性文件，随后又颁布《中国足球中长期发展规划（2016—2050年）》《全国足球场地设施建设规划（2016—2020年）》等，我国足球发展进入新元年。2019年9月《体育强国建设纲要》的出台进一步指出要“全面推动足球运动的普及和提高”，足球作为全民健身的重要载体，早已不是一个简单的体育项目，而是承载着国家意志和民众愿望的，事关民族复兴大业的社会现象和系统工程[1]。习近平总书记说“有了广泛群众基础，足球水平一定能提高”，国家重视与政策利好为我国足球改革发展提供了有力的保障，我国足球改革发展将迎来前所未有的新局面。

当前我国足球在足球赛事推广、足球场地建设、足球活动参与人数、足球宣传以及足球运动普及率等方面取得长足进展，但是依然存在场地设施不足、城乡区域发展不平衡、足球发展格局易受到周围环境的影响等问题。一部分学者认为有关足球制度的构建和不断完善可以为政策的执行创造一个良好的整体环境，为顺利达成政策目标提供有力的保障[2]。另一些学者研究表明，当下实施的足球政策大多是宏观性的指导性政策文件，具体操作的应用型政策文件相对较少，在加强“顶层设计”的同时，也需充分调研，重视政策执行效果，推动具有中国特色的足球发展稳步前进[3]。通过对前人研究文献的回顾与解读，剖析我国足球发展的问题及成因，当下，我国足球发展迫切需要改革。

立足《中国足球改革发展总体方案》，对我国足球改革发展政策进行再回顾、再研究，有利于看清我国足球的改革历程与发展经验，为我国足球的制度革新与空间演化提供理论依据，有利于为后续有关研究提供客观参考，最终实现政策制度的变革发展与空间格局的渐进演化，共同推动我国足球改革向前发展。

1 中国足球改革发展近期目标的分析框架

《中国足球改革发展总体方案》中明确提出足球改革发展战略要分“三步走”，而第一步走至关重要。第一步走要求：改善足球发展的环境和氛围，理顺足球管理体制，制定足球中长期发展规划，创新中国特色足球管理模式，形成足球事業与足球产业协调发展的格局[4]，计划到2020年实现近期目标。

目前，我国足球改革发展“第一步走”已经跨过四个年头，进入到阶段性改革发展的尾声，定期的政策回顾、总结有助于更好的政策执行。本文借鉴梁鹤年学者的S-CAD（Subjectivity-Consistency，Adequacy，Dependency，或称S-CAD）政策分析方法，对方案短期发展目标进行评估。而S-CAD政策分析方法的运用不需要复杂的技术，不需要运用专业的软件，适用于缺乏足够时间和专业知识的科研人员进行复杂的政策评估[5]。研究基于制度规则、时代变迁以及地域空间，结合《中国足球改革发展总体方案》政策文本内容，将目标（G）划分为“空间演化”和“制度革新”两大部分（如图1）。以振兴足球为价值观（V），以改善足球发展的环境和氛围（G1）、理顺足球管理体制（G2）、制定足球中长期发展规划（G3）、创新中国特色足球管理模式（G4）、形成足球事业与足球产业协调发展的格局（G5）为政策目标（G），以调整改革中国足球协会（S1）、改革完善职业足球俱乐部建设和运营模式（S2）、改进完善足球竞赛体系和职业联赛体制（S3）、改革推进校园足球发展（S4）、普及发展社会足球（S5）、改进足球专业人才培养发展方式（S6）、推进国家足球队改革发展（S7）、加强足球场地建设管理（S8）、完善投入机制（S9）、加强对足球工作的领导（S10）为手段（S）。深入探究方案中手段（S）对近期目标（G）的推动程度，发现前期改革发展存在的突出问题，厘清政策预期结果（R）与实际结果之间存在的深层差异，针对现实问题提出改进策略，以期促进我国足球改革发展在2020年完成阶段性目标。

2 中国足球改革发展的制度革新：举措与成效

政策制度革新是政策接续的良好开端，足球改革发展的管理体制、发展规划、管理模式等都是从制度规则方面入手，因此将理顺足球管理体制（G2）、制定足球中长期发展规划（G3）、创新中国特色足球管理模式（G4）这三个目标划分为“制度革新”。理顺足球管理体制（G2）是从体制机制规范方面对我国足球改革发展提出要求，制定足球中长期发展规划（G3）是从政策制度革新方面对我国足球改革发展进行引领，创新中国特色足球管理模式（G4）是从管理创新方面入手对我国足球改革发展进行突破。足球改革发展离不开政策的有效规范，政策制度的宏观指导为足球改革发展指明了方向，可以有效避免改革发展进程中的“弯路”和“陷阱”，在发展过程中形成具有中国特色的、符合中国足球改革发展要求的足球管理模式。

2.1 理顺足球管理体制：规范与监管合力

改革前，我国足球管理体制监管缺失的现象较为普遍，阻碍了足球的健康发展[6]，调整改革中国足球协会（S1）是大势所趋。改革后，足球管理体制由原来的“管办一体”转向“管办分离”，但是“脱钩不脱离”，脱钩是一种发展方式的创新，中国足协和地方足协将与体育行政部门脱钩，职业足球的管理职能和办赛职能分开，在中国足球协会的引领下加强对足球工作的领导（S10）和监管。以足球俱乐部为中心的职业足球联赛体制随着中国足球协会的改革更加规范，从建国初期的足球甲级—乙级—青年—少年联赛体制[7]，发展演化到当代足球超级联赛、甲级联赛、乙级联赛，足球俱乐部在职业联赛中的主体地位日趋突显，相应的竞赛体系、联赛体制在新时代发展中逐渐完善。

改进完善足球竞赛体系和职业联赛体制（S3）是中国足球发展的必经之路，治理语境下的校园足球体制革新是我国足球事业全面深化改革、实现治理能力现代化的重要举措[8]。从校园足球为代表的足球竞赛体系发展来看，各地校园足球发展不平衡、不充分，且尚未构建“校内竞赛—校际联赛—选拔性竞赛—出国交流比赛”为一体的竞赛体系[9]。在区域发展不平衡，竞赛体系发展不充分的现状下，促进区域发展均衡化、足球比赛多元化、管理体制现代化等措施有待加强。以足球俱乐部为代表的职业联赛体制虽然建设较为完备，但是俱乐部之间经济实力差距会影响联赛的竞争平衡[10]。以中超俱乐部为代表的球队运营存在诸多问题，如转会市场经验不足、运营成本过高、球员溢价情况严重、俱乐部规划建设欠妥等一系列问题[11]。立足于足球俱乐部的长远发展来看，“管办分离”下的治理环境有利于改革完善职业足球俱乐部建设和运营模式（S2），使俱乐部拥有更多自主发展的权利，但自主发展不是肆意生长，俱乐部的良好运营仍然需要制度规范、市场监管。

自1992年“红山口会议”召开后，我国开始实行足球职业化改革，在职业化改革发展进程中难免会遇到沉疴宿疾，而政府的宏观指导、规范的制度体系以及完善的体制机制是有效治理俱乐部的关键[12]。以俱乐部为代表的职业足球和以青少年足球为代表校园足球，都需要政策制度的规范和管理体制机制的监督，在足球改革发展的局势下，逐渐形成由政府服务、市场主导、社会推动的制度发展布局，逐步建立由中国足协监管、政府引导、市场监督的管理发展格局，合力规划一个科学有效的足球管理体制。

2.2 制定足球中长期发展规划：理论与实践共举

推动足球可持续发展有赖于各级政府的组织领导，也离不开政策制度的正确规范和指导，更需要社会力量的有力支持。调整改革中国足球协会（S1），是时代发展的必然要求，应充分发挥中国足球协会的“龙头”作用，加快足球俱乐部转型发展，由企业单一投资入股组建转向政府—企业—个人多元投资，利用社会力量稳定足球发展，重视足球品牌文化、球迷文化等社会效应，促进社会足球和校园足球共同发展。

在国家“十三五”规划的推动下，在方案政策文件出台的敦促下，在各层级政府部门对足球工作的重视下，促使与中央政策相配套的一系列地方性制度颁布及时、政策接续到位、执行手段掷地有声。自2009年，教育部牵头成立全国青少年校园足球工作领导小组，负责校园足球日常工作，拉开了校园足球改革发展的序幕。2015年《中國足球改革发展总体方案》颁布，各级各部门纷纷响应，加强对足球工作的领导（S10），2016年，《中国足球中长期发展规划（2016—2050年）》应运而生，各省各地区纷纷制定相应的地方性政策法规助力中央政策文件有效落实，如湖南省、河北省、广东省等省份，纷纷颁布有关足球中长期发展规划（2016—2050年）的政策。

《中国足球中长期发展规划（2016—2050年）》的颁布顺利完成了制定足球中长期发展规划（G3）的目标，在政策文件的导向下，各省各地区有关足球的研讨会、交流会、培训班、训练营等活动开展热烈，如2018年全国红军小学足球教练培训班、2018年宁波全国足球冬令营、2019年江西省第五届百县青少年足球运动会、2019年中国足球诚信体系建设研讨会等一系列交流活动。在政策制度的导向作用下，足球改革发展在实践中得到有效实施，在坚持理论与实践相结合的方法下，促使方案第一步走按时完成，为我国足球后续改革发展奠定基础。

2.3 创新中国特色足球管理模式：传统与创新同行

中国足球协会和足球运动项目管理中心“一班人马，两块牌子”的传统管理模式已经不能适应足球的变化和发展。调整改革中国足球协会（S1）后，体育行政部门不再是足协的主管单位，而是由各阶层专业人士代表统筹管理，“去行政化”的足球管理体制一定程度避免了繁琐的运营管理，充分调动了足球俱乐部的积极性。原国家体育总局副局长蔡振华指出：“整个足球改革方案的实施，组建新的中国足球协会是龙头，只有把中国足协改革到位，才能带动改革工作步入良性轨道[13]。”在管办分离、人员配置多元化、俱乐部职业化加深等多元因素的影响下，中国足球改革发展由专业化到职业化再到深入职业化转变的道路上仍要不断创新发展，加强对足球工作的领导（S10）。社会足球开展的如火如荼但是不代表竞技足球水平层次高，国足要在社会足球氛围下把国家放在首位，坚持国家利益高于一切，心无旁骛的踢好球，为后续青年学子树立好榜样。

以校园足球为依托的足球竞赛体系和以足球俱乐部为代表的足球职业联赛体制，在改进完善足球竞赛体系和职业联赛体制（S3）的道路上不断迎接中西方技艺的交汇和思想的碰撞。足球俱乐部作为职业体育俱乐部中重要的组成部分，发展似乎不尽人意，近几年来，我国足球俱乐部在引进外援、聘请外籍教练员和裁判员、培养足球明星、建设标准足球场（馆）等方面投入较多，但是投入和产出不成正比，且差额巨大。因此，一方面需要加大力度培养我国本土球员，如武磊、孙继海等国民知名度较高的足球悍将;另一方面也要注重发挥足球明星的文化价值和品牌效应。促进职业体育俱乐部高质量发展是体育组织改革的重要内容，在促进体育产业发展和满足体育多元化等方面有重要意义[12]，改革完善职业足球俱乐部建设和运营模式（S2），有利于进一步规范足球市场的运营。

通过考察国外完备的足球培养制度，借鉴国外成熟的足球竞赛体系为我国足球的发展提供参考，不断完善我国足球的竞赛体系，培育优秀的青少年足球后备人才，为今后足球国际交流打下良好的基础。目前，聘请外籍教练进行培训的方式在国内盛行，这种高薪聘请外籍教练的做法有助于将国外的专业技术迎合国内足球市场需要，在中西方文化不断融合创新下，打造一支冲出亚洲走向世界的足球队伍。

3 中国足球改革发展的空间演化：规律与启示

在振兴足球的价值观下，结合方案颁布的时代背景可知，改善足球发展的环境和氛围（G1）、形成足球事业与足球产业协调发展的格局（G5）与足球改革发展的空间格局、地理环境、人文环境等相关联，基于此，将目标（G1）、（G5）归纳到“空间演化”。改善足球发展的环境和氛围（G1），打造一个良好的足球环境，营造一个全民参与的、热爱足球、享受足球的文化氛围，是足球可持续健康发展的必然条件之一;形成足球事业与足球产业协调发展（G5），实现校园足球和社会足球共建共赢，营造一个足球事业和足球产业和谐共生的格局，推动社会朝着健康、可持续的方向稳步发展。

3.1 改善足球发展的环境和氛围：需求与导向携手

近年来，中外足球文化交流逐渐增加，我国足球文化“软实力”得到大幅提升。在调整改革中国足球协会（S1）的环境下，逐步加强对足球工作的领导（S10），不断完善足球事业和足球产业的投入机制（S9）有助于改善足球发展的环境和氛围（G1）。在精神文化需求方面，教育部制作了《校园足球教学示范课》、《天天足球》等一系列足球节目，“全国校园足球官方”微信公众号等新媒体平台也已经全面推广。在中国足协的带领下，普及发展社会足球（S5）在“中老年足球”“女孩足球节”等活动中得到发展。中国足协直接指导下的地方草根足球赛事近3万场，超过2万支队伍，30多万人直接参与到赛事之中。在足球物质投入方面，用于筹备体育的资金也逐年向足球项目提高，从2019年3月发布的《国家体育总局2018年政府信息公开年度报告》中得知，当下我国体育彩票全年总销量达到2 869.16亿元，筹集体公益金670.03亿元[14]，我国体育彩票公益金快速增长，资金投入逐步向足球发展倾斜，快速增长的经济力量为我国足球改革发展注入了强劲的动力。

目前，我国校园足球面临专业师资紧缺、足球场地不足等一系列棘手的问题。为了改革推进校园足球发展（S4），在师资力量方面，我国培养了一大批校园足球紧缺的足球教练员、裁判员和骨干力量，2019年我国校园足球师资培训总人数将达47 826人次[15]。在加强足球场地建设管理（S8）方面，我国足球改革发展仍面临足球场地建设区域分布不均衡、需求配比不到位等问题，如广东省，万人拥有足球场地数量已经超过了全国0.5块/万人的规划目标[16]，而在一些经济较为落后的地区，足球场地设施的建设并不理想，如，新疆、青海等地[9]。2018年，全国共有校园足球场地51 054块[17]，场地总量增加但是仍然不能满足广大人民群众的需求，在我国人口基数大的情况下，足球改革发展仍要持续关注足球场地建设问题，缩小区域差异，充分规划利用环境，避免区域差异极端化。

党的十九大报告中提出我国社会主要矛盾发生转变，新的社会矛盾即“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，足球作为人民美好生活的寄托，承载着全民健身和全民健康的重任。当下的足球改革发展无论是从物质层面还是精神层面都呈现出浓厚的足球文化氛围，在改革发展的进程中要充分发挥政策的导向作用，满足人民群众的需求，促进足球发展的环境和氛围。

3.2 形成足球事业与足球产业协调发展的格局：机遇与挑战并存

我国足球改革发展要抓住机遇，不断完善投入机制（S9），不仅仅在经济方面，人才方面的投入也尤为重要。2015—2017年，中央财政累计投入青少年校园足球工作专项资金6.48亿元，带动地方累计投入近200亿元[9]，三年间我国校园足球投入资金快速增长。目前，我国足球事业依托学校建设成长迅速，足球专业性人才培养得到长足进步。改进足球专业人才培养发展方式（S6）既要不拘一格又要因地制宜，培养适合我国国情的高质量人才，2018年2月教育部办公厅组织开展全国青少年校园足球教练员国家级专项培训，预计共举行102期培养2 448名学员[18]，通过对国家级教练员的培训从而推动全国足球教练员的发展，形成“以点带面”的发展趋势。

目前，我国体育场馆（地）面临管理不到位、利用效率低等问题，现有的体育场地资源60%以上分布在学校[19]，但是我国学校体育场地的开放程度普遍较低，每到寒暑假等节假日学校体育场地设施就被闲置[20]，场地的供给和需求矛盾一触即发。开放学校体育场地是缓解场地供需矛盾最快捷的办法，面对群众需求和学校体育场地供给矛盾，全面落实国家体育场馆对外开放的管理办法，建立“互联网 + 场馆开放”模式，提高体育场地合理有序开放，保障足球等体育活动有地方开展。加强对足球工作的领导（S10），培养广泛群众基础，普及发展社会足球（S5），提供足球运动所必须的场地设施，加强足球场地建设管理（S8），让足球运动更好的服务社会。

足球改革发展是中国体育事业的重要组成部分，是健康中国的发展目标，也是建設体育强国的重要内容。在各项足球政策利好下，国内足球事业和足球产业发展快速，在国内快速发展的同时也要重视国外发展格局，面对“英国脱欧”、欧洲经济颓势等国际形势，各企业应抓住机遇，迎接挑战，适时将国内资本注入国际市场，兼并、收购处于行业领先地位的足球产业，通过海外并购，借鉴国外成熟的足球产业发展理念，借助足球专业性力量因地制宜的发展我国足球，提高中国足球职业化水平和产业化运作，在国内资本走出去的同时，将引进更多的足球资源，如足球专业性人才、足球技术、足球管理理念等，势必推动我国足球改革高质量发展[21]，形成足球事业与足球产业协调发展的空间格局。

4 小结

自2015年《中国足球改革发展总体方案》颁布以来，国家先后颁布了一系列配套政策。在国家的高度重视和社会各界的大力支持下，中国足球改革发展取得显著的成就，说明方案符合我国足球改革发展的国情，契合人民群众的新期待，有助于提高足球的社会地位，带动体育产业的快速增长，增强体育强国的实力。在制度革新和空间演化的语境下，我国足球仍然面临：足球竞赛体系构建不完善、足球俱乐部投入产出差额较大、足球专业人才缺口大、足球场地发展不平衡且利用率低等一系列问题。展望未来，从政策角度看，后续有关的配套政策要继续颁发、强化政策执行力度，加强对足球的宏观指导，充分发挥政策的引领和导向作用，确保政策落地实施;从经济角度看，足球发展大幅带动了体育产业的经济增长，体育经济在高质量发展的同时也应加大对足球事业和足球产业的专项资金投入，确保足球改革发展具有充足的动力;从文化角度看，我国足球改革发展仍需扩大对外交流的窗口，营造一个良好的足球改革发展环境，增进国际先进的足球专业理念共享，促进与国际赛事的对接。

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