基层宅基地职能移交与审批管理思考——以浙江省乐清市为例

新修订的土地管理法颁布以来，各地宅基地管理职能逐渐依法从自然资源部门转移到农业农村部门。但部分地方宅基地职能并未顺利移交，对农民申请宅基地建房造成一定影响。浙江省乐清市辖14个建制镇、3个乡、8个街道，村规模优化调整后472个行政村、115个村改社区股份经济合作社，2019年末人口130.89万人。2019年3月该市农业农村部门机构改革基本到位，12月宅基地职能移交基本到位。截至2020年3月31日，该市乡镇共收到宅基地申请644件，已出具资格预审书190份，已出具宅基地批准书51个。笔者以乐清市为例，回顾宅基地职能移交过程及做法，分析职能顺利移交的因素，对完善宅基地审批管理提出建议。

一、宅基地职能移交过程及做法

按照宅基地职能移交对接程度，可分为三个阶段。

1.第一阶段，机构改革后的例行对接。2019年3月，市农业农村部门机构改革三定方案明确承担农村宅基地改革管理有关工作，指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用。同月，当地农业农村部门与自然资源部门召开了职能交接商讨会，就有关职能问题进行了初步沟通。

2.第二阶段，职能转移对接提速。2019年7月，经两部门初步协商，报经市政府办公室协调，形成三点意见并通知执行：一是设立宅基地管理职能交接过渡期，时间截止2019年9月30日，如遇特殊情况可适当延期。过渡期内，由自然资源部门代为履行宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处等职能。二是农业农村部门启动工作平台引入和搭建，自然资源部门配合做好技术支持和业务培训。农业农村部门、乡镇要抓紧建立完善执法队伍。三是各乡镇要落实专人派驻辖区自然资源所，参与宅基地审批过程中涉及原住宅、户内人口审查工作。

3.第三阶段，市政府主导下对接倒计时。由于人员不足、业务不熟悉等多种因素，两部门在职能交接过程中仍存在一些问题。2019年10月初，市政府分管土地、农业农村的副市长组织召开协调会，形成专题会议纪要：一是为确保职能交接过程中基层服务流程不断档、服务质量不下降、服务效率不影响，同意过渡期延长至2019年12月31日。二是农业农村部门牵头对《乐清市个人住宅建设管理办法》进行修改，并做好工作平台引入、搭建，自然资源部门牵头对审批流程进行修改。三是过渡期间个人住宅建设土地资格预审交由乡镇行使，各乡镇要确定责任科室和责任人。四是乡镇综合执行改革实施前，自然资源部门负责个人住宅建设用地违法查处工作。至此，移交工作进入倒计时。

宅基地职能移交过程中的做法：

一是明确职能，健全队伍。全市25个乡镇，宅基地职全部落在农业农村办，并从村镇办、原国土所临时人员中抽出力量充实农业农村办。截至2020年3月，乡镇宅基地管理人员共有144人，其中分管领导、农业农村办负责人61人，宅基地专管员51人，窗口收件人员32人(一般是临时人员)，基层宅基地管理队伍基本形成。

二是加强培训，熟悉业务。乡镇明确职能承接机构后，尽快熟悉业务成为当务之急。为此，农业农村部门举办了系列培训，先后举办农村宅基地管理人员培训、审批系统使用业务培训、宅基地审批骨干业务讨论会，从新土地管理法、宅基地管理职能变化、个人住宅建设资格预审、审批流程、各类表单使用等作了全面培训。此外，建立了宅基地管理工作微信群，邀请了自然资源部门熟悉审批业务的人员参群，与农业农村部门联合对乡镇提出的具体业务问题作线上解答。

三是搭建平台，健全机制。宅基地审批管理涉及不同部门审批环节和相关数据，建立信息化审批管理系统非常重要。经市政府协调，农业农村部门于2019年10月正式启动系统开发，新系统业务流程调入宅基地历史数据、不动产数据、户籍信息、婚姻信息等与宅基地审批对象、面积相关数据，建立了乡镇与自然资源所并联审批通道，设立了农业农村部门对乡镇的审批管理监督机制，实现让数据多跑路、群众少跑路，提高审批效率。2020年1月1日，全市个人住宅建设用地审批系统上线试运行。目前，该系统经过试用和完善，基本解决了乡镇审批平台问题。

四是修改办法，明确依据。《乐清市个人住宅建设管理办法》是基层开展审批的直接依据。机构改革和法定职能变化后，该办法急需修订。考虑到办法中涉及的审批对象、大中小户的确定、面积标准等是依据《浙江省实施中华人民共和国土地管理法办法》制定的，目前浙江省实施办法并未修订，因此，把文件修订的重点放在部门职能和审批流程的变化上，重新整理农业农村部门、自然资源部门及乡镇的职能问题，以及因职能调整引起审批流程变化问题。而对审批涉及的规划用地、审批对象、面积标准等具体标准暂不修改，使基层审批尽快过渡，对农民建房影响降到最低。目前，新修订的《乐清市个人住宅建设管理办法》已通过市政府常务会议同意并发文实施。

五是加强协调，理顺执法。2020年3月，经市政府分管土地、农业农村的副市长协调，明确由农业农村部门履行宅基地执法职责，具体由农业综合执法队承担，人员由司法局负责培训并发证。制定巡查责任捆绑制度，农业农村部门负责面上巡查，乡镇负责辖区内巡查，自然资源部门负责农用地、未利用地巡查，综合行政执法部门负责建设用地巡查，发现违法行为立即签发停工通知，并及时函告农业农村部门，由农业农村部门做出处罚决定后，相关部门、乡镇街协助执行。

二、宅基地职能顺利移交因素分析

1.解决思想认识问题，是职能顺利移交的基础。对宅基地职能的变化，农业农村部门和自然资源部门起初都存在一定程度的思想认识问题，对职能移交并不积极。随着对政策的深入了解，思想逐渐发生变化。思想上发生变化后，两部门的对接更加紧密，对乡镇的指导更加坚决，对部分乡镇存在不理解、不愿接的思想，给予坚定的指导，使乡镇统一了思想，人员逐渐调整到位，职能承接加快了进度。

2.找准移交工作切入点，是职能顺利交接的关键。自然资源部门宅基地管理职能是分散到各个科室的，没有一个科室可以整理出相应的移交清单，难以整理一套资料进行移交。如果就移交而去讨论应该交些什么，移交容易陷入僵局。而以群众最关心也是最紧迫的个人建房审批为切入点，移交目标就清晰了。围绕个人建房审批，组建宅基地审批管理队伍、搭建审批管理平台，承接工作就顺理成章。当然，随着审批工作推进，宅基地历史遗留办证的审核、宅基地违法查处等问题，也就顺利提上日程。目前宅基地历史遗留办证审核的有关文件已启动修改。

3.主动作为建立队伍，是职能顺利交接的保障。《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》指出，宅基地管理具体工作由农村经营管理部门承担。随着农村改革发展的不断深入，基层农村经营管理部门的任务越来越重，不仅承担农村土地承包管理、新型农业经营主体培育、集体经济发展和资产财务管理等常规工作，还肩负着农村土地制度、集体产权制度和经营制度的改革创新等重要职责，本轮机构改革后，又增加了宅基地管理、乡村治理等重要任务。当前，乡镇的农村经营管理职能由农业农村办承担，并明确1人(大镇2人)负责农村经营管理工作，基层管理体系不健全、队伍不稳定、力量不匹配等问题十分突出，难以承接宅基地管理职责。因此职能移交初期，市、乡镇两级的农经部门抵触情绪较大。但思想认识转变后，通过多次主动与当地领导汇报沟通，引起领导重视。虽然目前未增加编制，但采取调剂等方式增加了人员，初步建立起宅基地管理队伍。农业农村局抽调了2人充实科室力量，乡镇建立起144人的宅基地管理队伍，基本满足了当前工作需要。

三、完善宅基地审批管理的思考与建议

1.以农民建房“一件事”办事改革为契机，完善宅基地审批管理。《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》指出，农村宅基地管理和改革是党和国家赋予农业农村部门的重要职责。浙江省农业农村厅、自然资源厅《关于做好宅基地相关工作的指导意见》指出，各级农业农村部门要牵头做好宅基地及农民建房审批“一件事”办理工作。顶层设计已经明确，基层农业农村部门应主动担当。建议以农民建房“一件事”办事改革为契机，以乡镇农业农村办负责发批准书为龙头，加大自然资源所规划、农转用并行审批力度，压缩审批时间。建立由乡镇农业农村办牵头的“四到场”工作机制，进一步精简测绘次数、到场次数，方便农民建房。市、乡镇两级由农业农村部门牵头，建立宅基地管理日常联络机制，提高涉及宅基地审批的部门沟通效率，及时解决宅基地审批中日常对接问题。

2.以宅基地管理制度改革试点为契机，逐步化解农民建房用地紧张和宅基地闲置并存矛盾。乐清素有“七山二水一分田”之称，农民建房用地素来紧张，但是农村宅基地闲置也同时存在。一边是住房困难户申请宅基地难，一边是宅基地闲置或超面积建房现象，群众意见较大。目前乐清市被列入农村宅基地管理制度改革国家级试点。建议以此为契机，加快研究宅基地资格权取得和处置办法，通过资格权有偿调剂或兑换商品房购房补偿等方式，减轻宅基地新增指标压力。加快宅基地超面积有偿使用和退出机制研究，盘活农村闲置宅基地。力争探索出一条“总量控制、利用集约、布局合理、权益保障、管理高效”的农村宅基地管理新路子，进一步推动美丽乡村建设和乡村振兴，进一步增强农民获得感和幸福感。

3.以落实宅基地“三权分置”为契机，进一步提高村级主体宅基地管理能力。《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》指出，建立部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体的宅基地管理机制。《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》指出，村级组织要健全宅基地管理申请审核有关制度，确保宅基地分配使用公开、公平、公正。从宅基地的性质看，村级对健全宅基地管理机制是重要的一环。宅基地改革的目标是“三权分置”目标，建议明确宅基地所有权具体权能及落实方式，明确所有权的处分权和收益权等权能内涵，增强所有权权能落实的法律保障，防止所有权虚置，防止农户宅基地使用权成为事实上的私有权。严格落实规划的前提下，通过完善政策措施，增加村级在农户宅基地管理中的审核权。同时，要夯实村级组织建设，提高村级组织公开、公平、公正管理宅基地的能力。