关于青海省农村集体产权制度改革情况的督查报告

根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈2019年中央和国家机关督查检查考核计划〉的通知》要求，按照中央农办、农业农村部统一部署，2019年11月12日至14日，由农业农村部、税务总局、天津市农业农村委组成的第三督查组，赴青海省开展农村集体产权制度改革督查。期间，督查组实地调研泽库县、湟源县和海东市平安区三个县区，走访了6个乡镇7个村，并采取随机抽查的方式到湟源县城关镇国光村访谈了部分农户。督查组与三个县区的党委政府负责同志，有关部门、乡镇负责同志，以及村干部、农民群众进行了座谈交流。

一、主要做法

青海省各级党委、政府高度重视农村集体产权制度改革，认真贯彻中央精神，思路清晰，措施到位，既完成了规定动作，也创新了自选动作，取得明显成效。总体来看，主要有四个方面。

（一）领导高度重视，组织领导到位。青海省委、省政府把产权制度改革作为全省重点改革任务之一，坚持高位谋划、全力推动，省委、省政府主要负责同志多次作出重要批示，先后召开高规格推动会议、健全配套政策。省级层面，组建由省委常委、副省长任组长，省委办公厅、省政府办公厅、省委组织部、农业农村厅等18个部门负责同志为成员的领导小组。各市州、县、乡都相应成立了领导小组，组成了工作班子，形成了“省级组织协调、市州督查指导、县乡主体责任、村组具体实施”和市州、县（市、区）、乡镇、村社“四级书记”抓改革的工作机制，实现了四级改革领导机构全覆盖。督查组所到的湟源县由县委书记、县长任组长，县委、县政府分管领导为副组长，建立了“双组长主抓、多部门协作、县乡村联动”的工作推进机制。这些措施都有力强化了对此项工作的组织领导，确保了改革任务落实、落地。

（二）试点梯次推开，任务推进到位。青海省坚持试点先行、压茬推进，全省先后有3个市县分别列为全国第一批、第二批、第三批试点单位，省里还分梯次安排了7个省级试点单位，下发了《全省深化农牧区集体产权制度改革工作推进方案》，提出近期、中期、远期三个阶段性目标，明确了各个阶段的主要任务、时间节点、主要措施。各市州结合各自实际以点带面、稳步推进。西宁市制定《农村集体资产管理制度》《农村集体经济组织成员登记备案办法（试行）》等制度，完善了农村集体资产管理长效机制。海东市、泽库县和湟源县按照“试点村、试点乡引路，整建制梯次跟进”的方式推进改革，有力确保了改革试点工作稳慎、有序推进。

（三）政策设计全面，宣传培训到位。一是政策完善。青海省省级层面出台了农牧区集体产权制度改革实施方案、工作考核评估方案、档案管理办法、清产核资实施方案、登记赋码指导办法、集体经济“破零”工程方案等10余个文件，对全省改革进行整体设计谋划。泽库县先后出台《农牧区集体资产清产核资工作实施方案》等20多项规章制度，各乡镇和村也相应制定了一系列办法制度，使每一项改革工作规范有序推进。二是宣传到位。青海省充分利用广播、电视、网络及《青海日报》《农民日报》等媒体，采取发放宣传资料、《致农牧民朋友的一封信》、制作宣传光盘、宣传专栏、组织开展“记者改革行”等多种形式强化政策宣传。西宁市结合“两讲三促”百日活动、“万名干部下基层”等活动进行宣传；泽库县结合微信平台等新媒体加大改革宣传力度；湟源县采取图文并茂的形式，制作农村集体资产类别宣传画、农村集体产权制度改革流程图、农村集体产权制度改革八十问等，让改革“更接地气”。三是强化培训。青海省采取“走出去”“请进来”相结合的方式，先后在省内、山东、贵州等地举办培训，分层次、多形式培训业务人员2.96万人次，确保全省工作推进步调一致、标准统一、程序严谨。泽库县共举办县乡村三级培训班296次，培训业务人员和农牧民11525人次，并组织改革领导小组成员单位、乡镇负责人和部分村干部赴贵州省六盘水学习农村“三变”改革经验。湟源县召开产权制度改革专项动员会及培训30次，培训2624人。

（四）部门协同配合，保障措施到位。制定下发了《全省深化农牧区集体产权制度改革工作任务清单》，进一步细化各部门任务分工，形成工作合力，推行了省、市（州）、县联点包片工作责任制度和“月汇报、季督查、年通报”制度，完善了省、市州、县、乡四级联络员机制。省农牧区集体资产清产核资领导小组先后3次组织人员赴各县开展督查，省委改革办、省农业农村厅联合对全省农牧区集体产权改革开展专项督查。泽库县实行了分乡包干督查指导责任制，编制了《农牧区集体产权制度改革工作问题督查要点》，详细列明了责任单位、督查内容、整改措施和整改期限，有力确保了改革各项任务高质量完成。省、市州、县、乡共抽调368名业务人员集中办公，一些地方还采取政府购买服务、选聘大学生、招录政府雇员等方式，解决力量薄弱、无人干事问题。从2017年启动产权制度改革工作以来，青海省、市、县三级共安排改革工作经费7149.73万元，有力保障了改革的顺利推进。

二、亮点举措

青海省在推进集体产权制度改革过程中，从草原牧区实际出发、从“三农”工作全局谋划、与群众实践紧密结合，取得了良好成效。

（一）注重从草原牧区实际出发，推动生态畜牧业合作社转型为股份经济合作社。督查组走访的泽库县拉格日村和吉龙村，在改革过程中将此前组建的生态畜牧业合作社转型为村集体股份经济合作社，进一步明晰了资产权属关系，探索出“资源变资产、资产变资金、资金变股金、牧业变产业、牧民变股东、社员变职员”的“六变”改革模式，总结形成“以草地和牲畜折价入股、牛羊分群饲养、草地划区轮牧、社员分工分业、牛羊统一销售、用工按劳取酬及收益按股分配”的“泽库经验”，为广大牧区推进集体产权制度改革树立了榜样。

（二）注重从“三农”工作全局谋划，统筹推动农村基层相关工作。青海省坚持“三农”工作一盘棋的理念，统筹谋划、协同推进集体产权制度改革、土地承包经营权确权登记颁证、基层组织建设、集体经济“破零”工程、现代草地生态畜牧业发展等工作。有长期游牧传统的牧民定居下来，在村党支部带领下发展生态有机畜牧业、开展股份合作，生态极度脆弱的高原草地按照划区轮牧、以草定畜的可持续发展模式，实现生产、生活、生态“三生”共赢。平安区桑昂村为了增强基层组织力量，在村民中召集一些威信高、口碑好的老党员、老队长、老教师、老军人、老干部，分别担任党风政风监督员、矛盾纠纷调解员、决策参与员、便民服务代办员的“四员”工作，组成“五老四员”基层治理模式，在群众与政府间搭建桥梁，在基层党建中发挥“润滑剂”作用。

（三）注重与群众实践紧密结合，充分发挥基层干部群众主观能动性。青海的改革试点注重与群众实践紧密结合、注重基层干部群众的探索创新。比如，平安区通过引导48个村级集体经济组织入股“平安驿·袁家村”项目，结合平安古驿文化打造以生态、文化、旅游、休闲、养生度假为一体的平安驿“袁家村·河湟印象”综合服务展示区，创新集体经济抱团发展模式；西宁市城西区苏家河湾村以改革为契机经过4个月的讨论协商，解决了28名嫁入妇女及其子女21年未解决的集体经济组织成员身份问题；拉格日村采取的“A+B+C+N”股权设置办法，就是村里的老百姓共同商量合计出来的，县乡两级再加以提炼概括，形成“泽库经验”的重要内容。这些举措和方法来自于老百姓、用之于老百姓，群众自然会关心、支持和拥护。过去很多同志认为，农村集体产权制度改革是经济发达村的“专利”，中西部的农区、牧区没有必要、没有条件搞改革。但是青海的实践特别是泽库的实践证明，农区、牧区的改革不仅有必要、有条件，而且可以有自己的特色，发挥更好的效能。

三、问题和建议

督查发现，青海省在推进农村集体产权制度改革方面还存在需要改进完善的地方，建议青海省在既有成功经验和亮点做法的基础上，着力做好以下四个方面工作。

（一）进一步提升清产核资数据质量。督查发现，个别地方在清产核资表格填报中还存在相关数据不够完整、部门间衔接不够紧密的问题。比如，泽库县和日镇吉龙村在资源性资产汇总表中未体现宅基地、集体经营性建设用地等资源性资产数据。而这些都是后期行使集体土地所有权，推动宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市等工作的重要基础。从生态畜牧专业合作社合并移交过来的资产还没有详细具体地体现在清产核资报表上，仅在资产负债表合并报表中体现了一个总数，不利于掌握村级集体资产的全貌。湟源县城关镇国光村股份经济合作社章程中体现的集体资产总额与清产核资报表数据不一致，数据间钩稽关系存在偏差。另据基层同志反映，西宁市一些地方印制的农村集体土地所有权证上，所有权人填列的是“××村民委员会”，且多数权证保存在乡镇政府，未发放到村集体经济组织。建议青海省进一步强化有关部门的协调配合，加强数据共享，尽快将最新的集体土地权属和利用信息应用到集体资源性资产清查核实中，补充完善相关数据；省市县三级要进一步加强工作指导，针对存在的问题提出整改措施，完善清产核资各项数据，确保数据质量符合有关要求；要积极推动有关部门，依据法律法规规定将村组集体土地所有权证发放到真正的所有权行使主体。

（二）进一步探索完善村集体经济组织管理人员激励机制。在泽库县拉格日村的走访中，督查组了解到，当地集体经济之所以能发展迅速，与集体带头人是紧密相关的。在改革过程中，股份经济合作社已经建立了相应的绩效工资、管理人员股权等机制。但是，集体经济组织带头人在集体经济发展中获得的收入远远不及其他收入，从长远看，这种情况不可持续，也不足以吸引和留住急需的人才。建议青海省借鉴发达地区经验，进一步完善村集体经济组织管理人员的激励机制，通过个人绩效与村集体经济组织发展相挂钩等方式探索出合理、长效的带头人激励机制，为村集体经济高质量、稳定、可持续发展提供坚实的人才保障。

（三）积极争取党委、政府支持，切实加强农经队伍和人才体系建设。农村集体产权制度改革是一项系统性工程，涉及面广，政策性强，具体工作一直是由各级农经队伍推进。但是，督查组了解到，机构改革后，基层农经体系受到很大冲击。各市（州）、县、村都普遍反映基层农经队伍建设与农村改革总体任务不匹配，任务重、压力大。在这种情况下，很多地方委托会计师事务所协助开展清产核资，虽然完成了工作，但也存在基层干部群众参与度不高等问题，影响长期工作效果。建议积极争取各级党委、政府支持，着力加强基层农经队伍建设，确保有机构管事、有专人干事。要加大集体经济组织的人才体系建设，通过业务培训、典型带动、名师带徒等方式，提升经营管理人员整体水平，同时鼓励大学生等人才返乡就业，加快培育一支有文化、懂技术、善经营、会管理的新型职业农民队伍。

（四）进一步加大探索创新力度。督查组所走访的泽库县和湟源县在集体产权制度改革中都积极探索，有所创新，无论是泽库县拉格日村的生态畜牧业专业合作社与村集体股份经济合作社融合发展模式，还是湟源县建立的“村集体+农户”“村集体+领办合作社”“村集体+民企”“村集体联合体+农户”多种发展模式，具有很好的示范作用。下一步要在这些试点基础上，围绕生态畜牧业合作社与村集体股份经济合作社的整合、股权流转交易、股权抵押担保等方面，进一步探索创新，为广大草原牧区推进农村改革，试办法、趟路子，提供更多、更好的经验。