关于宁夏回族自治区农村集体产权制度改革情况的督查报告

根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈2019年中央和国家机关督查检查考核计划〉的通知》要求，按照中央农办、农业农村部统一部署，由农业农村部政策与改革司司长赵阳带队的第三督查组，于2019年10月14日至16日赴宁夏回族自治区开展农村集体产权制度改革督查，实地调研了吴忠市利通区、石嘴山市平罗县的5个乡镇、6个村和1个农村综合改革服务中心，通过座谈交流、查阅资料、农户访谈等多种方式，对宁夏改革情况有了总体了解。总体看，宁夏回族自治区党委、政府认真贯彻落实中央决策部署，在推进农村集体产权制度改革工作中，思路清晰、措施到位、进展顺利、成效明显。

一、主要做法和经验

（一）党委政府高度重视。2015年，银川市金凤区首先列入全国农村集体产权制度改革试点。此后，石嘴山市平罗县、吴忠市利通区、中卫市沙坡头区、银川市灵武市、固原市隆德县等5个县（区、市）和石嘴山市也陆续承担整区试点和整地市试点任务。2019年，自治区主动申请承担整区试点任务。自上而下建立领导机制。自治区成立了由分管副主席任组长的深化农村集体产权制度改革领导小组，各市县乡也都成立了党政主要领导任组长的改革领导小组。吴忠市利通区成立了由区委书记、区长任双组长，农业农村、自然资源、财政等9个相关部门主要负责人及各乡镇党委书记、村党支部书记为成员的改革领导小组，建立起“党委领导、政府主导、上下联动、部门协作”的工作机制。宣传发动积极有效。通过会议、培训、宣传等方式迅速将农村集体产权制度改革各项政策传达到基层。2017年以来自治区已累计举办1130场专题培训，近10万人受训，培养出一大批改革辅导员和实际操盘手；在乡村开展农村集体产权制度改革宣讲宣传活动，银川市金凤区、吴忠市利通区、石嘴山市等试点单位通过进村入户走访、设置村务公开栏、发放宣传资料、微信宣传等多种形式，开展全方位、多层次宣传，消除了基层干部疑虑，也使改革政策家喻户晓，使农民群众真正了解改革、支持改革、参与改革。

（二）改革试点措施得力。及时出台改革方案。2018年，自治区党委、政府印发《关于深入推进农村集体产权制度改革的实施意见》，对全区改革作了整体部署，提出2020年要全面完成改革任务。各试点单位也都出台了试点实施方案，方案内容全面细致，具有很强的操作性，既体现中央精神又符合地方实际。2019年成为整省试点单位后，自治区又以政府办公厅名义下发改革试点方案，对改革进行了再部署再推动。配套政策比较系统。吴忠市利通区、石嘴山市平罗县研究制定了10多个规范性文件和管理办法，确保从清产核资到成员身份确认、股权设置、集体经济组织管理、发展壮大集体经济、农村产权交易等重点工作和关键环节都有政策依据和操作规范；吴忠市利通区探索出了农村集体产权制度改革47步工作法，并将其制成了流程图在全区范围推广；银川市金凤区在开展成员身份确认时，制定了“宣传动员、调查摸底、民主决策、过程公开、结果公示、资料备案”六步程序和“依法依规、尊重历史、程序规范”三大原则。

（三）做法经验创新有效。在清产核资上，宁夏是全国第一个将清产核资报表数据全部上报农业农村部清产核资管理平台的省份，共涉及2200多个村。吴忠市利通区在清产核资基础上，还实行集体资产“挂铭牌、亮身份”，确保群众看得见实物、看得懂账目，使村集体各项资产充分展示在阳光下，有效防止了基层“微腐败”。在成员身份确认上，各试点县多次召开不同层次、不同类别的会议，反复征求干部群众意见，制定成员身份确认方案。在具体实施过程中，重大决策和重要措施都经过集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论决定，充分尊重群众意见，让群众做主。自治区共确认集体经济组织成员155.2万人，约占全区农业人口的55%。吴忠市利通区坚持“政府引导不主导”原则，充分尊重农民主体地位，有效解决了外嫁女、外孙子女等特殊人员的身份确认问题，已全部完成100个村的成员身份确认，确认成员26万人。在经营性资产股份合作制改革上，有经营性资产的村成立股份经济合作社，没有经营性资产的村成立经济合作社，股权设置实行因村施策。如吴忠市利通区主要以成员股和集体股为主，但石嘴山市平罗县城关镇小兴墩村则基于部分集体成员的特殊贡献及家庭困难现状等原因，将股权分为基本股、家庭股、贡献股、救助股等。虽然不同村的股权设置不完全一样，但做到了既尊重农民意愿，又能体现村集体发展水平差异，可说是“上接政策、下接地气”。在发展壮大集体经济上，吴忠市利通区按照“扶持不包办”原则，充分尊重村民意愿和村级组织的能动性，累计投入3090万元用于扶持村集体经济发展，推动全区有经营收益的村达到88%；石嘴山市平罗县新丰村盘活利用新丰小学6748平方米的闲置建设用地，与中粮集团合作建设优质水稻种植加工基地，每年为村集体带来40万元的经营性收入。在农村产权交易平台建设上，中卫市沙坡头区于2016年建成农村产权流转服务中心后，已累计办理农村产权抵押贷款业务3212笔、3.5亿元；石嘴山市平罗县积极开发农村产权流转交易软件，通过互联网或手机APP办理业务，实现申请、审批、办理农村产权抵押贷款和农村产权流转交易“一站式服务”，已累计办理各类产权抵押贷款2.43万笔、13.8亿元，农村产权流转交易额累计达42.46亿元。在农经队伍建设上，一些地方通过打造一支优秀的农经队伍，推动农村集体产权制度改革等农村改革任务高质量完成。近年来，石嘴山市平罗县建立健全农经机构和队伍，为当地农村改革顺利推进提供了有力保障。

二、存在的主要问题

（一）部分地方清产核资填报有遗漏。有些村在《资产负债表》的附报中没有填报“经营性资产”和“非经营性资产”的数据；有的村没有严格按照村组两级确认集体资产权属；还有些村没有将脱贫攻坚过程中形成的各类资产纳入集体资产账内。

（二）有些地方股权设置不规范。中央明确要求“股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定”，但有的区县在印发改革文件时，却规定了集体股的设置上限，加之对政策宣传不到位，导致有的村机械地按上限顶格设置集体股，没有充分体现成员民主讨论决定的原则。

（三）有些地方相关工作有待完善。在股权管理上，有的村拟在二轮土地承包到期后调整成员股权。个别地方集体收益分配中公积公益金的提取比例和顺序有待规范。个别村集体产权制度改革档案管理不够规范。

三、相关工作建议

（一）加快改革步伐。中央要求整省试点单位要在2020年10月底前完成改革任务，时间紧、任务重。建议自治区对标对表中央农办、农业农村部批复的整省试点方案，压实责任，倒排工期，层层传导压力，加快全区面上改革的推进步伐，确保按时保质完成各项改革任务。对已经完成试点任务的前三批试点单位，要指导其深化改革，探索如何赋予农民对集体资产股份有偿退出及抵押、担保、继承等权利。

（二）把握关键环节。在清产核资方面，要及时组织清产核资“回头看”，做到各项数据全面不遗漏；注重资产权属确认，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体；要与正在推进的脱贫攻坚等重点工作做好衔接，发挥改革的综合效应，及时将政府拨款、减免税费等形成的资产确到农村集体经济组织成员集体；及时开展不规范经济合同的清理工作。在股权设置与管理方面，政府有关文件中应进一步强调尊重农民主体地位，对于是否设置集体股、设多少比例，应当把选择权交给农民；股权管理上要进一步落实好中央提倡的不随人口增减变动而调整的方式。在集体收益分配方面，公积公益金、福利费和股份分红的提取顺序还需要规范。此外，股权证书的内容要与产权制度改革的要求一致，不能把农民专业合作社与股份经济合作社混为一类；改革中形成的档案资料要加强管理并及时立卷归档。

（三）加强工作保障。强化部门协作，农村集体产权制度改革是一件事关全局的大事，各试点地区党政一把手是第一责任人。要进一步强化一把手抓改革意识，各级改革领导小组成员单位积极参与、相互配合，在土地利用、税收优惠、金融支持、财政保障等方面形成政策合力，齐心协力共同完成改革任务。加强农经队伍建设，建议在宁夏全区推广石嘴山市平罗县加强农经机构和队伍力量的经验做法，确保农村改革事有人干、责有人负。加大财政保障力度，和其他省份相比，宁夏对农村集体产权制度改革的资金投入相对较少，建议自治区进一步加强财政保障，切实做到有钱干事。