仙居县破局“一户多宅”难题

浙江省仙居县是“八山一水一分田”的山区县，土地资源十分紧缺。全县农户数10.04万户，农村住房宗数超过20.1万宗，存在大量的“一户多宅”及历史遗留非法住宅，不仅造成土地资源严重浪费，也引发诸多基层治理难题。2019年以来，仙居县启动“一户多宅”及历史遗留非法住宅专项整治，引发美丽乡村“振兴蝶变”。截至2019年12月10日，乡镇（街道）试点村整治工作基本完成，总处置率达95%。

四大历史因素造成“一户多宅”乱象

农村“一户多宅”及历史遗留非法住宅产生于特定历史时期，经过漫长时间累积，成因复杂，主要有四方面：

一是改革开放中前期宅基地管理混乱。改革开放初期，宅基地审批权主要在生产队，审批流程极不规范，“一户多批”时有发生，产生大量“持证一户多宅”。20世纪90年代后，由于县、乡两级财政紧张，下岸水库、县乡道路、农村自来水管道等重点工程建设缺乏资金来源，许多乡村用“出让宅基地”“以罚代批”的方式增加收入，进一步加剧宅基地管理失范。

二是农村宅基地供给与监管短板突出。2010年以前，一些村的村庄规划、用地指标长期缺位，没有正常开展新农村建设，同时宅基地审批流程复杂，部分缺房户为了解决住房困难，冒险“未批先建”。同时，国土、城建等部门在乡镇一级执法力量有限，无人机航拍、卫星遥感等先进执法手段尚未普及，对违建行为缺少有效监管，导致违法“一户多宅”现象未能及时处置。

三是“建新不拆旧”没有及时得到纠正。在全省统一实施“三改一拆”之前，很多村在村民建房时，仅以一纸“拆旧承诺书”予以审批，事后没有及时跟进监督，导致许多事实上的“一户多宅”。2013年实施“三改一拆”以来，相关部门仅在控制新的民宅违建和拆除经营性违建上下功夫，对体量巨大的未拆农村旧宅没有拿出有效的处置措施，久而久之成为一个巨大的历史包袱。

四是农房私下买卖形成监管真空。尽管相关法律明确规定，农村宅基地禁止买卖，但现实中山区农民自主下山移民等原因造成农村房屋、宅基地廉价买卖现象十分普遍。买方一般在原来村集体中已有宅基地，而由于监管部门缺乏动态监管手段，造成了为数不少的跨乡镇“一户多宅”。

“五个在前”破局“一户多宅”难题

针对这些问题，仙居县相关部门深入分析研究，把政策立在前面，以试点开路摸索，实现了经济效益和社会效益相统一。

一是坚持政策完善在前。2019年8月，出台《历史遗留非法住宅处置意见（试行）》《农村村民“一户多宅”分类处置指导意见》等四个政策依据，对不同类型的“一户多宅”进行了分类，明确了处罚补办、退出回收、拆除复垦等处置办法。县整治办根据整治中遇到的疑点难点，分类印发更具指导性的政策解读手册，确保政策一个口子出、操作一个程序走、工作一把尺子量。

二是坚持群众工作在前。在广播、电视、报纸、微信等舆论阵地大规模宣传《土地管理法》，加大“一户一宅”观念普及。各乡镇成立工作专班，会同国土部门精干力量组成攻坚小组，用群众看得懂、听得懂的方式，面对面为村民讲透政策。同时也通过宣传让群众明白，此次整治正值“政策窗口期”，引导符合补办条件的非法住宅按时完成补办手续。

三是坚持试点探索在前。在全县20个乡镇（街道）安排了38个试点村，要求各试点先行先试，县整治办全程参与数据测量、权属审查、资料收集、结果公示等各个环节，确保执行不偏、公平公正、做细做实。县主要领导每周开展督查，定期召开工作推进会、交流会，形成比学赶超的良好氛围，确保试点稳步推进。

四是坚持统筹谋划在前。各乡镇与业务部门加强对接，将“一户多宅”综合整治工作和国土空间规划编制、全域土地综合整治、美丽乡村建设、农房确权等工作有机结合，避免走“回头路”、做“无用功”。在房屋拆除前，进行科学评估，确保有文化历史价值的古建筑、有利用价值的房屋得到保留，为下一步古宅修复、旅游开发、廉租公房打下基础，避免资源浪费。

五是坚持干部带头在前。充分发挥党员干部示范带头作用，做到财政供养人员、村“两委”成员、党员率先响应、率先行动，严格做到“三个带头、三个决不”，该罚的罚，该补的补，该收的收，该拆的拆。对故意隐瞒、弄虚作假，甚至阻挠破坏整治工作的，及时跟进党政纪措施，依法依规严肃处理。

五大收获探寻基层治理“新招”

“一户多宅”综合整治是一项有助发展、利民惠民的大好事，对于彰显社会公平的基层治理、解决乡村产业项目用地指标、生态环境保护、优质农田补充、农房确权都有极大益处。

一是整出了发展空间，拆出了造血能力。专项整治对农村发展格局和空间进行了一次系统梳理，为完成县乡两级国土空间规划编制打下良好基础，有效破解了用地指标困局。福应街道肖垟村通过整治腾出土地指标40亩，田市镇水口山自然村腾出土地指标16亩，横溪镇大林村腾出土地指标22.93亩。全县通过此次专项整治，至少可以腾出土地指标3000亩，为一些过去不能落地、无法落地的好项目腾出空间。此外，通过专项整治后的土地复垦，各村每亩土地可以获得30万元指标奖励，全县将获超9亿元的补助，极大增强了村集体的经营性收入和自我造血能力。

二是整出了民生福祉，拆出了社会公平。过去由于“一户多宅”，产生很多矛盾纠纷，全县市级以上交办的重点信访积案52件，涉及土地、违章建筑的案件就有26件。此次专项整治得到绝大部分群众的拥护，目前为止没有产生一起信访事件。同时，通过超标房屋腾退转让、重新安置宅基地等形式，基本解决各村缺房户的建房诉求，整治工作真正做到公平公正、惠及民生。通过专项整治，田市镇东山溪自然村安置了45户缺房户，横溪镇大林村安置了27户缺房户，大战乡下叶溪村安置了20户缺房户。

三是整出了宜居环境，拆出了美丽乡愁。拆除的“一户多宅”房屋绝大部分属于危旧房，并不具备居住条件，这类房屋及周边杂草丛生，滋生了大量蚊虫苍蝇，严重影响村内人居环境。通过整治拆除，很多乡镇因地制宜打造村内小景、小品，打通美丽城镇建设的基本脉络，也为新一轮村庄规划腾出“施展空间”，农村人居环境大大改善。一些具备历史文化价值的古村落在整治中也得到更好的修复保留，乡愁记忆更加浓郁。

四是整出了和谐村居，拆出了慈孝乡风。专项整治开展前，居住在应拆未拆旧农房里的基本是老人，起居饮食病痛无法及时获得照料。另外，各村都存在一批孤寡老人、低保群众，他们长年居住在危旧房内，就算分配了宅基地，也完全没有能力建盖新房。此次整治中，老人被接回新房与子孙同住，提高了幸福指数。各村通过调剂和经济补偿等方式，收回保留了部分房屋结构完好、符合村庄布局的超标旧房，优先保障村内困难群众的用房需求。横溪镇大林村共收回建筑完好的房子45间，经讨论提出贫困户安置方案，据统计共需安置25户，目前已安置12户。

五是整出了工作能力，拆出了干部士气。在专项整治中，无论是县整治办业务人员还是各乡镇驻村干部，工作能力都得到很大提升。福应街道肖垟村7名“两委”干部中有5名存在“一户多宅”问题，他们带头拆除房屋，全村整治工作因此顺利推进，极大提高了村“两委”公信力，为以后其他工作推进打下良好基础。