重构集体资产监管运营体系探索与思考

随着近年来城镇化进程的进一步加快，整建制农转居及撤村建居工作快速推进，北京市丰台区集体经济发展的外部环境已经发生了深刻变化，农村型集体经济管理体制亟待向城镇型集体经济管理体制转型。为落实北京市中心城区的功能定位，加快减量发展与城乡一体化进程，需要更好发挥区级统筹的作用，遵循市场经济规律，深化集体产权制度改革，创新集体经济治理机制，搭建区级集体资产监管运营平台，重构集体资产监管运营体系，推进区域经济社会高质量发展。

一、重构集体资产监管运营体系的必要性和紧迫性

一是镇域行政区划即将发生历史性调整。为落实区域规划及相关政策要求，卢沟桥乡、花乡、南苑乡和长辛店镇“三乡一镇”行政建制将被撤销，同时，新设五个以上街道办事处或地区办事处，包括依附在原乡镇管理机构的职能也被分解到五个办事处，已经运行了40多年的传统乡镇管理体制彻底解体。乡镇党委书记作为集体“三资”监管第一责任人的缺失，势必形成资产监管效力的弱化。乡镇级集体经济组织由于既有的镇域为单元的组织体制特点，无法进行同步分解。有必要在乡镇党委、乡镇政府正式撤销之前，借助原有体制优势，重构区级集体资产监管运营体系，保障集体资产监管工作的连续性、有效性。二是区级行政机构改革中要进一步加大集体资产监管力度。目前，乡镇级机构改革方向已经明确，乡镇一级不再单设经管部门，经管职能转移至经济发展办。镇级集体资产监管工作的弱化，相应地要求区级要加强监管力度。丰台区2400亿的集体资产监管工作体量大、难度系数高，要抓住当前区级机构改革的重要机遇，探索集体资产监管的加强版。组建由区主管领导负责的更高级别和效力的新的集体资产监管体制，直接对乡村两级集体经济组织进行监督管理。三是集体“三资”监管“暴雷”事件密集爆发。近期，在一些村集体经济组织出现了一些重大投资事故，与长期以来“区-镇-村”纵向松散化的集体经济体制有着密切关系。乡农工商公司主要管理人员由乡党委政府直接任命和管理，村级集体作为乡镇级集体经济组织的股东，二者之间是投资关系，没有上下级管理关系。特别是新近发生的新发地农产品批发市场新冠肺炎聚集性疫情，暴露了集体经济组织在产权封闭、职业经理人引入滞后、集体经济家族化等方面存在着深层次的体制机制问题有待破解。集体经济体制需要进行新的资源整合和组织体制更新。依托区级统筹平台，开展规模化、高端化的产业项目运营，有利于打破集体产权封闭结构，探索新的治理模式，拓展新的发展空间。

二、重构集体资产监管运营体系需要注意的几个问题

一是要着眼于首都功能定位的落实。通过重构丰台区集体资产监管运营体系，提升集体经济治理能力，加快城乡社会结构转型，落实好北京市新版总体规划关于丰台区的功能定位，创建首都高品质生活服务供给的重要保障区、首都商务新区、科技创新和金融服务的融合发展区、高水平对外综合交通枢纽、历史文化和绿色生态引领的新型城镇化发展区。二是要坚持依法有据。立足城镇型集体经济的特殊性质，按照《公司法》的制度规范，深化集体产权制度改革，推进集体经济高质量发展，增强集体经济的资源配置效率和经济社会发展的控制力。集体股权结构设置调整、股权管理、集体经济组织体制改革、优化治理结构与治理机制等相关工作要规范、有序推进。三是要着眼重点工作，统筹推进。筹建集体资产区级集体资产监管运营平台，需要处理好区、镇、村等多方面错综复杂的利益关系，创新工作量大，难度系数高。要按照“宜粗不宜细”的工作方法，突出重点，先易后难，有的放矢，有效推进。四是充分维护集体经济组织成员的民主权益。重构集体资产监管运营体系，要遵循民主治理的原则，履行相应的民主程序，保护好集体经济组织成员权益，保障集体经济组织成员行使知情权、表决权、监督权。五是有效控制风险。稳慎推进改革试点工作，触及类似乡镇级集体经济组织股权结构重组等重大改革举措，不宜一步到位，先区后镇，并设定起步试点乡镇，自上而下与自下而上相互结合，待成熟后，再逐步推广到全区实施。

三、重构集体资产监管运营体系重点破解的几个难题

1.打造集体资产监管加强版。在决策程序、股权管理、财务管理、合同管理、审计监管、章程修改、定期例会、班子换届等方面加强制度规范化建设，提升集体资产政府监管的能力和水平。

2.提升集体经济专业化运营效率。通过区级层面内部股权结构优化调整，按照专业化管理原则，由区级联营公司组建物业公司、绿化公司、房地产公司等全区性的专业公司，进行资源整合，提升市场竞争力，整体提升区域农村集体资产的经营水平。

3.破解当前乡村两级集体经济治理困境。通过区内集体经济组织股权流转，缓解目前乡村两级集体经济组织随着老股东去世，普通股股东越来越少，人均股本资产越来越膨胀的矛盾。通过混合所有制经济下的股权多元化，综合利用政府、市场与社区的三种资源配置方式，运用合法手段，慢慢祛除集体经济组织家族化治理的痼疾。

4.加快两类公有制经济融合化进程。从村级集体经济开始，经过乡镇级集体经济，再往上接上国有体制，打通集体与国有混合的渠道，消除投融资、规划、财政等多个领域的二元体制，完成社会主义公有制经济的一元化进程。

5.缩小区域贫富差距。发挥市场决定性作用和政府宏观调控的积极作用，促进区域协同发展。通过区级统筹，抱团取暖，缩小长期以来单纯市场化竞争模式下，乡镇、村集体经济发展横向差距过大问题。河东地区、河西地区建设用地、房地产项目、商业项目等“东西互动，全区参与”，在规划用地指标等方面与相关部门协同推进发展权益区级平衡，打破“穷镇穷村越穷、富镇富村越富”的层级固化格局。

四、区级集体资产监管运营体系的主要思路

按照“一委一办一公司一平台”的框架结构，搭建区级集体资产监管运营平台，重构集体资产监管、运营、指导体系。

1.丰台区集体资产监督管理委员会，简称“区农资委”。在区委、区政府的领导下，强化集体资产指导、监管、服务职能，加大监管力度，统一领导、组织、协调本区农村集体资产监督管理工作，按季度召开例会，负责政策制定、人事任免、项目选择等重大事项的决策。

2.丰台区集体资产监督管理办公室。设在区农业农村局，负责区农资委的日常工作，加挂丰台区农村集体资产管理委员会办公室牌子。在区集资委领导下，负责审计、会计委派、合同审查、发展方向、重大项目投资等日常集体资产政府监管工作。主要职能是提名区镇两级集体经济领导层。

3.丰台区级集体资产联营公司。国有资产以控股的物业公司实物资产入资，乡镇农工商公司以集体股入资，按照《公司法》组建有限责任公司。区级联营公司通过大股东身份控制乡镇级农工商公司（即撤乡后的一级子公司），并把这套体制延伸到村级。同时，下设跨镇跨村的区级专业公司，推进乡镇、村两级集体资产经营在全区范围内的专业化布局。

4.丰台区新型集体经济公共资源交易平台。把农村所有股东、资源放到这个平台，可以和目前的市农村产权交易所相互融合。主要任务：一是公开：解决过去租房、租地隐形交易导致的腐败行为。二是公正：按照正常的市场价格，提供资源资产交易的正规渠道。三是扩面：除了集体土地资源权益、集体资产等，集体经济组织股份也可以丰台区集体经济组织内部实现相互自由流通，提供股东退出集体经济组织的有效渠道。