土地撂荒何去何从？——四川省简阳市土地撂荒情况调研

近年来，由于外出务工人员增加、人口老龄化严重等多重原因，农村耕地撂荒现象日益严重。截至2019年底，四川省简阳市共有耕地面积145.35万亩，其中土地撂荒面积为2.3万亩，占总面积的1.58%。其中，季节性撂荒面积1.3万亩，占总面积的0.9%，常年撂荒面积0.47万亩，占总面积的0.3%。此外，全市劳动力53.8万人，其中常年外出务工人员35.4万人，占劳动力的65.8%，未外出务工的劳动力中从事或季节性从事农业生产的18.4万人，占全市劳动力总数的34.2%，另外尚有8.3万60岁以上老年人参与农业生产。

土地为何撂荒？

从经济效益来看，农业种植经济效益低，传统农业难以维续。2019年简阳外出务工人员月收入为3000－5000元，人均年收入约3万－6万元。相对而言，从事农业生产，特别是粮食种植每亩收益相对较低。以水稻种植为例，按照2019年统计局核定产量503公斤/亩计算，稻谷的市场销售价为2.6元/公斤左右，则每亩水稻可得收入约为1300元，扣除投入的农资约200-250元，农机服务250-300元/亩，每亩纯收入约为800-1100元；小麦按照218公斤/亩计算，小麦的市场销售价为2.4元/公斤左右，则每亩收入约为523元，扣除投入的农资约200元，每亩纯收入约为300元。农户种植一季（约6个月）的收入与外出收入6个月收入相比较，外出务工的收益更为可观，因此农户不愿从事传统农业种植。且不同地块产量也有差异，因此对于水源不足、肥力不够，经济效益更低的地块，撂荒的可能性更大。

从劳动力投入情况看，当前农村劳动力缺乏，农业生产后续乏力。近年来，大中城市快速发展，就业机会增加，农村有知识、有技能的青壮年大量外出务工，甚至举家外迁，常年不归，留守人员多为老弱病残，少数不得不留守的劳动力，大多又有其他的就业渠道，不能长期固守农村，从事农业生产。如简阳市三合镇小型村，农业人口为1666人，农村劳动力943人，其中常年外出务工人员750人，能够从事或季节性从事农业生产的劳动力仅有193人，这些人员中在周边地区或兼职从事非农业工作的占60%以上，农业生产的80%由超过劳动年龄的人员来负责。

从农业适度规模经营情况看，土地流转推进有难度，耕地利用率难以提高。一是简阳属于丘陵地区，人口密度大，地块零散，要形成较大面积的土地流转需要征得更多的农户同意，意见难以统一，特别是一些生产生活条件差、交通不便的地区，无法形成一定规模的土地流转。二是农业投入大，见效慢，并且容易受天气雨水等自然因素的影响，加之二轮土地承包的三十年期即将届满，土地流转期限渐短，对于一些投资周期长的经营主体而言，难以使他们有信心、安下心来长期投资；如果在土地流转中业主与农户之间产生各种纠纷，土地流转合同终止，新业主就会更加谨慎，导致土地流转的难度加大。

从农业机械化发展程度看，农业机械化程度低，农业生产效率难以提高。一是简阳的耕地地块零散，没有形成大块的平整地块，大面积的机械化耕种无法实施，农户只能采取半机械化或纯劳力耕种。二是农户对专业化农机服务的认识不足，由于目前留存农村的农户多数为50岁以上的无法再外出务工的人员，对专业化农机服务的接受程度较低，除特别需要劳动力的机耕外，基本不愿意接受付费的耕、播（种）、收等服务。三是由于农业项目投入大，见效慢，专业化大型农机设施设备购置费、后续维护维修费用高，可适用地块受限制等原因，专业化服务专业合作社或服务组织发展缓慢，现代化的农机服务无法大面积的普及。

从农业基础设施建设情况看，农业基础设施薄弱，农业生产无保障。一是随着国家对农民减负增收和“两工”政策的取消，乡镇对农田水利设施设备的控制力在减弱。目前农田水利设施设备基本属于政府出资修建，乡镇村组负责后续维护维修，但由于农户农业种植积极性不高，留守村组人员多为老弱残，几乎没有劳动能力，外出务工人员不愿筹钱，造成水利设施设备日常维护维修难以维系，出现废弃、闲置乃至毁损的情况，导致农业种植又形成了靠天吃饭的恶性循环，既浪费了国家的投入，又没达到预期效益。二是政府虽投资投建了“村村通”“户户通”项目，但是农村机耕道、种植道等田间小道仍然由农户自行维护维修。由于农村人口凋敝、无劳动力、无资金，这些基础设施基本无人维护，野草覆盖甚至道路垮塌，增加了种植难度。三是农村的教育、医疗、就业等各种资源相对落后，有知识有能力的农户更愿到资源较好的城市创业就业，为子女就学就医等创造更好的生产生活条件。不少年轻的农民基本丧失农业技能，返乡后不能也不愿意从事农业生产。

从当前的土地制度看，土地撂荒缺少制度性约束。一是当前的土地政策一方面确保了农户对农村土地承包的权利，使其有了一份土地作为安身立命的保障，但是也导致部分土地虽然名义上有承包人，但是实际上却无人耕种，很容易成为被抛荒的地块，而村组又不能对这些地块重新发包或统一流转，只能任其荒芜。二是承包期内，农村农户家庭成员变化较大，但是以家庭为单位的承包土地却不变，部分有地的没有人种，没地的又不愿意花钱去流转来种，农户除了有特别项目投入，一般宁愿外出务工也不愿意流转别人的土地耕种，这就导致部分生产条件差的土地因无法流转而被抛荒。

如何破题？

促进土地规模经营，提高农业机械化普及率。培育优质的农机服务专业合作社，推动农业托管服务的推广与普及，引导工商资本对农业项目的投入，改变传统农业的种植方式，提高农业机械化普及率，提高农业生产效率。引导符合条件的农户成立家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，有序流转土地，开展规模经营。对确实无法流转的耕地，实行休耕，发动农户种植绿肥等肥地植物，提高土地质量；对林区边缘或不适宜发展农业的地区，由林业部门统筹规划，优先考虑退耕还林或发展生态林业。

提高农业基础设施投入，维护用好已有基础设施。在新修设施设备之外，更要维护好已经建成的设施设备，不能只建设不维护，重复投入，造成浪费。尤其对于农田水利设施设备，应优先完善维护好现有的提灌站、蓄水池等灌溉设施设备，再根据实际情况新建水利设施，提高抵抗恶劣气候的能力，确保农作物的收成。

增加农业投资投入，特别是稳步推进粮食种植保护价格和补贴、农资补贴等政策的实施。各项政策性扶持项目向粮油类申报主体倾斜。对租用撂荒地开展经营面积达到30亩以上的农户及主体，给予土地租金及土地整理等方面补贴，财政补贴范围不超过50%，以恢复撂荒地耕种能力。汇总现有农业补贴政策，并广泛宣传相关政策、法规，通过国家或地方性政策的倾斜，提高农户特别是种粮户的积极性。