制度变迁视域下地方高校专业动态调整机制构建困境与突围

邹 强，高 卉，赵 强，周春林，刘任丰

(湖北科技学院，湖北 咸宁 437100)

专业结构调整和专业建设是高校一项重要而又经常性的工作，是促进高校内涵式发展的重要载体。根据调整的内容不同，专业调整可分为专业结构调整和专业设置调整。其中，专业结构调整，涉及宏观层面的专业布局结构调整、中观层面的专业类型调整和微观层面的专业课程结构的调整；专业设置调整，则是通过高校内外部的各种力量和手段，对高校专业进行关、停、并、转等方面的调节和控制，以改变专业的存在状态。[1](P20)高校专业动态调整，则是指高校根据内部环境(办学定位、目标定位、学生发展、师资配备、课程设置、教学条件等)和外部环境(政策导向、市场需求等)的需要，为实现专业内外关系的动态平衡而主动、持续、有针对性地开展的专业调整行为，进而达到优化专业结构、强化专业内涵建设的目标。一般而言，专业动态调整，既包括旨在优化专业结构的专业科类增、减等的调整，也包括旨在强化专业内涵建设的专业课程结构体系和课程内容等的调整。专业建设结构失衡、供求失调、质量低效是不少地方高校专业建设面临的挑战和困境。地方高校在专业设置同质化、低效化、结构性矛盾日益突出的情况下，建立既符合社会经济发展需要又符合学校实际的、切实可行的专业动态调整机制迫在眉睫。

一、地方高校专业动态调整机制构建面临的困境分析

大多数地方高校在经历“专科转本科”和院校合并之后，大多走上了综合化发展之路，许多地方高校在保持原有专业的基础上，为了追求综合性发展的需要，不遗余力申报所谓“热门专业”，导致不少地方高校“麻雀虽小五脏俱全”，学科门类和专业种类繁多，在追求数量化、规模化扩张的大发展后，却面临着专业设置与地方经济社会发展脱节、结构失衡、发展后劲不足、特色不鲜明等诸多问题，不仅带来了教育资源的浪费，而且制约了学校的发展。为此，许多地方高校不可避免地面临着专业调整的问题，但依据什么进行调整、如何调整，实事求是来讲，不少地方高校并没有完全准备好。下面笔者就以地方高校为例，对地方高校在专业动态调整过程中面临的困难与问题进行简要分析。

(一)专业调整多以静态调整为主

通常来讲，专业调整包括动态调整和静态调整，动态调整是指高校根据有关政策精神、学校办学定位、人才培养目标定位、专业结构布局与优化、专业特色建设等的需要，主动地、持续地、有针对性地开展专业结构调整和专业设置调整，其目的在于实现专业建设内外环境的动态平衡。静态调整则是指学校被动地、间断性地、盲目地开展的专业调整行为，由于缺乏规划和统筹安排，专业调整往往是“应景式”的临时性行为。2012年教育部颁发《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见(教高〔2012〕4号)》，2015年10月教育部、国家发展改革委、财政部联合发布了《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，上述文件明确提出要引导高校在不同层次、不同领域办出特色、争创一流，建立类别清晰、结构合理、具有地方特色高等教育体系的工作思路，其中将“应用技术型高校”作为高等教育体系的重要组成部分，从规划设计、政策资金等方面加大支持力度。一些地方高校虽然制定了学校发展规划、专业建设规划，也确定了“应用型高校”的办学定位和“应用型人才”的培养目标定位，但在专业层面的转型上却缺乏主动性、创新性，专业调整力度不大，调整方向不明确。一些专业虽然也进行了调整，但在很大程度上是在被动地或“应付性”执行上级文件要求，而没有较好地依托转型发展与改革需要对专业进行主动的、有针对性的调整。专业调整仅仅停留在个别专业的暂停或暂缓招生等层面上，而没有实质性的调整，因此，优化专业结构、推进专业内涵建设的目标也就难以达成。

(二)专业调整多以专业种类增减为主

专业动态调整的目的不在于决定“哪个专业生”“哪个专业死”，而在于如何结合学校办学定位和人才培养目标定位的需要，依托现有的内外环境和条件，围绕学校特色打造，通过优化专业结构和加强专业内涵建设，真正达成人才培养的目的。所以，专业调整是手段，提升人才培养质量才是最终目的。从目前的情况来看，我国专业调整在内容上多以专业目录为导向，多停留在专业种类的增减上，而较少涉及专业本质内容的调整，尤其是课程设置的调整较少。已有的研究表明，在国外专业调整更多集中在课程调整上，如美国的专业调整更多强调不同的课程组合，通过调整课程组合来促使专业知识结构更好符合经济社会发展需要，满足学生个体发展的需要，适应于学科前沿研究成果及知识生产创新的需要。[1](P13)现阶段我国高校的专业调整较关注专业种类的调整，而且存在“极端化”倾向，要么任由某些专业“半死不活地存在”，要么就直接“一锅端”，却很少对专业进行系统诊断，并根据问题为其提供良方，使其能够脱胎换骨、起死回生。如一些地方高校对第一志愿报考率较低、初次就业率低的专业，多采取直接“停招”或“隔年招生”的办法，表面上看确实减少了专业数量，但专业自身存在的问题并没有得到解决。笔者以为现阶段推行的专业认证制度就是一种较为有效的作法，通过认证让各个专业对自己的优势、劣势有一个整体认识，并采取措施加强建设，要么通过认证继续存在，要么认证不达标限期整改或退出，专业建设变被动为主动，进而达到“以评促建、以评促改、评建结合、重在建设”的目的。

(三)专业建设与调整缺乏统筹规划

专业建设，从全局上看攸关高等教育的水平和质量，从学校自身看是关系学校生存和发展的大事。《教育部关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见》(教高〔2007〕2号)明确指出：“以社会需求为导向，合理设置学科专业”。对于设置不合理的专业，《普通高等学校本科专业设置管理规定》(教高〔2012〕9号)也明确指出：“高校设置的专业在教育教学过程中出现办学条件严重不足、教学质量低下、就业率过低等情况，高校主管部门须责令有关高校限期整改、暂停招生。”因此，地方高校应适应新形势，主动作为，统筹规划，科学合理设置专业，优化专业结构，不断加强专业建设。从目前的情况来看，部分地方高校在专业建设与调整上表现出的问题有：(1)规划布局经验化。一些高校对专业布局倾向于“惯性思维”，囿于传统或“经验办学”，深入调研和充分论证不足，导致对专业布局进行调整和规划时，目标不明、思路不清、举措不力；(2)专业新增随意化。许多高校新增专业存在“盲目跟风”的现象，申报前的市场调研和论证不充分，忽视社会需求和自身条件，一些新增专业其目的不是为了调整和优化专业结构，不是为了提升办学能力，而是试图通过新增专业来争取更多资源，在师资、场地、设施、资金等欠缺的条件下仓促上马，不仅导致学校有限办学资源的浪费，而且还影响到学校传统优势专业的发展；(3)专业退出形式化。一些高校在专业调整上虽然出台了一些看似“合理”的政策与制度，但真正在对某些专业进行调整时容易被其他人为因素所左右，最后是“雷声大雨点小”，专业调整不疼不痒，问题依然没有解决。以上这些问题说到底要么是规划不够明确，要么是落实不到位，要么是政策执行不力，缺乏系统观、全局观，最后因小失大，拖累学校专业建设的整体发展与质量提升。

(四)未能建立起有效的专业预警退出机制

专业预警机制是指通过对高校专业现有发展状态进行实时监测，收集与高校专业建设相关的政策、高校专业自身建设现状等信息，进行综合分析与对比，及时发现专业建设中存在的问题，并根据风险发展的程度对其提出预警。[2]专业预警目的在于辅助高校对其专业进行合理的设置与调整，以促进其可持续发展。《教育部关于加快建设高水平本科教育全面提高人才培养能力的意见》(教高〔2018〕2号)指出：要“动态调整专业结构”，通过“深化高校本科专业供给侧改革，建立健全专业动态调整机制，做好存量升级、增量优化、余量消减。”从目前情况来看，我国高校专业调整还主要是以政策导向为主，《普通高等学校本科专业目录》是高校专业动态调整的风向标，由于专业评估和专业认证的常态化机制尚未建立，因此，高校有效的专业预警与退出机制尚未建立和形成。一些地方高校在专业预警与退出机制构建上虽然进行了一些积极的探索，比如或出台专业建设管理规定、专业动态调整管理办法，或制定专业预警与退出机制实施方案，或直接向一些技术公司购买专业评估系统，但由于受多方面因素的影响，仅靠地方高校自身的能力，还很难构建起一套符合地方高校实际、切实可行的专业自我调控机制。因此，地方高校迫切需要通过更新理念、拓展思路，联合多方力量，共同开发和构建有效的专业预警与退出机制。

二、制度变迁视域下地方高校专业动态调整机制的构建与思考

要构建行之有效的专业动态调整机制，就必须跳出专业动态调整机制构建的固有路径和局限，积极创新，转换思路。笔者以为在专业动态调整机制构建的研究中，新制度经济学中的“制度变迁”理论是值得借鉴和参考的。

(一)制度变迁理论与高校专业动态调整机制构建

制度变迁理论产生于20世纪70年代的美国，以道格拉斯·诺斯(Douglass North)为代表的新制度学派影响最大。诺斯将制度变迁看做是“制度的创立、变更以及随着时间变化而被打破的方式”[3](P225)，制度变迁的过程实质上就是“一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程”[4](P146)。根据引起制度变迁的诱因(主体)的不同，可以把制度变迁分为由一群(个)人自发引起的“诱致性制度变迁(induced institution change)”，以及由政府法令强制推行的“强制性制度变迁(compulsory institution change)”[5](P384)。前者认为制度变迁是由某种原有制度下无法得到的获利机会诱使，是一种自下而上、从局部到整体的制度变迁的过程；后者则认为制度变迁是由某一组织的领导者推动，是一种自上而下、整体推进的制度变迁的过程。比较而言，“强制性制度变迁”更为便捷、短时、高效。诺斯还提出一个重要的概念“路径依赖”，所谓“路径依赖”类似于物理学中的“惯性”，意即当某种制度长期存在的话，无论其好坏，都容易使人产生一种依赖的心理，不愿意去作出改变或创新。“路径依赖”产生的原因是多方面的，往往容易受到某一组织内业已存在的文化、传统等多种因素的影响和制约，其一旦产生，往往会导致某种低效率制度的自我维系和长期存在。因此，要推进制度变迁，就必须打破这种“路径依赖”。

制度变迁的过程是一种社会效益因新旧制度的更替而不断提高的过程。高校专业调整制度变迁的过程，就是旧有制度的废除、替代和新制度建立的过程，其目的在于优化专业结构、强化专业内涵建设，从而促进专业建设质量与成效的不断提升。根据“制度变迁理论”的基本观点，影响制度变迁的基本因素主要包括：“正式制度”“非正式制度”“实施机制”。[6]其中，“正式制度”是由学校为专业结构调整和专业建设而制定的有关政策、规章等成文的规则体系，如专业建设与管理规定、专业建设与发展规划等，代表的是学校管理理念和治理方略；“非正式制度”则是被广大教师广泛认可的、能够促进专业建设与发展的未成文的规则体系，如专业理念与师德、专业价值取向、专业行为模式、教师专业共同体、校园文化等，代表的是教师个体或群体的智慧。相较于正式制度，非正式制度更难以维系，它不像正式制度那样有组织保障，它更多需要的是教师的高度责任感与专业自觉性，其维系的成本更高，但又是制度变迁过程中不可忽视的重要力量。“实施机制”则是制度变迁过程另一重要因素，没有健全的实施机制，再好的制度也难以发挥其预期的效果。因此，是否具有健全的实施机制是判断一个组织制度是否有效的重要环节。健全的实施机制需要统合正式制度、非正式制度等各种内外因素，充分考虑和平衡各利益攸关方的利益，形成相对稳定的适应关系，以及由此而形成主动、持续、有针对性的工作程序和工作方式。

(二)地方高校专业动态调整机制构建的路径选择

1.专业动态调整机制构建应考虑内外关系动态平衡

高等教育是一个“关系集合体”，在这个“集合体”中，“高深知识将高等教育、人和社会连成了一个互动的网络，形成了三者周行不殆的循环。”[1](P34)因此，要理解专业，就必须将专业置于与高深知识、人、社会的关系框架中进行分析。专业动态调整的本质要求：(1)专业动态调整应遵循高深知识发展逻辑。专业是“将一系列相互联系的课程围绕特定人才培养目标形成的课程体系”，专业动态调整必须遵循高深知识整合的内在发展逻辑。(2)专业动态调整应遵循经济社会需求逻辑。专业因社会需求产生和发展，因此，专业动态调整必须满足不同时期社会发展需求。(3)专业调整应遵循学生个体发展需求逻辑。专业是高校进行人才培养的基本单位，专业动态调整必须尊重学生的个体差异和专业自主选择权利。[1](P34～42)按照制度变迁的理论，学校制度变迁的根本动力就在于变迁能够增进制度变迁各层面的利益。即便是“强制性制度变迁”，决不是强制推进的“行政性”行为，而是需要充分论证，统筹考虑专业自身发展、社会发展、学生个体发展等各方面的需要，并努力获得这些利益主体的积极支持，牺牲任何一方利益的制度安排都很难保证其效力。因此，地方高校在专业动态调整机制构建的过程中，必须注意考虑和平衡各方利益，实行专业内外关系的动态平衡，达到高深知识、社会、人三者的“有机融合”。

2. 专业动态调整机制构建应发挥高校主体作用

从目前来看，我国高校专业动态调整仍将以宏观政策导向为主，但并不意味着可以忽视高校在专业动态调整中的主体地位、主导作用。制度变迁的理论表明，国家专业调整政策作用的发挥，不是仅仅依靠自上而下的“行政命令”，而是需要建立起一种自下而上的积极、主动的动态调整机制来与国家政策相呼应、相配合，使国家政策能够落地、落细、落实。地方高校专业动态调整的实际情况表明，不少高校存在简单“照搬”国家政策的倾向，专业动态调整机制构建较少考虑学校自身发展的实际，盲目的、被动的、割裂式的专业调整，导致专业调整缺乏连续性、可持续性。因此，作为地方高校来讲，必须认真领会国家相关政策的精神，使国家政策能够得到正确的理解、准确的履行。我国高校专业调整已经从“计划机制时期”“类市场机制时期”逐渐转向“准市场机制时期”[1](P53～75)，在高校专业动态调整中，高校主体意识日益凸显，越来越强调将市场需求和学生专业选择作为专业调整的重要依据。作为地方高校来讲，应根据国家有关政策精神，围绕学校办学定位、人才培养目标定位、专业结构布局与优化、专业特色建设等的需要，科学合理地对专业进行规划和布局，使专业设置更好契合学校发展定位，满足各方需要；同时要积极主动地、持续地、有针对性地开展专业动态调整，使国家政策能够得到较好的贯彻落实，使专业动态调整“常态化”。

3. 专业动态调整机制构建应立足专业内涵建设

专业调整作为促进高校专业建设的一种手段，其目的不在于专业种类数量的增减，而是旨在通过调整促进专业建设和人才培养质量的提升。专业调整应立足于专业本质，着重围绕专业课程体系调整和课程内容调整来促进专业内涵建设和人才培养质量的提升。制度变迁理论认为，“强制性制度变迁”更便捷、更高效，学校作为组织的领导者，应主动制定和出台专业建设有关制度，积极推进专业动态调整机制的构建。笔者以为地方高校应立足专业本质，一方面依据国家政策、学校发展定位和转型发展试点改革的要求，健全专业建设管理制度，科学制定专业建设发展规划，明确专业建设目标，合理设置专业结构和专业布局，积极为专业建设与发展创造条件，引导专业有序、高效发展；另一方面要以专业评估和专业认证为抓手，对照专业认证标准，对专业的培养目标定位、毕业要求、课程设置、师资队伍、支持条件、质量保障、学生发展等各方面进行系统梳理和自查，通过认证引导专业进行系统诊断，使专业能够健康发展，使加强专业内涵建设成为专业的一种自觉性行为。

4. 专业动态调整机制构建应唤醒教师专业行动自觉

“教师从本质上来说，是社会文化孕育之下形成的鲜活的‘生命个体’和‘文化主体’”。“高校教师专业文化是指高校教师在长期专业实践活动中，经过理性思考和实践体察，不断积淀而成的专业思想观念、专业价值体系、专业行为模式的综合表现”[7]。教师专业文化是构成学校非制度文化的重要组成部分。根据制度变迁理论，需求压力是决定制度变迁进程的重要因素。教师自身专业发展的内在需求，如果引导得当，是可以转化为促进专业内涵建设与发展的内驱力。因此，要唤醒教师参与专业建设的自觉性，学校要注重凝炼教师的专业文化，通过专业信念和专业价值的引导，强化精神塑造和价值引领，努力构建积极向上、奋发有为的学校精神，创造有益于教师专业文化发展的良好环境与氛围，构建和谐发展的教师专业共同体，使教师在一种充满正能量的文化氛围中，不断提升自身专业素养和专业技能，在“育人”“育己”的过程中，达到参与专业建设的行动自觉。

5. 专业动态调整机制构建应健全实施路径

制度变迁理论指出，任何制度是否有效在很大程度上有赖于一个行之有效的实施机制。构建高校专业动态调整机制，需要整合校内外各方资源，形成一套相互关联的工作程序和工作方式。科学有效的高校专业动态调整机制[1](P108～121)应包括：(1)专业动态调整的内部决策机制。要始终明确高校是专业调整的主体，地方高校应依据国家政策精神，结合学校自身实际，通过制定一系列指导和规范专业动态调整的相关政策和制度，独立自主地开展专业建设与特色发展的自主探索，以实现专业结构的优化和专业内涵建设质量的提升。(2)专业动态调整的沟通协调机制。开放办学是高校办学的基本方略，为此，一是要发挥政府在高校专业动态调整中的监控作用，通过宏观调控实现对高校专业的“分类指导”“分层管理”，对特殊类型的专业实施适当的政策保护。二是要发挥市场在高校专业动态调整中的调节导向作用，通过就业市场需求来调节高校专业办学定位、专业设置、课程体系设置以及教学活动。三是要发挥学生在高校专业动态调整中的选择作用，通过还权给学生，让学生通过充分了解专业培养过程信息和就业信息，自主决定专业的选择和转换，倒逼高校内部各专业之间的竞争性调整，进而达到优化课程体系、调整课程内容、提升教学质量。(3)专业动态调整的动力机制。在信息化时代，高校专业动态调整机制的构建应依据大数据分析技术，通过对专业结构信息进行收集、检测、整理与分析，从而对专业发展作出预警与调整。为此，在对专业结构信息进行动态分析的基础上，一方面通过构建专业办学资源的动态调配，如招生计划的动态调整、办学经费的动态分配、学生专业调整的权限调配等，发挥这些“杠杆”因素在高校专业动态调整中的动力作用；另一方面通过积极参与校内外的专业评估和专业认证，来推动高校专业动态调整与持续改进，如不少地方高校积极构建校内的专业评估体系，定期对校内各专业进行适应性评估，督促校内各专业持续进行改进，以实现专业的动态调整。