非农化、非粮化的潜在影响及治理

高晓燕，祝凯月

(天津财经大学 金融学院，天津 30000)

提要：粮食安全问题历来为我国政府所高度重视，正所谓“粮足才能民安”。在梳理学者对“非农化”和“非粮化”问题产生的原因、影响和政策建议的基础上，首先从生态、劳动力结构、粮食安全以及社会稳定四个方面详细阐述“非农化”和“非粮化”问题带来的潜在影响。其次，通过对其影响机理的深入分析，使我们认清了每种影响机理的传导路径。最后，根据“非农化”和“非粮化”的影响机理，分别从国家支持、市场完善、土地规划和农业创新四个方面提出针对性的建议。

我国政府历来高度重视粮食安全问题。2020年，中央一号文件明确指出要继续确保粮食产量和面积的稳定。当前，随着我国乡村发展脚步的加快，土地流转的过程也更加顺畅，虽然这在一定程度上给农村带来了更多的发展机会，但却同样暴露了“非农化”和“非粮化”所带来的潜在隐患。据统计，仅2019年一年的时间，我国总的种植粮食的面积就减少了97万公顷，而收益较高的经济类作物，如果园、蔬菜、烟叶、茶园等的种植面积则大幅增长，非农化经营的现象需要引起我们足够的重视。尤其值得注意的是，由于近几年政府出台了鼓励发展乡村的引导政策，鼓励充分发挥资本下乡的优势，大量社会资本的注入和产业的发展，使“非农化”“非粮化”现象在乡村愈演愈烈，在违背政策初衷的同时，也给我国的粮食安全构成威胁。由此来看，保证农业耕地面积、维持粮食产量稳定，已经成为一个严峻的挑战。

庆幸的是，目前国内部分学者已经意识到这一问题，并对其展开了相关研究。有学者通过问卷调查发现，比较效益是推动“非粮化”的重要因素，即为了获得更高的收益，农民选择种植经济作物甚至是将土地用于“非农化”。也有学者指出，劳动力结构在产业转型升级过程中的优化配置，也容易造成“两非”现象的发生。再者，大量耕地的占用，也会破坏生态环境，影响经济的健康稳定发展。综合来看，现有的研究虽然都提出了“两非”现象对粮食安全构成威胁，但主要集中于现状、原因及效应分析上，而对一些具体情况和问题的分析，则缺乏一定的内在逻辑基础。本文通过梳理现有研究成果，进一步分析“两非”现象可能造成的潜在影响，同时展示“两非”现象的内在逻辑机理，为今后政策建议的制定提供一定的理论基础。

一、文献综述

目前，国内外研究者针对这一问题的成果颇丰，既有定量研究也有定性分析。本文主要从驱动因素、潜在影响和政策建议三个方面进行梳理。

(一)“非农化”和“非粮化”的驱动因素研究

1.“非农化”的驱动因素

谭荣、曲福田提出当前在城市化进程中和工业的发展中，主要通过占用农业用地来实现[1]。杨桂山认为引起长江三角洲“非农化”的主要原因是经济的推动、政策的引导和人口的不断扩张[2]。沈孝强、吴次芳、方明通过对省级“非农化”的研究发现，经济发展、就业结构、收入水平、服务水平和土地资源的禀赋等都会使“非农化”水平提高[3]。黄思琴、陈英、张仁陟认为土地保障观对“非农化”的想法产生正向影响，而土地致富观和以土地为根本的思想会产生负面影响[4]。曲福田等运用江苏省级数据分析显示，“非农化”的推动因素分为基础性的和决定性的，其中起决定性作用的是人口的增长和投资等[5]。

2.“非粮化”的驱动因素

周艺霖、宋易倩认为“非粮化”的形成主要分为内、外两个方面的诱因[6]，其中内部原因包括经济诱因和认识诱因[7-8]，而外部原因主要有政策、法律和监督因素[9-10]。也有学者指出，随着乡村的不断发展，资本下乡所带来的“两非”问题日渐突出[11]。

(二)“非农化”和“非粮化”产生的影响研究

李晓龙通过定量分析得出“非农化”对经济发展有促进作用[12]，而更多的学者认为“两非”对粮食安全和生态环境的负面影响更加突出。江喜林认为农地“非粮化”“非农化”流转使耕地短缺，进而危及粮食安全[13]。部分学者提出，粮食产量减少的直接原因是“非粮化”引起种植面积的下降，威胁粮食安全[14-15]。此外，还有一些学者意识到，在土地流转过程中，会伴随生态环境恶化、土壤肥力下降、土地生产率降低等问题[16-17]。

(三)“非农化”和“非粮化”的政策建议研究

谭荣、曲福田提出建立完备的流转市场，使土地价格市场化，政府把干预降到最小的策略[1]。张合林提出除了建立完备的基础市场，还要有相关的法规加以约束、调整[18]。杨振、刘会敏认为，面对“非农化”造成的巨大生态损失，应当将未来的生态价值纳入征地的成本中核算，这样可以有效缓解盲目的城市扩张[19]。黄伟分别从家庭农场的建设、有针对性的农业补贴和永久耕地的建设等方面提出建议[16]。对于“两非”问题，曾福生提出要善于运用激励和约束并行的方法来维护粮食生产的安全[20]。

(四)相关文献评述

近几年，国内学者对“两非”问题的关注度在持续攀升，这不仅是因为当前发展的需要，更是为未来更好、更持久地发展积蓄力量。综合来看，虽然研究在不断深入，但大部分集中在分析问题出现的原因并提出相应解决措施，而在研究其产生的影响上存在较为片面的认识，而且很少有研究展开对影响的机理进行分析。本文在全面深入阐述其影响的前提下，剖析影响机理，并有针对性的提出建议。

二、农地“非粮化”和“非农化”的潜在影响及其影响机理

(一)农地“非农化”“非粮化”对我国粮食安全的影响及其影响机理

确保我国粮食安全有两个关键：一是保证耕地面积，二是提高每亩产量。显然，“非粮化”和“非农化”都改变了耕地的用途，不能使耕地面积得到保障，进而影响粮食的产量。据统计，我国人均耕地在0.8亩以下的市县就有600多个，随着总耕地面积的逐年下降，面对众多的人口压力，保证粮食安全自然是重中之重。

1.对粮食安全的影响

(1)粮食产量下降，威胁粮食安全。 如前所言，“非农化”“非粮化”产生的最直接的结果就是使粮食总产量下降。从追求利益的角度来说，农户们为了追逐利益最大化，纷纷种植其他经济作物，“非粮化”的负面效应将呈指数式增长，严重威胁到粮食安全。图1为2002—2019年我国粮食种植情况的统计图。

图1 粮食产量和播种面积变化趋势

从图1我们可以看出，2003年以后粮食的总产量逐年略有上升，但是粮食种植面积在近4年除了2018年有所增加外，其余3年都是减少的，可以断定是由于技术的创新增加了单产水平，从而维持了粮食产量。但是技术创新在短期内不可能有质的飞跃，如果粮食种植面积继续减少，不但粮食产量不保，粮食安全也会成为问题。

据海关统计，2017年进口粮食总数达13 062万吨，同比增长13.9%，创下历年新高；2019年，国内大豆产量已经远远不能达到国内需求量，所以当年粮食总进口量的80%是进口大豆的数量。有专家认为，2020年国内对粮食的需求仍将存在较大缺口，特别是在国际疫情局势不稳定的形势下，很多国家限制粮食的出口，更加大了国内居民对粮食的恐慌，从而严重威胁粮食安全。

(2)耕地质量下降，威胁粮食安全。据统计，截止到2019年10月，一多半的土地转向种植业和养殖业、18%的土地被用于开展合作社经营，流入农业企业的土地则占14%。由此可见，大部分流转土地都不会继续种植粮食。显然，“非粮化”现象的不断发展，将会对耕地质量产生消极影响。

在“非粮化”现象中，大片耕地被占用于种植果园、蔬菜等其他作物，这与挖鱼塘养鱼相比，对土壤结构的破坏相对较小，土壤的恢复也比较容易；如果将粮食用地用于渔业养殖，这将严重破坏土壤层和粮食种植环境。加之人们总是希望能将个人利益最大化，为了能在有限的土地上增产，就会过度使用农药等化学品，最终致使耕地质量下降。尤其需要注意的是，“非粮化”后配套的基础设施也会改变，更加大了复种的困难程度。在“非农化”现象中，耕地被工商企业开发房地产、建造厂房或者开设旅游度假村，不仅会产生大量污染物，还会从根本上改变土壤结构，固化土地的使用，影响土地的产粮能力。

2.影响机理

影响粮食产量的因素是十分复杂的，不仅受自然条件制约，也包含人为的影响。具体可以归纳为图2。

图2 粮食总产量的影响因素

在图2中我们可以清晰地认识到，影响粮食产量的因素主要有：播种面积、复种指数以及单产水平，每一个又受不同因素的制约；土地“非农化”和“非粮化”对粮食安全的影响机理，可以从建设用地数量、农业结构、生态环境、有效灌溉率、农村劳动力结构这几个方面具体来解释。

(1)通过粮食播种面积影响粮食总产量。“非农化”土地主要用于建设用地，彻底丧失了种粮的可能。建设用地数量增多，会相应压缩耕地面积，导致粮食的产量减少。在单产水平一定的情况下，粮食播种面积的减少对于粮食总生产面积的影响存在乘数效应；而“非农化”和“非粮化”也会使生态环境恶化，进一步减少粮食播种面积。虽然水产养殖、大棚等农业流转项目还在农业的范围内，但在建设过程中也会对土壤结构、基础设施建设造成影响，进而改变了原来的农业结构，并影响到粮食的种植面积。

(2)通过粮食的单产水平对粮食的总产量产生影响。首先，“非农化”用地的增多会使有效灌溉率减少。面对稀缺的水资源，土地流转中“非农化”用地增多，用水也会增多，就会压缩农业的可用水总量，降低有效灌溉水平，影响粮食的单产水平。众所周知，非农比重与农业用水之间存在明显的正向关系。另外，“非农化”和“非粮化”会改变原有的灌溉系统，进而影响有效灌溉率和单产水平。其次，根据理性人的假设，“非粮化”土地的买方总是希望在限期内、在有限的土地上实现短期自身利益最大化，这就势必会造成土地的过度使用，如施加过多的化肥、喷洒农药或者催熟剂等，从而造成土壤污染。显然，这种情况的存在，使得土地在流转结束后影响到土地之后的单产水平。最后，土地流转中的“两非”问题也会影响农村的劳动力结构。因为在短期内，农民失去了土地，有能力的都会去城镇务工维持生计；留在农村的则是丧失劳动能力或劳动能力较弱的少部分人。当土地流转结束后，进城务工人员已经不再想回到农村继续种地，而此前留下的劳动能力相对较差，势必会降低粮食生产效率、单产水平，对粮食安全构成威胁。

(二)农地“非农化”“非粮化”对我国生态环境的影响及其影响机理

农业用地对于保护生态环境至关重要，土壤中含有大量的营养物质、水分、空气等，是一切生物生存所必要的基础物质。随着土地“非农化”，大量耕地变为建设用地；而为了维持耕地总数，又将有大量森林等被开发为耕地，这会进一步导致生态环境的破坏。具体来看，可以归纳为以下四个方面。

1.破坏了土壤的质地和结构，降低耕地质量

“非粮化”的土地，虽然仍然从事与农业有关的活动，但不论是种植果蔬，还是挖塘养鱼都会破坏土地原本的土壤结构，如果再想恢复种植粮食，则需要付出一定的经济成本用于恢复土壤层；而土地的“非农化”对土壤层的破坏更是彻底的：在原有耕地上建设厂房、住宅或者修建公路，都具有长期性、不可逆性，这类土地的使用一旦固定下来，不仅破坏土壤的涵养水分、保持肥力的能力，还进一步破坏了土壤本身的质地，因而对土壤层的破坏也是永久性的。

2.造成水资源污染，加剧水资源的短缺

首先，工业用水量相比农业来说是巨大的，这将大量挤占农业用水，使水资源更加短缺。为了缓解水资源的短缺。可能面临开采新的地下水源，从而影响到水资源的储备状况。其次，工业会制造出大量废水和受污染的水，如果不能妥善处理，排放到周围的环境中，将会进一步污染周围的土壤和水源，使生态环境恶化。

3.对植被产生负面影响

土地流转后，不论是“非农化”还是“非粮化”都不可避免的会对原有的植被造成破坏，如在建设农业旅游景区时，为了吸引游客，要布置一些具有当地特色的标志性建筑或者种植一些观赏性的植物等，这些都会改变原有的植被和地形地貌。用于畜牧养殖的土地，很可能会发生过度放牧和对草地缺乏维护等问题，使草场退化，甚至演变成沙化，从而带来难以弥补的损失。所以，如果人为强行改变环境，对生态系统的稳定造成的影响也是不可估计的。

4.对生物多样性的破坏

土地流转中发生“两非”问题之后，为了维持耕地面积的动态平衡，政府常常会要求相关责任人或部门、机构开垦新的同等质量水平的耕地，而开垦的方式主要通过改变荒废的草地、沼泽地、湿地等，由此一来会使原有的生物、植被等均被破坏，从而降低了生物多样性，也阻碍了原来动植物之间的交流，压缩了他们的生存空间，尤其对濒危物种的影响是巨大的。

(三)农地“非农化”“非粮化”使农业生产劳动力流失及其影响机理

1.对农业劳动力流失的影响

(1)城镇的迅速扩张。作为以农业为根本的国家，决不能忘本。但是随着土地“非农化”进程加快，部分农民失去土地，要么失业在家待业，要么进城务工。现阶段，我们国家社保体系和社会福利体系的建设并不完善，农民没有了土地，也就相当于没有了生活来源，农民没有地可以种，就会最终导致农业从业人员的减少。根据国家统计局关于中国城镇化率和第一产业从业人员统计情况(如图3所示)，可以看出2005年—2019年，我国城镇化率快速增长，2019年已经在60%以上，而第一产业就业人数占比却在逐年递减。

(2)引发一系列的城市问题。首先，失去土地的农民大多涌入城镇打工，但是城镇所能提供的岗位是有限的，而且转移的劳动力文化水平普遍偏低，学习新知识和技能较为困难，耗时长、操作慢，再就业困难。其次，大量农民工在城镇就业，大大增加了流动人口，带来更多不确定影响。最后，随着人口的增多，城市的负担越来越重，就会引发一系列城市问题，如出行困难、空气污染等。

图3 我国历年城镇化率和第一产业就业占比统计结果

2.影响机理

(1)城镇迅速扩张的机理。在土地“非农化”流转后，原本务农的有劳动能力的农民失去了土地，也就失去了主要的收入来源。为了继续生存，大多数人会选择到城镇打工，少部分留在农村的也多为丧失劳动能力者。面对城里相对不错的薪水和便利的生活条件，很多人都不愿再回到家乡去种田，这将会改变原有的劳动力结构。另外，劳动力的大量涌入，确实会促进整个城市经济的快速发展；但是，随着“非农化”比例不断提高，城镇人口极速扩张，也给城市的健康发展带来新的挑战。

(2)对城镇发展产生负面影响的作用机理。由乡村到城市是发展的必经之路，也一定伴随着人口的聚集。有研究表明，在城市扩张初期，城市规模与经济发展收益成正比；但当达到一定水平后，如果人口继续扩张，将会带来各种“城市病”，具体传导机制如图4所示。

图4 城市迅速扩张带来的不利影响

首先,通过农民工自身影响城市的发展。随着“非农化”比例的不断提升，大量农民涌入城里打工维持生计，这些人在城市发展的起步阶段至关重要，不论是建设高楼大厦还是建设基础设施，但是随着城市的进步，对劳动的需求结构也发生了巨大的变化，需求更多的是具有高素质、高知识水平的新型人才，这就会造成城市里低水平劳动力过剩，就业困难，从而影响城市的继续发展。

其次，通过影响外部环境来影响城市的发展。城市中人口增多，但基础设施是有限的，这就无形中增加了人们的等待时间，浪费了大量时间，如出门上班、购物或办事时，很多情况要排队等待，等公交、银行甚至是厕所，这无形中影响了很多人，减缓了城市的发展。

最后，通过恶化生活环境来抑制城市的发展。城市人口密度的加大，产生的废水、废气、噪音和垃圾的总量也会增多，对整个城市的居住条件产生影响，形成“城市病”，进而阻碍城市的发展。

(四)农地“非农化”“非粮化”对我国社会稳定的影响及其影响机理

1.对我国社会稳定的影响

我国人口多这一基本特点就决定了粮食安全的地位，一旦粮食安全出现问题，对整个国家的影响将是巨大的。通过对我国近几年粮食的进出口统计可以发现，我国大豆和大米的进口量在逐年增长，玉米的进口量也在历年水平上偏高。由于受中美贸易摩擦影响，从美国进口的农产品总量由2018年的162.3亿美元降至141.6亿美元(下降12.8%)，对美国的出口额则下降了22.1%。贸易摩擦还在继续，将持续多久也难以预测，未来两国之间的农产品贸易如何发展还未可知，中美贸易战已经给我们敲响了警钟，主动权只能自己掌握 ，而不能过分依赖其他国家。

2019年末爆发的新型冠状病毒疫情已经在全球蔓延，这场疫情为粮食生产的安全问题带来了不小的挑战。随着疫情的加剧，粮食的限制出口已经成为大多数国家的选择。虽然我们现在粮食仍然充足，但也绝不可松懈，要做到居安思危，做好打持久战的准备。综上来看，“两非”问题确实会给我国的经济、社会增加更多的不确定性，影响其稳定发展。

其实，在中国历史上因为粮食短缺而出现动荡局势也是有迹可循的，如1920年就因为一系列大规模的自然灾害，导致粮食产量在短时间内急剧减少，最终导致了粮荒，引发民众恐慌和一系列社会矛盾，最终演变成社会冲突，匪患横行。虽然现在我国的整体实力已经有了很大的提高，但是也绝对不可掉以轻心，就像此次新型冠状病毒肺炎疫情这个“黑天鹅”事件一样，我们无法预测未来还会发生什么，能做的就是把握现在的机会，未雨绸缪。

2.对社会稳定的影响机理

“非农化”“非粮化”对社会稳定的影响机理可以理解为在前三个因素的作用下产生的最终影响(如图5所示)。

图5 对社会稳定的影响机理

(1)通过粮食安全影响社会稳定。一个国家稳定健康发展的前提是粮食安全，一旦粮食安全出现问题，会引发各种动乱、社会矛盾和冲突，进而严重危害社会稳定。

(2)通过破坏生态环境威胁社会稳定。经济的发展、收入的提高，改变了人民的精神世界，人民不仅关注于解决温饱，更多的是要生活的舒适，其中就包括对舒适生活环境的渴望。“非农化”和“非粮化”的发展，会对整个国家的生物种类、自然景观产生不可逆转的影响，这也与我们“美丽中国”的理念相悖，威胁到国家的稳定发展。

(3)通过改变劳动结构影响社会稳定。一是由于去到城市打工的农民工人口数量大，大量的流动人口造成一定的社会压力和就业压力；二是由于留在农村种粮的多是劳动能力差、身体健康情况不良的少部分人，导致粮食种植者减少，种粮人少了，产粮数就跟不上，从而间接影响社会稳定。

三、政策建议

通过对影响机理的深入分析，使我们认识到每个影响的传导路径，从而有助于提出有针对性的建议，具体如下。

(一)整体规划，确保耕地总量18亿亩的目标

1.建立动态平衡机制，提升空间配置效率

建立动态平衡机制首先要注重总体规划。在总量上，为了一定的经济效应不可避免地要放弃一部分耕地，而动态平衡机制要求减少多少耕地就要想办法补回来多少，而且要保质保量地完成。可以通过开垦新的土地弥补，如果所在地区无可开垦的新土地，就需要交纳一定的款项，专门用于在其他地区开垦，在总量和质量上都要维持以前的水平，实现动态平衡。其次要注重空间优化，就是要保证用最少的农地占用量实现最大的效益。已经转做建设用地的部分，做到经济利益持久化，而现有耕地持续耕种，实现农业效率最大化。第三，要建立建设用地和耕地的联动机制，做到农民和企业互相促进发展，创新农村经营模式，加大财政支持力度，保持产销平衡，实现资源互通。

2.划分不同的粮食主产区，建立有针对性的保护机制

首先，各省要结合自身的特性，并与整个社会规划相一致，确定各省在粮食生产中所处的地位、规模和主要的粮食作为种类，并规划出具体的种植用地。对于划分出来的指定作物种植区域实施保护，确保作物种植的可持续性。其次，政府应起到支持、引导的作用。给特定的粮食种植区一定的财政补偿或者特殊的优惠政策，如税收的减免等；加强当地的基础建设，给当地一定的水利建设、技术和资金支持，还应该给这些农户相应的补贴，调动大家的积极性。第三，定期对粮食产区进行评估，确保土壤的质量不受破坏、粮食种植面积维持稳定，实现产出最大化。

3.维护受损土壤，增加复垦土地

首先，要对现有耕地的情况做定期检测。不同地区定期做土壤质量检测，对于长期耕地，还有化肥使用过多的土地可以计划性的轮耕，并采取土质恢复措施，恢复肥力。其次，开垦新的土地，培育成优质的粮食生产地。要全面综合考虑生态环境问题，在防止水土流失的前提下，对于可以开发的土地进行综合评估，做好配套设施的建设，打造连片生产、规模经营的高标准的农田示范区。

(二)创新农业生产经营方式，健全粮食生产激励机制

要提高粮食生产的竞争力，节约各个环节的成本，消除“非农化”“非粮化”带来的风险。

1.创新农业生产方式

首先，要培育农业新型人才。目前，农业也处在传统向现代转变的重要节点上，而农民也迫切需要相应技术培训，来应对农业技术的迅速发展。其次，营造“共享农业”的生产理念。可以将共享模式引入到农业发展中，顺势而为，整合农业领域的资源、技术、人才，通过农用机器、先进技术、优质人才的共享，提升生产效率，进而提高种粮的热情。

2.健全农业基础设施

在农业生产中最怕的就是自然灾害，这是谁都无法预估的。自然灾害的发生，不但会使产量下降，还会使农民收入大大减少。为了提高抗灾能力，国家必须增加对基础设施的投资，如修建水利工程，加强应对干旱和洪灾的能力；还要因地制宜，根据当地地形、气候等特征，修建配套设施。此外，还要加强基础道路建设。只有道路通了，农民的致富路才只能真正越走越顺。

3.发挥金融对农业的支持作用

一方面，提高农业保险的使用率。不可否认的是，农业本身抵抗风险的能力差，这就需要引进农业保险。但是，目前的农业保险还存在覆盖面较窄、理赔程序复杂、理赔标准低等问题，而且很多农户因为会增加种植成本而不愿意购买，这就需要保险公司和政府的共同努力：保险公司要创新保险产品，而政府可以为农户缴纳部分或者全部保费。另一方面，创新金融产品，解决农业融资问题，达到规模化经营，提高抵抗风险的能力。资本都有逐利的特性，如果仅仅依靠市场本身的力量进行资金配置，资金很难流入到农业，这就需要企业发挥其创新能力，政府发挥其引导作用，使资金顺利流向农业部门，扩大农业发展规模，实现规模效应。

4.加大种粮补贴，提高农户收益

一是加大补贴力度。制定完备的粮食补贴政策，根据不同的粮食种植情况以及作物种植种类具体化补贴的数额和等级，而不是仅仅根据粮食的种植面积一概而论。要将农民补贴后收入与种植其他作物的收入拉开一定的差距，因为只有提高种粮人的积极性，才能保证粮食产量。二是明确补贴发放对象，提升效率。要加强补贴发放的针对性，确保补贴能够真正发放到种粮人的手中，切实做到“谁种粮给谁补，不种粮不给补”。

(三)引导、规范、监督土地有序流转

在土地流转中的“非农化”现象逐渐增多，政府部门要完善相关的监督管理法规，起到引导与规范的双重作用。

1.完善土地流转管理体系

土地的流转不是一蹴而就的，而是需要长期的跟踪监督。首先，规范土地流转的程序。相关方要签订土地流转规范性的文件，合约内容要包括转让的方式、数目、期限以及每一方的权力义务等。当地的土地管理机构要建立土地流转备案登记，使土地流转工作更有效。其次，当地的土地管理部门要定期对本辖区的土地情况按等级登记在案，建设土地流转的长效机制，还要加大宣传、普及工作，为当地的村民提供关于的咨询服务。

2.建立土地流转大数据平台

“互联网+”已经被广泛应用于各行各业，农业也不应例外。可以建立一个大数据平台，加强土地交易的信息化建设，在平台上发布政府的政策信息、统计分析等各种与土地流转有关的信息。数据平台建议由政府专门管理，这样既有利于政府对土地流转信息的及时掌握，也为流转双方搭建了一个权威的中介平台，从而促进土地流转更高效、透明、有序。

3.强化监督机制的建设

(1)健全监管机构。明确主要负责监管的政府部门是农业部门，而乡镇一级农业部门是主要的责任主体。要设立专门的检查审核机构，主要的参与者既要包括政府代表、专家，也要包括流转双方参与者。检查审核机构可以出具具有权威性的审核意见。

(2)流转信息的跟踪监管。不能认为流转完成，一切都不用管了。要对土地的用途、使用情况以及土壤维护工作定期检查。一方面，要充分认识到社会监督的优势，拓宽举报渠道，鼓励社会各界人士举报、新闻媒体曝光在土地利用中存在的违法、违规行为；另一方面，流转的细节、流程做到公开透明。土地流转的细节、用途、程序等要完全发布到公共平台上，方便群众查看，对不正当的予以举报。对于民众的举报要及时调查取证，公布结果。

(3)建立监督奖惩机制。首先，对举报非法使用土地的人且情况属实，给予一定的奖励，尽可能做到全民监督、时时监督、事事监督。其次，对监管不力的机构或部门给予惩罚，惩罚金可以用于土地的修复，同时可将监管不力这一行为纳入干部绩效考核，最大可能督促相关人员尽职尽责。最后，对于违法占地或用地的行为不能放过，要做到严查严办。