中国公民法律素质提升的要素与对策

张书洋，冯 毅

（1．黑龙江大学 计算机科学技术学院，哈尔滨150080；2．哈尔滨商业大学 商务学院，哈尔滨150028）

法律素质是中国公民综合素质的核心内容之一，良好的法律素质能够帮助公民树立正确的价值观念。 公民法律素质的整体提高，对推进法治建设具有基础性作用，也是衡量法治建设进程的重要标准之一。 公民法律素质是指公民认识和运用法律的能力。 公民法律素质的关键要素包括法律意识（包括法律理念、法律认知以及法律情感）、法律敬畏、法律信任和法律能力。公民法律意识的提升能够增强公民对法律的好感度和亲近度；法律敬畏能够使公民更加敬重和畏惧法律，严格按照法律要求规范自己的言行；法律信任能够提升公民对法律的信任程度；公民法律能力的提高能够使公民在实践过程中利用法律武器维护自身的合法权益。 提高公民法律素质整体水平，为加快中国法治化建设进程提供动力，同时为建设中国特色社会主义法治国家奠定基础。

一、中国公民法律素质提升的现实基础

公民的法律素质是一个内涵丰富、体系与结构多维的法律概念。 在厘清中国公民法律素质的关键要素时，必须立足于当下中国公民法律素质的现实基础，这一现实基础主要与外部环境和内在逻辑紧密相关。

（一）中国公民法律素质提升的外部环境

中国公民法律素质提升正面临着重要的外部契机与环境背景，它成为中国公民法律素质提升的推动力。

第一，《民法典》出台为中国公民法律素质提升开创了良好的学习场域。 习近平总书记在中共十九大报告中提出要“提高全民族法治素养”，并以人民为中心深化依法治国实践。 2020 年5 月，十三届全国人大表决通过了《民法典》，并自2021年1 月起施行。 《民法典》的出台对中国公民法律素质的提升提出了强化法律知识的内在要求：一是它为中国公民、组织学习法律基础知识、强化法律意识提供了更好的平台。 借助于《民法典》的出台，中国各主要基层单位和社区都组织学习法律，中国公民法律素质的提升有了更好的机会和条件。 二是它为中国公民法律素质的提升提供了法典化的框架和学习法律的工具。 中国公民法律素质的提升还有赖于中国法律体系的结构与模式，《民法典》出台后，宣示着中国正式进入了法典化时代［1］，它直接为公民法律素质和行为规范提供了一份“百科全书”。 从形式上看，中国公民法律素质的提升有了更好的载体与外部环境，而这也是影响中国公民法律素质的关键性要素。

第二，大数据与人工智能时代为中国公民法律素质的提升注入了更多新的内涵。 在大数据与人工智能时代，公民法律素质的提升有着更深层次的含义，有学者称之为“数据素养”［2］。 当下，公民的个人信息与社会活动无不与大数据紧密相关，而“数据素养”的提升也是大数据时代国家和社会发展的必然要求，它需要中国公民更清楚、更了解自身所拥有的权利，否则一旦自身的合法权益受到来自信息技术的入侵时，在维权和解决问题的过程中就可能会因相关知识储备不足或素养缺失而变得“束手无策”。 因此，在当下提升中国公民的法律素质，有效推动法律素质教育的多元化、深层化发展是非常必要的。 同时，大数据与人工智能时代的背景对创新法律服务模式提出了更高的要求。 例如，当出现技术性、数据性的违法犯罪现象时，应采取合理手段对违法犯罪现象进行打击和矫治。 国家应健全相关的法律制度，让公民将法律规范作为其行为的基本准则。

（二）中国公民法律素质提升的内在逻辑

“培养具备法律素质的公民是建设中国特色社会主义法治社会之必需，在一定程度上影响着依法治国基本方略的顺利推进。”［3］从实体的角度出发，中国公民法律素质的提升要有具体的组成内容，即法律素养的提升应该从法律意识（包括法律理念、法律认知以及法律情感）、法律敬畏、法律信任和法律能力四个方面展开。 法律意识是公民基于自身法律认识形成的理性心理体验，其是立法活动的直接依据和价值基础，对立法活动程序的执行具有重要影响；法律敬畏是指公民对法律的畏惧及敬重心理，该种心理能够使公民对自己的行为举止进行调控，避免出现越法律“红线”“底线”的现象。 法律信任指的是公民相信法律，并且敢于将精神托付于法律的心理状态。法律信任是法律施行以及稳定公民与法律关系的基础。 法律能力是指公民利用自身对法律的认知，运用法律进行社会实践与法治实践的能力。

从程序的角度出发，中国公民法律素质的提升也需要通过一定的实施手段和路径加以辅助才能实现良好的社会效果。 法律素养的提升除了需要从实体上认识到自身的合法权益是什么，更为重要的是要熟悉应该如何去实现这一合法权益。对于提升中国公民法律素质而言，实体与程序之间的关系是相辅相成、互相作用的，前者为后者的顺利实施丰富了更多的实质性内涵，而后者发挥的则是保障作用，它们共同组成并影响着中国公民法律素质提升的关键性要素。

二、中国公民法律素质提升的关键要素

在中国公民法律素质提升的现实基础影响之下，其关键性要素主要体现在以下四个方面，它们共同构成了整个中国公民法律素质提升的实体性内容。

（一）法律意识

“法律意识指在特定社会历史环境下所存在的社会意识形式之一，是社会成员对立法、司法、执法等法律活动和其他法律现象的态度、情感评价、信仰等主观心理因素的总称。”［4］法律意识与中国公民法律素质的提升紧密相关：一是法律意识包含着公民对法律的理性认知，它是基于对法律表象感性认识基础之上而形成的。 提升公民的法律意识有助于帮助他们树立正确的价值理念，引导他们自觉遵守法律规范，同时还能引导执法和司法过程中法律的正确适用，避免司法专横、执法偏差等消极现象发生的可能。 二是法律意识的提升有助于引导法律实践，使得整个实践过程能够向自觉性、目标性、合理化以及理性化方向发展。 在实践的过程中，公民需要对法律予以认可与信服，并通过亲身参与使自己切身体会到法律的公正性、公平性，产生对法律的思想认同。 “法律至上”的理念是法治的第一要义，也是树立公民法律理念、提高公民法律意识的思想基础。 依法行事、规范行为，切身遵守并认同法律，不仅是对自身利益的保障，也对社会和谐稳定起到至关重要的作用。 中国特色社会主义法治国家建设不仅需要建立制度体系，还需要建设公民法律理念等思想基础。

法律意识的形成还与公民的情感密切相关，它指的是公民对法律法规的心理态度、情绪和感受。 公民根据法律制度在现实中的施行状况形成喜恶心理或者态度。 作为公权力机关，为了使社会公众亲法，需要培养公民良好的法律情感。 “法律意识的真正形成需要一个长期的反复的学习和磨练过程，远不是什么三五年内就能一蹴而就的事情。”［5］法律工作人员需要对法律的内涵、公民权利和义务等进行准确、深入以及全面的宣传，更新法律教育观念，提升公民对法律的认知程度，让社会公众充分认识法律法规的价值和内容，形成正确的法律理念和信仰，使依法治国的理念深入人心，成为全党、全社会以及全民的共识。

（二）法律敬畏

法律敬畏的重要性在于：如果缺乏对法律的敬畏，则不会信任和遵守法律，导致公民法律素质出现缺陷，从而缺失对法律的敬畏意识［6］。 法律敬畏的形成与各级领导干部约束自身的权力密切相关。 《全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心”，充分发挥自身的模范带头作用，严格按照规范行使自身权力，为社会公众树立遵纪守法的榜样形象。 各级领导干部必须提升自身法律素养，树立正确的法律敬畏意识，在集体活动、公众场合和无人监督的状况下均能够严格要求自己，将法律融入血液和内心，时刻用法律规范自己的行为，避免出现徇私枉法和以权压法的现象。

法律敬畏的提升与确立法律的权威性之间有着直接、紧密的联系。 厘清这一联系的关键之处还在于摆正政与法、民与法的关系。 对于政与法的关系，要保证司法的独立性，让公民认识到人民是法律的主人，政府只是法律的执行者。 政府不得威胁与干涉法律权威，法律的实施不受政府、领导和执法者的意志影响，在法律的监督和指引下实现依法治国与依法执政。 对于民与法的关系，任何个人都不能凌驾于法律之上。 公民不是法律的被动接受者，而是法律的积极参与者，为了调动公民参与法律的积极性和主动性，需要制定相应的奖励机制，例如免费法律咨询、援助等，使人们亲近法律和敬重法律，使公民将法律作为处理日常事务的基本准则，推动中国法治化进程和社会和谐发展。

（三）法律信任

法律信任是法律施行以及稳定公民与法律关系的基础。 莫于川教授认为，法治社会的成熟程度不仅与制度因素有关，更与精神因素相关，因此公民需要树立与之相适应的现代法治观念［7］。社会全体成员对法律普遍认同和支持，养成自觉遵守法律并通过法律方式解决纠纷的习惯与意识。 《全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调法律的权威与生命在于实施，而实施的基础是信任，公民只有心理信任法律，才会严格按照法律制定的规范、规定行动。 权利平等是法治理念的核心之一，权利平等是现代法律体系建立和实施的基本点和出发点，亦是法律信任的前提。 法律信任是建立在法律意识基础之上的，是一种持续时间长、稳定性高的信赖状态。 通过提升公民的法律信任程度，能够使公民认可并尊重法律，让公民遵纪守法和依法行事，进一步加快中国法治化建设进程［8］。 但是公民对于法律的信任是理性的，是在辩证分析与批判基础上的理性认知。世上没有完美的法律，也正因为如此，人们对法律的信任更非盲目。 现实中，众多因素导致社会出现法律信任危机，如法律制度兑现承诺乏力，公民的权利无法转化为实践；社会转型过快引发社会信任危机，法律作为稳定社会秩序和关系的保护伞，难以发挥相应的作用，法律也无法通过制定法与程序法的方式予以澄清［9］；尚未形成法律职业共同体，公民对法律职业的评价较低，因此，建立健全法律和制度规范，增强公民的法律信任是至关重要的。

（四）法律能力

法律能力是公民法律素质的外在表现。 法律能力是公民利用自身对法律的认知，运用法律进行社会实践与法治实践的能力，如追究违法行为法律责任、解决社会矛盾、指导自身行动和维护自身权益等。 探讨法律能力的提升有两个重要的关键点：一是公民需要勇于同违法行为进行斗争，维护法律的尊严和权威。 任何法治社会不可避免会发生违法行为，社会法治水平的高低与预防、打击违法犯罪行为的程度存在密切关联。 二是公民能够具备运用法律来维护自身合法权益的能力。 公民自身权益受到损害或者陷入纠纷、矛盾时，能够利用法律武器维护自身的合法权益。 虽然人们在日常生活、工作中遵纪守法，但是当自身处于纠纷时，缺乏维权意识与能力，从而导致损害自己的合法权益。 例如，网络购物中购买到假冒产品时，消费者维权意识和能力的缺乏以及网购维权程序烦琐复杂等原因，导致消费者的权益常常得不到保护，而这也是法律能力提升所面临的问题之所在。

三、中国公民法律素质提升所面临的问题

（一）法治功能作用的发挥受到一定程度的限制

法治功能作用的发挥受到一定的限制，是指在法治运行过程中出现失灵的情况，这使得法律所发挥的作用未能达到应然的目的，其实际产生的效果不佳。 法治功能作用受到限制不利于公民法律素质的提升，它会使公民越发不信任通过法律的手段来解决相应的纠纷。 具体而言，这种限制产生的情况主要集中在两个方面：其一，“重实体、轻程序”之法律意识仍然存在。 程序化是现代法律的基本特征之一，但是受传统文化的影响，在中国法律实践过程中，公民常存在“重实体、轻程序”的观念，缺乏对法律程序重要性的认识。法律程序不健全是公民对法律程序价值认识欠缺的原因之一，这就要求必须完善法律程序制度，帮助公民树立正确的程序法律意识。 其二，法治文化建设工作过程存在诸多漏洞。 强化法治文化建设，营造公众敬畏法律的社会氛围是十分重要的工作。 但是，中国传统的“关系社会”和“人情社会”等现象，削弱了法治功能作用的发挥。 公民当遇到困难后首先采取“找关系”“托熟人”等方式，以“关系”和“情面”代替规则，寻求法律帮助成为公民无奈与最后的选择，这不利于法律威严的树立。 随着经济全球化发展进程加快，众多因素（贫富差距增大、思想多元化等）对公民的价值观念产生强烈冲击，因为一些不良价值观念（如金钱至上观念）的影响，使公民对法律的敬畏意识越来越淡薄，当遇到问题时不寻求法律的帮助，从而形成不良的社会风气。

（二）政法队伍素质水平良莠不齐

政法队伍素质水平的高低在很大程度上影响着法律实践效率，各级党委与政府在强化对政法机关人才的培养方面取得很大成绩，但对于贯彻让执法人员树立勇于担当、执法为民的理念方面有不足之处。 这就不利于建设乐于奉献、素质过硬的政法机关人才队伍，也不利于提高其为民服务的水平。当政法队伍素质水平存在欠缺时，会对社会公众关注的热点案件、重点案件的公平、公正审判带来消极影响。 因此，贯彻和落实法治建设责任制度，将法治建设作为评价政法干部和工作人员的重要指标，将能不能依法办事、遵纪守法作为考核政法人员的核心内容之一就显得十分重要。

现阶段公民对法律服务的需求量不断增加，并且对服务质量的要求越来越高，这也给政法队伍素质水平的提升带来新的考验。 为了提高公民法律信任程度，需要对法律服务模式进行创新，为公民提供更加便捷、多样的法律服务，例如110 报警服务专线、12315 消费者投诉专线、12345 城市服务热线等。 对公民关注的热点、焦点、现实问题进行针对性服务，如物业服务、借贷服务、劳务纠纷、土地征收、消费权益等，打造融合网络、手机、电视、电话于一体的法律服务平台，以此提高公民对法律服务的认可度和好感度，树立正确的法治信仰，将法律精神融入公民的血液中。

（三）立法体系的建立健全还存在较大的空间

立法是法律的基础和起点，通过不断改善和优化中国特色社会主义法律体系，推动中国向法治社会、政府和国家一体化方向发展，做到依法行政和依法治国同步进行，以立法体系保证公民的各项权利。 然而，目前中国立法体系及其制度结构还存在一些问题：一是在运用法律的过程中还存在诸多适用空白的情形。 法律在制定和运行的过程中，既伴随着经验上的处理，也要注重规范与规范之间的逻辑衔接。 例如，在公民个人信息的保护中，中国现有立法的力度和能发挥的作用有一定的局限。 实践中，公民个人信息被侵害的事件频繁发生，而公民寻求救济、阻挡个人信息入侵的能力却比较薄弱。 二是能够支持建立健全中国立法体系的高水平人才较为匮乏。 以司法队伍及人才的建设为例，强化司法队伍建设，应由具有职业精神和职业技能的司法人员担任相应的岗位，以保证公民的切身利益，让公民对法律产生信任和依赖。 实现这一目标的主要路径包括定期或者不定期地对司法工作人员进行信念和专业教育，提升司法工作人员的正义感、责任心和专业素养。

四、中国公民法律素质提升的应对策略

结合中国公民法律素质提升的关键要素与实际所面临的问题，笔者认为，中国公民法律素质提升的应对策略可以从以下三个层面展开：

（一）意识层面：帮助公民树立正确的法律意识

为了帮助公民树立正确的法律意识，需要认识到法律宣传教育是提升公民法律素质、增强法律意识的一项长期基础性工作。 例如，针对广大青少年开设和推广基础法律课程，提高青少年对法律的认知能力，为公民法律素养的整体提升奠定基础；培养专业、高素质的法律人才；通过开展法律进企业、进农村等方式，对社会主义法治进行宣传和弘扬，营造健康的法治环境，在潜移默化中提升社会公众的法律认知能力。 在新媒体时代背景下，不断拓展和创新法律教育和宣传的载体，拓宽法律知识获取途径。 通过电视、广播、报刊等传统媒体进行普法，还可以利用微博、微信、QQ 等新媒体进行普法宣传。 从学者的角度出发，应丰富法律理论，深入理论探讨。 中国法律基本理论需要不断完善，以营造完善、良好的法治环境，让人们信仰法律、遵守法律。

除了从公民自身出发之外，强化法律监督，对各级领导干部的行为进行全面监督和管理，增强对领导干部违法乱纪行为的惩罚力度，也能帮助公民树立正确的法律意识。 领导干部需要利用法律发展好、维护好社会公众的根本利益，在实践过程中以法律为戒尺和规范，把握好为官处事的尺度。 领导干部只有自身对法律敬畏，才能为公民树立良好的榜样，才会从公权力机关的角度出发逐步提升公民的法律意识，使公民避免产生寻求社会关系帮助的错误心理，让公民在面对困难时首先想到利用法律手段解决问题，而非以人情关系解决问题。

（二）教育层面：大力强化法律宣传和普法教育工作

为了提升公民的用法能力，不仅需要强化法律宣传和普法教育工作，帮助公民树立正确的用法意识，提高公民运用法律的能力，还需要为公民提供维权的途径和保障。 例如，创建公民利益表达机制，激发公民利用法律的主动性，促使公民合法、合理表达自身利益诉求。 除了健全投诉电话、信访举报等传统诉求渠道，还需要开拓新的利益诉求渠道，如网络民意调查、社会公众论坛以及电子政务等，对公民的合理诉求通过网络进行及时、全面回应，让社会公众的利益诉求有处说和有人听。 为公民提供无障碍、方便、多样的诉求途径，认真回应和对待公民的诉求，帮助人们解决问题和纠纷，维护公民的权利，为中国全面推进依法治国夯实民众基础［10］。 创建完善的城乡居民公共法律服务系统，为公民提供便捷的法律援助和服务，帮助公民利用法律武器维护自身权利。 尤其是欠发达区域，人民群众对法律知识了解得少，缺乏利用法律维护自身权利的意识和能力，需要强化欠发达区域普法宣传工作，通过多种途径引入法律资源，增加政策扶持，帮助公民树立依法维权意识。

大力强化法律宣传和普法工作有利于帮助公民树立正确的法律信仰。 它的作用在于能够让公民将法律作为一种圣洁的信仰，并将其作为自身为人处事的基本准则，提升公民对法律的依赖性和敬畏性。 公民法律信仰的树立以司法公正和严格执法为前提，让公民能够切身感受到法律的正义与公平，以法律保护公民的合法权利，稳定公民对法律的情感和认知，进而在实践中捍卫法律尊严，自觉地将法律作为内心和行为遵循的最高准则。 法律信仰不是针对法律条款的信仰，而是对法治理念、精神的笃信与尊重，以自身实际行动维护法律的尊严与权威。 在法治国家建设的过程中，必须突出法律信仰在公民法律素质培养中的地位，让公民信仰法律，从内心接受与敬重法律，使自觉护法变为可能。 为了实现全民守法，需要创造理性的法治舆论环境，通过传统媒体和新媒体强化法律宣传，由公民对法治热点案件进行分析和讨论，政府和司法部门对法治舆论进行正确引导，让公民在参与法治建设的过程中形成自觉守法意识。

（三）制度层面：创建完善相应的奖惩制度

制度的修改与完善过程应该深入社会、深入公民，要呼应公民在整个社会生活中最为关切的、与其利益最为密切的内容，切不可脱离实际仅从理论的层面来构想制度应该是什么、应该如何进行完善。 笔者认为，切实提高公民的守法能力，还需要创建完善的奖惩制度，明确法律和公民切身利益之间的关联，让公民自觉养成遵纪守法的习惯，将宪法与法律作为一切行为的基本准则，将守法内化于心。 《全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出“完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制”，通过创建奖惩制度，对于违反法律法规的行为进行处罚，对于遵纪守法的公民予以一定的褒奖；通过创建完善的信用机制，实现跨区域、跨层次、跨部门联合，创建诚信互联和记录体系，对于屡次违反法律法规和藐视法律权威的行为，创建失信黑名单制度和实名制度，增加违反宪法和法律的成本。 公民守法道德包括三个层次，即高度认同法律、消极守法以及无视法律。 为了提高不同层次公民守法能力，需要制定针对性的养成机制，对于高度认同法律的公民，创建科学的保障机制，保证其能够有效行使自身合法权利，并自觉承担法律赋予的义务，严格遵守法律规范，并更好地履行公民义务［11］；对于消极守法的公民，需要做到守法的范式转变，提升公民的法律理性，提高公民对法律合法性、合理性的认同感，为守法行为奠定情感基础，实现消极守法向积极守法转变，使公民自觉守法；对于无视法律的公民，创建具有纠偏与规范的保障体系，对于违反法律的行为给予严厉的惩处，对于偏离法治目标的公民进行校正，为其行为指明方向。