国家级新区司法创新的法理及其限度

强 卉

（南京师范大学 法学院，南京210023）

2019 年南京市“两会”上，南京市中级人民法院院长透露，最高人民法院已批复同意设立南京江北新区人民法院［1］。 这一消息随即引发热议，质疑者认为国家级新区并非法定行政区域，直接设立人民法院于法无据；赞成者则认为这是国家级新区法治先行先试的创新举措。 事实上，国家级新区既是区域经济发展的新高地，也是区域法治发展的新引擎。 在新时代背景下，国家级新区基于先行先试授权，立足长期改革实践，进一步推进司法创新，是充分发挥法治动能、引领区域法治发展、助力法治中国建设的应有之义［2］。 然而，作为审慎的理论观察者，我们需要进一步追问的是，国家级新区司法创新的法理依据何在，又必须遵循何种法治限度？

一、国家级新区司法创新的实践类型

近20 年来，国家级新区一直在进行各种司法改革创新探索，既有规定动作，即各新区根据国家司法改革整体部署，结合自身特点，发挥自身优势，持续开展的以司法责任制为核心的各项改革试点，也有自选动作，即各新区基于中央体制机制改革先行先试授权，在中央统一安排之外进行的自主探索。 无论哪类创新探索均为新时代司法改革的不断推进贡献了宝贵的实践经验。

（一）机构设置维度的司法创新

司法机构设置是司法权力有序运行的基础，也是司法改革各项制度落实的关键。 从司法机构设置的维度考察国家级新区司法创新，有助于把握新区司法改革的主要矛盾。 现有的国家级新区司法机构设置情况大体可分为以下四类：

一是直接设置国家级新区人民法院。 截至目前，浦东新区、西海岸新区、滨海新区、两江新区、兰州新区、天府新区、江北新区、雄安新区等8 个国家级新区直接设置了新区人民法院。 第一种是浦东新区型，即将新区内某一法院的司法管辖权扩大至整个新区范围，将其直接改制为新区法院。 第二种可称为江北新区型，即重新设置新区一级人民法院，负责整个新区的司法管辖。 第三种是最具特色的雄安新区型。 作为中共中央和国务院高规格发文设立的国家级新区，雄安新区肩负着重大改革使命，其司法机构设置是从零开始进行的全套创新。 此外，根据不同新区的具体司法需求，前述国家级新区人民法院在级别管辖上，既有对应中级人民法院的，也有对应基层人民法院的。

二是以辖区某一法院管辖新区案件。 为了既保证新区内司法管辖的完整性和独立性，又回避新设司法机构所需付出的高昂成本，舟山群岛新区、南沙新区和湘江新区采用了折中的办法，即以辖区某一法院管辖新区案件，具体又包含两种情况：一种是将辖区内某一基层法院的案件管辖权扩大至整个新区，但该法院的机构级别保持不变。这种做法的代表是湘江新区。 另一种是以辖区内某一基层法院直接作为新区法院，如南沙新区和舟山群岛新区。 这种做法的立足点是国家级新区与原有的某一行政区划完全重合，其基本逻辑是将原来的行政区提升到国家级新区的级别。 这种做法并没有在实质上改变基于原有行政区划的司法机构设置与案件管辖范围。

三是原有法院设置不变但调整管辖。 这种机构设置方式的代表是西咸新区。 陕西省高级人民法院将新区内的所有案件管辖根据区域和案件类型分配给不同的基层人民法院。 这种司法机构设置和管辖权力分配方式表面看起来动静很大，但本质上还是由原来的基层法院分别管辖。

四是原有法院设置和管辖范围均不变。 贵安新区、金普新区、福州新区、滇中新区、哈尔滨新区、长春新区、赣江新区等7 个国家级新区，其辖区内案件管辖仍然属于新区设立前的不同基层法院，没有明显变化。

（二）内部管理维度的司法创新

内设机构和人员管理是新时代司法体制改革的重要方向。 2014 年以来，多个国家级新区以解决法院两层架构体制中存在的问题为目标，在建设以审判工作为中心的机构设置模式和人员配置模式上进行了诸多有益的探索。 鉴于此类探索多属于规定动作范畴，故仅以兰州新区为例加以说明。 通过进行内设机构改革，兰州新区法院将原有部门机构合并为立案团队、刑事审判团队、民事审判团队、执行法警团队等六个机构，建立了扁平化的结构模式，减少了法院管理层级，提高了工作效率，节约了司法资源。 兰州新区法院还率先试点法官会议制度，将疑难复杂案件提交法官会议研究讨论，会议提出指导意见，是否采纳由法官或合议庭自行决定。 所有案件均由承办法官或团队负责人签发判决书，彻底摒弃庭长或院长审核、签发的旧模式，真正做到“让审理者裁判，由裁判者负责”。

（三）审判流程维度的司法创新

审判流程是司法权力有序运行的重要外部指征，也是新时代司法改革的核心关切。 近年来，部分国家级新区充分发挥先行先试的改革优势，根据管辖区域内的案件特征促进司法专业化，打造出自贸、金融、知产、互联网在线庭审等一系列专业审判品牌。 如广东省自由贸易区的全国首家自贸区法院南沙片区人民法院，在国家级新区和自贸试验区双重政策的支持下，重点建设与自贸区司法保障最为密切的部门“两庭一中心”，即商事审判庭、知识产权审判庭和自贸区商事调解中心。

以上从三个维度梳理了近年来国家级新区司法创新的典型实践类型，并着重分析了其司法机构设置的四种方式。 此外值得一提的是横琴新区，虽然它是非国家级新区，但基于独特的地理区位优势和经济往来结构，其司法机构在特定案件中被允许有条件地适用港澳法律。 这或许会对国家级新区司法创新带来新的启发。

二、国家级新区司法创新的法理依据

作为新时代法治中国建设和区域法治发展的实践探索，中国国家级新区的司法创新背后的法理依据值得深入探究。 对国家级新区司法创新进行法理追问，需要观照其在社会功能、制度结构、发生路径三个层次的法理内涵与行动逻辑。 这三个层次是依次递进且互为支撑的：就社会功能而言，新区司法创新是对新时代社会主要矛盾变化的司法回应；就制度结构而言，新区司法创新是中国“两个积极性”原则的司法落实；就发生路径而言，新区司法创新是顶层设计与先行先试的有机结合，从而形成了复合型的制度发生路径。

（一）新时代社会主要矛盾变化的司法回应

在中国社会深刻转型的时代背景下，法律与社会的关系是法治理论与实践的核心命题之一。传统法治理论那种主要关注价值稳定性和体系融贯性的内向型态度已经不适合现代社会的情势，现代法治日益向“回应型法”进化［3］。 自改革开放以来，中国社会关系和社会矛盾变动不居，这就更加要求我们秉持一种能动型和回应型的法治观，积极运用法治回应社会要求。

习近平总书记在党的十九大报告中，对中国特色社会主义新时代的中国社会主要矛盾作出新的重大政治判断，中国现阶段最为核心与根本的社会需求就是因应新时代社会主要矛盾的深刻变化。 具体到法治领域，不仅体现为立法、执法、司法、守法四个方面的发展不平衡不充分，还体现在社会治理、公平正义、民主法治等法治各要素之间，以及同一要素在不同地区间分布与推进上的不平衡不充分，更体现在不同区域差异化的社会需求与法治供给之间的不平衡不充分［4］。 国家级新区司法创新就是对新时代法治发展主要矛盾的积极回应。

国家级新区司法创新所指向的法治发展不平衡不充分，主要体现为新区人民的法治需求与本区域旧司法格局之间的矛盾。 国家级新区是承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，必须充分发挥创新体制机制的试验示范作用，进而实现全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极、产城融合发展的重要示范区等建设目标。但现阶段中国司法发展还不够充分，仍然带有社会主义初级阶段的明显特征，公正、高效、权威的中国特色社会主义司法体制、制度和机制有待进一步健全完善。 这一状况显然无法满足国家级新区社会发展和司法治理的基本需求［5］。 因此，中国国家级新区司法创新的首要目标就是经由优良司法治理的具体实现来推动新区社会治理的高质量发展，并推动新区良好法治秩序和法律制度的自我良性生产。

（二）“两个积极性”宪法原则的司法落实

“两个积极性”是中国处理央地关系的基本宪法原则。 从纵向功能基础而言，这一原则继承了实验试错的中国现代治理传统；从横向结构基础而言，现代中国地方自主性的发展为“两个积极性”的充分发挥提供了基础条件。 当代中国改革开放伟大成就的核心经验之一，就是央地关系从集权化向分权化的转变［6］。 中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次强调指出：“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”。 国家级新区司法创新就是“两个积极性”原则在区域司法领域的深化落实。

在司法领域充分发挥中央和地方“两个积极性”，其必要性首先源自外部客观条件的约束。中国社会转型时期经济、政治和文化的不平衡不充分发展，具有鲜明的地方性和区域性特点。 这一基本的社会发展格局，决定了司法治理也会呈现出不平衡不充分发展的基本特征。 当代中国司法治理的不平衡不充分本身就是多层次和多方面的，如司法创新所依托的“人、财、物”保障，不同地区不同层级的司法机关之间治理能力和治理水平的差异，等等。 国家级新区的政策优势及人财物优势带来较强的司法治理能力，这是充分发挥新区积极性、展开司法创新的基本背景。

在司法领域充分发挥中央和地方“两个积极性”，其必要性还源自内部主观需求的激励。 法治建设是国家级新区建设成就的重要标志和有力保障。 市场经济是法治经济，法治建设是良好营商环境的坚实基础。 司法则是法治的核心环节，对维护良性经济环节极其重要。 法治还是国家级新区核心竞争力的重要标志。 法治先行先试和区域法治竞争是全面依法治国战略布局在中国特色社会主义新时代的生动呈现。 法治尤其是司法创新应当而且可以成为新时代区域发展的可靠助力［7］。 法治尤其是司法治理，还是化解社会矛盾和缓解权利冲突的有效工具，旨在运用良法实现善治的司法创新，能有效推动新区社会治理法治化进程，优化新区总体社会环境。

在司法领域充分发挥中央和地方“两个积极性”，也是中国司法改革进程的重要路径。 推动司法治理格局和制度向前发展，不是一蹴而就的事情，而是要通过“理论—实践—立法”之间的有机互动乃至更加复杂的循环往复过程，来找寻最适合的方式方法和制度模式。 国家级新区法治实践需要法治中国蓝图的宏观指导及必要规范，法治中国蓝图也需要国家级新区法治实践的价值整合及制度创新［8］。 在国家级新区进行司法改革和试点活动，既服务于探索司法治理和司法供给针对特定区域的改革，又可以加快区域法治和司法治理的协同创新发展，努力推进全面依法治国的时代进程，推进各区域司法治理能力和水平的自我充分发展［9］。

（三）顶层设计与先行先试相结合的发生路径

包括司法制度在内的法律秩序的生成，本质上是一种制度化过程。 中国国家级新区司法创新的发生路径具有顶层设计与先行先试相结合的复合型特征。 所谓顶层设计型发生路径，即制度形成源自国家权力的强制要求与预先设计，并服务于超越本区域的更为宏大的政治共同体目标；所谓先行先试型发生路径，即制度形成的动力源自本地经济社会条件下的真实需求，主要由地方自行设计创造，中央对此给予支持和承认。 国家级新区的司法创新是前述两种发生路径的复合形态：部分创新源自国家顶层设计下的司法改革试点，服务于总体战略或区域协调等外部目标；部分创新源自本地先行先试的创新，主要服务于新区健康发展的自身需求。

国家级新区司法创新首先是在司法改革这一顶层设计的框架内进行的。 2014 年6 月6 日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，标志着新时代中国司法体制改革正式启动；2014年7 月，最高人民法院发布《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，新时代司法改革具体部署得以展开；2014 年12 月18 日，上海、广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州7 个试点省市的司法体制改革方案获得中央政法委批复同意，新时代司法改革试点工作全面推进。 之后的2015年、2016 年，中央政法委又分别确定两个批次的改革试点。 国家级新区的很多司法创新，就是作为改革试点的一部分加以推进的。 例如，江苏省南京市中级人民法院被确定为开展审判权运行机制改革的试点法院，由此开启了江北新区的一系列审判权运行机制改革探索。 2014 年，根据江苏省高院《关于开展人民法庭审判权运行机制改革试点工作意见》的部署要求，江北新区范围内的浦口法院江浦法庭被确立为审判权运行机制改革的试点法庭，并随即启动了改革试点工作。 这种改革无疑更多地服务于国家总体战略。

在顶层设计的框架之外，各国家级新区同样先行先试展开各种司法创新。 国家发改委《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》明确提出，要积极探索有利于新区健康发展的体制机制，新区每年围绕1～2 个重大问题开展试验探索，为其他地区发展提供示范、借鉴，创造可复制、可推广的制度和机制；优先安排新区开展国家和省（区、市）重大改革试点，支持新区在改革创新中先行先试。 可见，新区相对于司法改革试点的统一安排，享有额外的先行先试权。 国家发改委2017 年印发的《国家级新区体制机制创新工作要点》中，南沙新区被鼓励探索建立法院主导、社会参与、多方并举、法制保障的国际化、专业化、社会化多元纠纷解决平台，优化法治环境；南京江北新区被允许开展专利、商标、版权“三合一”知识产权综合管理体制改革试点。 这些司法创新探索都呈现出鲜明的新区特色，与全国其他地方相比体现出创新性和先进性。

三、国家级新区司法创新的法治限度

国家级新区司法创新虽然有着丰富的实践类型和较为坚实的法理依据，但是在实践中，还必须恪守基本的法治限度，以彰显全面依法治国的时代精神。

（一）坚持司法权中央事权属性

在现代法治国家，国家事权可分为中央事权和地方事权。 常见的中央事权如国防军事外交等，必须由中央集中统一行使；地方事权则具有明显的地方特色，容许地方在一定范围内自行其是。司法权是从国家主权中派生的公权力，既具有纠纷解决的功能，也肩负着保障法制统一的重任，这就决定了司法权不能由地方掌握，而应当是集中统一行使的中央事权［10］。 从域外经验教训来看，“在美国建国后的200 多年的历史中，即使是在分裂活动最为激烈的19 世纪中叶以及在分裂势力最为强大的南部各州，美国的联邦法院系统也一直站在维护联邦统一的立场上，从未被地方分裂势力所控制。 在前苏联，情况则恰恰相反，其法院系统完全依行政区划而设，其辖区与同级行政辖区完全相同，地方法官的任命也由同级地方行政机关把持。 当分裂势力控制了地方权力机关和行政机关时，司法机关也同样在劫难逃”［11］。 在当代中国司法改革进程中，既要注重发挥“两个积极性”，更要坚持司法权是中央事权的基本属性，维护中央对司法改革的领导权。

近年来国家级新区的司法创新总体上坚持和维护了司法权是中央事权的基本属性。 一方面，国家级新区司法创新总体上服从并服务于国家司法改革整体部署和试点安排，旨在满足人民群众日益增长的对高质量司法的需求；另一方面，国家级新区司法创新还服从并服务于中央对于有关新区的基本定位与建设要求，其与新区其他领域建设举措共同构成了新区社会转型、经济发展和治理变革的重要成果和表征。

具体来看，近年来国家级新区司法机构设置的调整形式和改革程度各有不同。 一方面，这表明新区司法创新的措施和程度差异主要取决于该新区范围内司法需求的差别，是因地制宜地根据不同司法环境进行的差异化创新，充分体现了新区所在地方和司法系统的审慎与克制；另一方面，我们也要注意到，中央之所以设立国家级新区并赋予其广泛的体制机制改革空间和先行先试权能，就是希望新区能有步骤有计划地为国家发展、体制改革和社会进步探索出新的可能路径。 因此，新区在一定程度和范围内的司法创新符合国家期待和中央授权。 从司法机构设置的维度来看，目前各新区的创新做法均经过最高人民法院或其他有权机关的批准或同意，充分体现了中央对司法事权的领导。

（二）遵循法律保留原则的要求

法律保留原则是现代法治的基本原则之一。其基本指向有两个方面：一是为了使政府执法行为受到立法的制约，且不得干涉司法活动，二是为了保护公民权利不受行政行为的肆意损害［12］。20 世纪以来，法律保留原则的涵摄范围与规范意义得以不断拓展，法律保留原则除了早期的横向分权与制衡的维度，还具有了纵向的控权功能。法律保留原则在中国宪法和法律中也有明确体现，并直接指向司法制度。 《宪法》第3 条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”《宪法》第5 条第2 款规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”由此确立了中国宪法上的民主集中制原则和法制统一原则，并明确了国家权力机关与包括司法机关在内的其他国家机关之间的权力关系。 《人民法院组织法》第3 条据此规定：“人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置。”《立法法》第8 条进一步规定：“下列事项只能制定法律：……（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权。 ……（十）诉讼和仲裁制度……”综合这些条文规定和法律保留的法理可知，中国司法机构的设置与司法制度的建构，在原则上都必须遵循民主集中制和法制统一的要求，遵循法律保留原则的限制。 当代中国司法体制改革进程中，新的司法机构设置、新的审判制度改革以及地方司法体制改革探索，都要在法制统一和法律保留的框架内进行。

具体到国家级新区司法创新问题上，既有的改革举措总体上遵循了法律保留原则，但也有值得商榷之处。 例如江北新区人民法院的设置，即引发了热议。 从学理上看，国家级新区并非一级行政区划，没有国家权力机关，如果其人民法院仅由最高人民法院批准即得以设立，或许与宪法和法院组织法规定的人民法院由人大产生、对人大负责、受人大监督的原则精神相抵牾。 一方面，建议相关新区及所在省市在实际工作中要充分尊重相关人大及其常委会的权威和地位，为重大创新举措争取权力机关的授权与背书；另一方面，建议中央机关进一步加强制度供给，明确国家级新区司法创新的范围和权限，在充分授权的同时加强对创新的监督。

（三）遵循法治改革试点授权程序

当代中国的司法体制改革既强调顶层设计，也注重先行先试，在包括国家级新区在内的全国各地开展了一系列改革试点，取得了显著成效；当代中国的国家级新区，更是新时代中国特色社会主义建设的重要试验区，被中央授予广泛的先行先试权，承担着引领区域经济发展乃至全国经济社会发展的重要任务。

具体到国家级新区司法创新问题上，其既包括作为规定动作的司法改革试点，又包括作为自选动作的先行先试探索。 就前者而言，2014 年6月6 日中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，以及2014 年7 月最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，均为司法体制改革试点工作规划了基本的时间表、路线图和施工方案。 就后者而言，从设立时间最早、运行最为成熟的浦东新区实施“证照分离”改革的实践中，我们也可以总结出国家级新区先行先试权运行的基本操作模式和程序方案，即“具体授权＋法律调整＋复制推广”模式［13］。 无论二者有何具体样态的差别，都深刻蕴含着国家级新区法治改革的程序法理。

近年来国家级新区进行的司法创新总体上遵循了法治改革的程序法理，但也有未尽之处需完善：第一，符合司法改革试点的合法性要求，即至少要从形式与实质两方面遵从相应的要求和程序。 也就是说，最高人民法院在国家级新区进行司法创新时应当向全国人大提出明确的方案，由全国人大审议之后，由其纳入立法程序并进行授权；立法机关应当严格依照《立法法》所规定的程序在自己的权限范围内对涉及到司法的一系列法律制度进行修改和完善。 第二，司法改革的结果必然体现为一系列法律规则和制度的制定或修改，因此在试点的过程中要尽量做到体系完整、不留空白、逻辑完备、用语规范、表述具体，尽可能将能够预见的问题都加以考量。 第三，国家级新区司法创新必须以区域内以及受到其创新行为影响的其他区域社会公众的利益和需求为依据，以其接受程度为根基，符合公众的普遍价值期待。 第四，要符合国家发展和司法改革的整体目标，与国家政治、经济、文化等改革相配合，渐进式地推进司法创新［14］。

（四）避免新的司法行政化地方化

长期以来，司法权行政化地方化一直是中国司法领域的固疾，也是近年来司法提质改革的重点方向。 国家级新区从司法机构设置到内部管理改革再到审判流程优化的一系列创新探索，是新时代司法体制改革与司法现代化的重要内涵，也是对既有的司法权力内部架构与外部关系的深刻调整。 在进行司法创新的过程中，国家级新区和有关方面还要谨防新的司法行政化地方化问题的出现。 从纵向关系看，司法权是中央事权，遵循这个逻辑，司法不能地方化。 从横向关系看，司法权要区别于行政权，所以不能行政化。 只是因为在国家级新区司法创新中，其作为一个可能出现的直观弊端，有必要在此予以特别强调。

国家级新区本身具有避免司法行政化地方化的优势条件。 国家级新区一般具有特殊区位优势、较好的物质保障和特别改革授权，可以摆脱既有的历史包袱，轻装上阵，采取较为果断和有效的措施，建构起现代化的司法权运行方式和保障体系，包括扁平化的组织结构、精简化的人员配置和有效的司法保障机制，从而避免司法权力运行受到地方政府部门的干扰。 但实践中，个别新区在调整设置司法机构之际，仍然参照既有的行政区划级别配备司法机构人员和组织结构，这就在某种程度上回到了司法行政化的老路。 还有个别新区在服务地方经济社会发展之际，仍然沿用过去的方式方法，担负了维稳等诸多司法外职能，这些都可能影响国家级新区司法创新的效能。 为了进一步避免国家级新区司法创新中的行政化地方化倾向，首先要坚持司法权中央事权属性，涉及司法工作人员选拔制度、司法体制重大调整和裁判标准等问题，都应当由中央统一部署。 其次要对新区范围内司法机构进行进一步的必要调整，以便更加清晰地划分司法管辖权，满足由于新区设立所增加的司法需求。 目前有8 个国家级新区设置新区一级人民法院，这是一种值得肯定的改革趋向。 再次，进一步深化司法体制改革，确保司法权独立、法官独立和法院独立，进一步推动司法职业化，即标准化、规范化、制度化，确保法官独立思考的可能性及其空间。 此外，还有两个具体问题：一是国家级新区人民法院如果普遍设立，其院长应该由哪一级人大选举产生，由哪一级人大常委会任命？ 我们认为，国家级新区人民法院院长应当由新区所在省级人大选举产生，由省级人大常委会任命，以便与人财物统管改革保持一致。 二是国家级新区人民法院院长应当向何种机关作报告？ 鉴于国家级新区法院设置差异较大，我们认为，暂时可根据法院级别向同级人大作报告，但同级人大对报告中涉及新区的问题只进行评议，如有建议确需提出的可提请省级人大审查、评议和作出决议［15］。