马克思产权理论视角下国有企业产权结构的优化路径

谢伟杰， 陈少晖

(1.福建师范大学经济学院，福建 福州 350117; 2.福建师范大学福清分校经济与管理学院，福建 福清 350300)

一、文献综述

改革开放40多年来，我国一直高度关注国有企业改革。2001年加入WTO以后，随着我国外向型经济模式的确立，国有企业改革也逐渐由放权让利过渡到产权领域改革，国有产权的所有者及其代理人的权利义务逐步清晰，产权结构不断优化，已初步建成现代产权制度框架。随着国有企业产权改革的深入，关于产权改革的指导思想成为学界讨论的焦点问题。有些学者认为国有产权因无法正确处理剩余控制权而导致其决策缺乏效率[1]，国有产权存在较为严重的股权集中问题，集中的股权结构降低了企业价值[2]，在一定程度上形成政治控制与干预，导致资源的无效率分配，并可能抑制私有竞争者的正常发展[3]，要进行根本性改革，就需要从国家所有制私有化入手[4]。有些学者通过实证发现，国有企业私有化有利于提高竞争性领域企业的经营效益，但并没有显著提高垄断领域企业的经营效益[5]。 以生产资料公有制为核心是社会主义制度的本质属性，在社会主义市场经济条件下进行国有企业改革应以马克思的产权理论为指导。西方学者对马克思产权理论的研究相对较少，但大多承认马克思在产权理论研究中的重要地位和贡献。有学者认为马克思是第一位有产权思想的社会科学家，在产权理论方面作出了重大贡献[6-7]。国内学者对马克思产权理论和国有企业产权改革的研究较为深入。他们认为马克思产权理论是丰富、深刻和系统的[8]，是一个完整科学的理论体系[9]，能够对我国企业产权改革和国有企业改革提供理论指导并指明具体路径[10-11]。在国有企业产权改革问题上，国内大多数学者认为国有企业的产权结构存在效率损失[12]，主张实行国有企业产权结构多元化改革，将两权分离作为国有企业深化改革的方向[13]，认为国有企业产权主体多元化能增加企业价值，产权多元化改革对国有企业盈利能力和产出水平均具有显著正向影响[14]。

综上所述，西方学者虽然大多承认马克思在产权理论研究中的重要地位和贡献，但主要集中于探讨国有企业产权的缺陷以及负面效应。相对而言，国内学者对马克思产权理论的研究更为深入，大多认为该理论对于我国企业(特别是国有企业)产权改革具有现实指导意义，但在国有企业产权改革的目标上存在一定分歧。大多数学者基于效率标准，主张实现国有企业产权结构的多元化，较少学者研究如何运用马克思产权理论来判断国有企业产权多元化改革是否合理，更少学者运用马克思产权理论来指导我国国有企业产权多元化改革。本文认为，应在借鉴西方产权理论合理内核的基础上，以马克思产权理论为指导思想，深化国有企业产权制度改革，不断优化国有企业的产权结构，不断提升国有企业的经营效率，真正形成现代企业制度，在保障非公有制经济市场主体地位的同时，真正做大做强做优国有资本，才是一条符合我国国情特征的国有企业产权改革的正确路径。

二、马克思产权理论的主要内涵及其启示

马克思产权理论以生产力发展为线索来研究产权关系，虽然马克思在著述中并未直接使用产权或产权制度之类的产权概念，但他对资本主义社会的所有权关系进行了深入剖析，提出了许多关于产权的基本观点和科学论断，对我国社会主义市场经济条件下的国有企业改革具有很强的指导意义与启示作用。

(一)生产力水平的提高决定了产权制度的演变

马克思认为：“生产关系不是固定不变的，而是随着生产力的提高和其他因素的变化不断向前发展的。”[15]产权制度是一种经济关系，其形态的变化取决于生产力发展的程度。马克思通过考察认为，随着生产力水平的提高，产权制度主要经历了3个阶段的变化，即原始公有制、生产资料私有制和生活资料私有制。第一个阶段是社会财产由公社共同所有。这一阶段是原始形式的直接的公有制[15]。这种公有制是当时人们在生产力水平低下的情况下的必然选择。第二个阶段是生产资料私人占有。在这个阶段，社会生产力水平不断提高，公社所拥有的土地等生产资料不断增加，私人家庭对其进行实际占有和使用，有利于提高生产效率，“所有权最初是以自己的劳动为基础的”[15]。第三个阶段是生活资料的私人占有。在这个阶段，劳动者只占有少量的生活资料，已不再拥有任何生产资料(含土地和生产工具等)的所有权，甚至失去了对自身劳动的所有权，实质上是奴隶制和农奴制[15]。也就是说，在原始社会后期和奴隶制社会，私有产权已经居于主体地位。可见，研究国有企业改革不能超越现有的生产力水平，应以是否有利于促进生产力的发展来判定国有企业改革的成效。

(二)公有制是产权的起源和终极发展趋势

马克思认为原始社会的土地公有制是人类社会的第一种产权关系，其形成是由当时落后的生产力水平决定的，这种公有制有利于人们共同应对自然灾害，它并不是共同占有和利用土地的结果，而是其前提[15]。而私有产权是随着生产力的发展，在公有产权的基础上不断演变形成的。马克思认为，否定之否定是“一个极其普遍的，因而极其广泛地起作用”的发展规律[16]。因此，私有产权也不是永恒不变的，它必将随着生产力水平的提高而最终被更高形式的公有制所替代。马克思指出，由于资本主义生产方式必然要求形成一种新的资本主义占有方式，也就是资本主义私有制，这是对“以自己劳动为基础”的个人私有制的第一个否定。但根据否定之否定规律，资本主义生产在发展过程中必然形成了对自身的否定。最终必然“在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料共同占有的基础上，重新建立个人所有制”[17]。这种重建的个人所有制并非重建劳动者的私有制，而是重建劳动者人人有份的生产资料公有制[18]。就产权制度的最终发展趋势而言，马克思指出，生产资料的全国性集中将成为由自由平等的生产者的联合体所构成的社会的全国性基础[19]。但他同时指出，共同所有制是共产主义社会产权制度的最终目标，只有在废除私有制所必须的大量生产资料创造出来之后才能废除私有制[20]。也就是说，产权的全民所有制是建立在社会生产力水平高度发达的基础之上的。马克思产权理论揭示了公有制是产权的起源和终极发展趋势这一客观规律。因此，中国在开展国有企业改革过程中，应有理论自信，明确大力发展公有制经济是社会经济发展的必然要求，应在保障非公有制经济市场主体地位的同时，理实气壮地做大做强做优国有资本。

(三)公有制可以而且应该具有多种实现形式

马克思认为公有产权可以有多种实现形式。他指出以同一基本关系为基础的所有制可能以十分不同的方式实现出来[15]，可以而且应该具有多元化的实现形式。随着人类社会经济活动的发展，必然形成不同的利益群体，这些群体之间产权关系日益复杂，表现为多种差异化的实现形式。他指出所有权的产生是由于人们在面对“能动的、现实的”条件，并把这些条件变为“自己的主体活动的条件”的过程[21]。由此可见，马克思主张虽然生产资料的所有权是唯一的，但公有制可以有多种实现形式。无产阶级取得政权后，要将“全部生产集中在联合起来的个人手中”，也就是“联合起来的个人对全部生产力总和的占有，消灭着私有制”[21]，但在资本主义社会向共产主义社会转变的历史进程中，必然存在一个“从前者变为后者的革命转变时期”，这个“共产主义社会第一阶段”就是生产资料公有制的社会主义社会阶段[21]。因此，中国在做大做强做优国有资本的同时，应根据生产力的发展水平，灵活采取各种不同的产权形式的公有制经济(含各种公有股权占绝对控股或相对控股的混合所有制经济)，而不能简单、粗暴地要求只能发展100%国有股权的国有企业。

(四)关于产权的构成及其分离

完整的产权概念并不是指某种单一的权利，而是一系列相互联系的权利，包括所有权、占有权、支配权和使用权等4种权利，而收益权是与这4种权利联系在一起的，由各种权能派生出来的或孪生的[22]。这些权利可以分割，并为不同的经济主体所掌握。这种权利分割后若与社会生产力的发展相适应，则可能带来较高的经济效率。马克思通过对土地资本、产业资本和借贷资本的深入分析，阐述了3种资本产权分离的表现形式。(1)以土地为代表的所有权与占有权的分离。土地所有者拥有所有权，而拥有执行职能的资本则缴纳地租，占有土地进行生产经营，获得收益[23]。(2)以劳动力为代表的所有权与支配权的分离。在资本主义生产条件下，劳动者只对自己的劳动力具有所有权，除此以外，不再拥有别的生产资料，因此只能依靠出卖自己的劳动力才能存活下来。资本家通过购买劳动力，从而获得劳动力的支配权，并据此获得以利润为主要表现形式的剩余价值。(3)以借贷资本为代表的所有权与使用权的分离。借贷资本家是资本的所有者，而职能资本家是资本的非所有者[23]。职能资本家因扩大再生产的原因需要投入更多资本，而借贷资本家则可通过向职能资本家贷款来获得利息，职能资本家通过商品生产和交易活动，获得相应的市场平均利润，并向借贷资本家支付利息，两者共同分享由劳动者形成的剩余价值。因此，中国在做大做强做优国有资本的过程中，只需要重点关注所有权方面的国有控制力，允许部分国有资本的占有权、支配权和使用权在一定的期限内存在一定程度的分离。

三、国有企业产权改革的历史进程及其基本特征

改革开放40多年来，我国国有企业改革以市场化为目标导向，经历了复杂曲折的渐进演变过程，从改革启动时的放权让利，逐步过渡到现阶段以明晰产权为核心的混合所有制改革。

(一)经营权与所有权的部分分离：放权让利

改革开放前，我国采取计划经济管理体制，这一体制具有权力过于集中的严重问题。针对这一问题，党和国家及时提出应“有领导地大胆下放”，在确保国家统一计划的前提下，让地方和企业获得更多的经营管理自主权，充分调动地方和企业的积极性和主观能动性，尊重价值规律，不断增强企业的经营活力。在总结四川等试点地区成功经验的基础上，1979年7月13日，国务院颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，之后又颁布了一系列政策文件，不断扩大国有企业在生产计划、利润分配、机构设置、劳动用工、产品生产、产品销售、产品开发、资金使用和外汇留成等方面的自主权。这一阶段，中国在产权方面的改革主要表现为放权让利，即国家允许地方和企业拥有一定的经营权并获得部分的收益权。这种放权让利有效提升了各级地方政府、各类企业管理人员及广大职工的积极主动性，大幅提高了我国资源的配置效率及国有企业的经营效率，并为后续更深层次的国有企业改革积累了丰富的经验和教训。

(二)明晰产权：建立现代企业制度

1993年11月14日，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，我国社会主义市场经济体制的基础是以公有制为主体的现代企业制度。此后，我国国有企业改革的目标开始正式明确为建立现代企业制度，开启了真正的国有企业产权改革阶段。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，在中国可以建立而且必须建立现代企业制度，这是社会化大生产的必然要求，进而要求国有企业转换其经营管理机制，真正实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。随后，党的十五大和十五届一中全会提出了具体的行动目标：到20世纪末，在大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。1999年，党的十五届四中全会进一步强调国有企业改革要继续推进政企分开，建立现代企业制度，要健全决策、执行和监督体系，实现国有企业自主经营、自负盈亏。国有企业产权改革要抓大放小，既要集中资源重点培育一批实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团，又要根据现实条件不同，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，放开搞活国有中小企业，而不是简单地、武断地只允许采用某一种特定模式。

(三)产权多元化：推进股份制改革，发展混合所有制经济

2002年11月8日，党的十六大通过《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》报告的决议，标志国有企业产权改革步入到一个新的时期。一方面，党的十六大报告要求改革国有资产管理体制，构建完善的法律法规体系，建立权利、义务和责任相统一的国有资产管理体制；另一方面，要进一步探索公有制，特别是国有制的多种有效实现形式，实行投资主体多元化，在垄断行业积极引入竞争机制，进一步放开搞活国有中小企业。2003年10月14日，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，产权是所有制的核心和主要内容，要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。至此，我国正式明确国有企业改革的核心目标是建立健全现代产权制度。2007年10月15日，党的十七大报告进一步指出，要以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济。2012年11月8日，党的十八大报告再次明确要推行公有制的多种实现形式。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调了产权作为所有制的核心地位。2015年8月24日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，要求进一步推进混合所有制改革，切实保护各类出资人的产权权益。2017年10月18日，党的十九大报告再次重申，要深化国有企业改革，发展混合所有制经济。总之，党的十八大以来，党和国家积极推进国有企业的混合所有制改革，主要采取了2种不同的形式：(1)积极推动国有企业之间的兼并重组。2013年以来，通过强强联合、优势互补等方式，有28家中央企业完成了重组整合。(2)实行员工持股。国家在2016年发布了《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》。此后，有10家央企所属子企业完成员工持股试点并初现成效[24]。

四、现阶段国有企业产权结构存在的主要缺陷

随着我国国有企业改革的深化，我国国有企业的产权结构不断优化，但现阶段存在较为严重的政企不分、所有者缺位和市场主体不公平等问题，需要进一步深化改革并实现产权结构优化。

(一)国有企业产权未能真正体现全民所有的特征

根据我国宪法规定，全体国民是国有资产的终极所有者。因此，全体国民必然也是国有企业的终极所有者，理应共享国有企业通过生产、经营而产生的全部收益。这些收益不仅包括国有企业当年获得的利润，还包括历史时期所产生的利润以及已资本化的所有资产。但现阶段国有企业形成的利润普遍仅在国有企业内部循环，只有少量上缴国家财政，而且这些少量上缴财政的资金又大部分回流国有企业体系。全体国民这一真正股东几乎无法获得其本应享有的股东权益，未能真正体现其全民所有的本质特征。财政部公布的统计数据显示，2018年1月至12月，全国国有企业税后净利润24 653.7亿元，增长12.1%；同期，中央国有资本经营预算收入调入一般公共预算321.54亿元，地方国有资本经营预算调入一般公共预算432.45亿元，两者数量均有较大幅度上升，这2个数据求和后可知，全国国有资本经营预算收入调入一般公共预算753.99亿元，仅占税后净利润的3.06%[25]。党的十八届三中全会明确提出，至2020年，国有企业利润上缴公共财政的比例达到30%。显然，现有国有企业利润上缴公共财政仅为3%左右，离30%的预期目标还有较大的距离，应进一步加大国有企业的股权、资产和利润民生化支出的力度，充分体现国有资产全民所有的产权性质和本质特征。

(二)国有产权的固有缺陷

国有产权的固有缺陷主要表现如下：(1)存在较为严重的委托代理成本。由于全体公民无法真正行使其所有者权益，一般委托各级政府代为管理，而政府再委托其他各级部门、集团和企业管理国有股权，委托人的实际缺失导致代理人无法得到有效的激励和约束，存在较高的委托代理成本。(2)存在较为严重的政企不分问题。国有企业既经常获得一些额外的优惠条件，也经常承担一些不相关的社会责任。这种政企不分往往导致国有企业经营者考核困难，不利于发现并任用真正优秀的国有企业经营者。(3)存在一定程度的经营目标短期化问题。国有企业经营者主要由政府任命，并享有一定的行政级别。部分国有企业经营者不愿延续上一任的经营目标和经营策略，从而导致国有企业的经营目标短期化。(4)国有企业中的国有产权的控股比例普遍偏高。这种大股东持股比例过高有可能降低其绩效水平。有学者通过实证研究得出结论，第一大股东持股比例的变化与企业绩效呈倒U型的非线性关系，控股股东提高持股比例会明显降低绩效，在一定范围内降低持股比例会提高企业绩效[26]。

(三)国有产权所有者的合法权益无法得到有效保护

从法理上说，我国国有企业的控股股东是全体国民。但在现行国有资产管理体制框架下，这一控股股东实际上是虚置的，无法在操作层面上行使其应有的股东权利，一般需要通过政府形成多重“委托—代理”链条来完成企业管理。这种链条由于层级过多容易导致代理成本居高不下，而且容易出现企业内部人控制问题。一方面，国有企业管理人员的经营目标往往不是企业价值的最大化，也不是股东财富最大化，而是个人收入最大化和权力效用最大化；另一方面，在所有者缺位的背景下，普通国民一般无法也不愿对国有企业进行监督，部分管理者甚至通过与非国有股东合谋分利，降低其实施股东监督的意愿。国有产权所有者及其代理人在管理目标上存在较大差异，同时存在监管机制不完善的问题，必然导致国有股东的合法权益受损。

(四)国有产权的特殊性导致市场主体不公平竞争

国有企业的特殊产权特征是全民所有并由政府代为管理。这种产权特征必然导致其相对于其他企业具有众多的竞争优势。随着市场经济制度的逐步完善以及民营经济的不断壮大，这种不公平市场竞争问题日益凸显，主要表现在以下4个方面：(1)国有企业具有独特的行政资源。国有企业更容易从政府获得土地、石油、天然气、煤炭、稀土、有色金属等各种稀缺资源，这些稀缺资源可以无偿使用或仅缴纳少量象征性的资源使用费。这种明显的成本优势，很容易转变为巨额的销售利润。(2)国有企业具有明显的市场准入优势。一方面，现行法律法规仍然存在对非公有制经济的歧视性规定。有些领域直接从法律上对民营企业作出准入限制，如在加入WTO之前，我国法律就明文规定民营企业不得从事进出口业务；另一方面，相关政府职能部门通过政策文件设置市场准入的门槛，如在电力、电信、石油、金融等涉及国家安全的产业，非国有企业存在较高的进入壁垒。(3)国有企业更容易获得高额的财政补贴。据wind数据统计，在A股上市公司中，2017年获得补助的各类企业中，对各类企业所获政府补助金额的中位数水平进行比较 ，发现中央国有企业的中位数水平最高(约为0.2亿元)，地方国有企业也相对较高(接近0.16亿元)，而民营企业则相对较低(不足0.1亿元)，不到中央国有企业的一半[27]。(4)国有企业享有明显的融资优势。直接融资主要包括债券融资和股权融资2种方式，现阶段已通过发行债券和股票进行融资的企业绝大部分是国有企业。除了直接融资，在间接融资方面，国有企业也比非国有企业享有更多的国家扶持政策。在银行贷款方面，国有企业不仅享有较大比例的贷款利率优惠，还能获得政府隐性担保，能以更低的成本获得更多的银行贷款。

五、马克思产权理论视角下国有企业产权结构的优化路径

以马克思产权理论为指导思想，深化国有企业产权制度改革，以建立和完善现代企业制度为目标，努力提高国有企业的经营效率，在保障非公有制经济市场主体地位的同时，真正做大做强做优国有资本，才是一条符合我国国情的国有企业产权改革的正确路径。

(一)确保国有企业主体地位，体现全民所有的产权属性

马克思产权理论认为公有制是历史发展的必然趋势。我国应毫不动摇地巩固和发展公有制经济，体现全民所有的产权属性。

1.确保国有企业的主体地位。我国是社会主义国家，这就决定了我国的国民经济必须以公有制为基础，应确保公有制经济的主导作用，这是我国国有企业改革中的基本准则。美国《财富》公布的2016年世界500强名单中，中国内地企业上榜数量已升至106个，其中90%以上是国有控股企业，而且最强的前10位全部是国有企业，这充分说明国有企业的经营效率正在不断提升，在国民经济中发挥着主导作用。

2.改变国有企业利润在国有企业体内循环的现状。不断提高国有企业利润上缴公共财政的比例，并以立法形式明确规定这部分资金投向民生领域的比例。

3.逐步提升国有资产、股权划拨社保基金的比例。为了应对人口老龄化加速所导致的社保基金不断拉大的缺口，逐步提升国有资产、股权划拨社保基金的比例。2017年11月，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，决定划转企业国有股权的10%充实养老金。2019年6月26日，《国务院关于2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》明确指出，截至2019年3月底，已划转23户央企国有股权1 132亿元充实社保基金[28]，虽然仍未达到国务院要求的10%的划转比例，但已初现成效。相信随着股权划转工作的进一步推进，国有企业“全民所有”的产权属性将进一步得以体现。

(二)分类推进混合所有制改革，优化国有企业产权结构

马克思产权理论认为，生产力水平的提高决定了产权制度的演变，公有制可以而且应该具有多种实现形式。因此，我国应选择一种符合生产力发展水平的公有制形式。评价其符合与否的主要标准是：能否促进我国国有企业经营效率的提升。我国国有企业经营效率低下的原因主要是产权结构不合理且缺乏明晰的经营目标。应在区分国有企业类型的前提下，分类推进混合所有制改革，优化其产权结构，形成科学的产权效益评判标准。应重点发展公益性国有企业、自然垄断型企业和一些关系国计民生的行业，积极有序地退出以竞争性民营企业为主体的领域，充分发挥国有企业和民营企业各自的优势。

1.对于竞争型国有企业，真正做到政企分开。除代为行使所有者权利外，政府不再干预企业的经营决策和内部管理，既不扶持、帮助，也不限制其正常发展；鼓励国有企业整体上市或引入其他战略投资人，允许并鼓励非国有股东参股甚至控股；根据市场竞争原则对国有企业领导人实行去行政化改革，引入市场化选聘职业经理人制度，通过优胜劣汰，进一步完善国有企业内部治理机制。

2.进一步优化垄断型国有企业的产权结构。一方面，通过增量改革，逐渐破除垄断壁垒。应积极引入合格的竞争性投资者，取消人为设定的歧视性准入条件，允许非国有资本进入这些垄断领域，并不断完善公平竞争的市场环境。另一方面，对原垄断企业应合理核算其占用公共资源的真实成本，合理界定其承担的社会责任并给予必要补偿，取消任何形式的财政补贴和政策优惠，使国有企业与新进入的非国有企业公平竞争。

3.对于公益型国有企业，应保持国家百分百持股。确保公益型国有企业在亏损的条件下仍愿意为社会公众提供充足的、合格的公共服务。公益型国有企业注重的是社会效益而不是经济效益，主要评价指标是其提供公共服务的成本和质量。应鼓励其在成本约束的前提下，持续提供更高质量的公共产品和服务，其经营成本的亏损部分应当由公共财政予以补偿，并不断完善其内部治理和外部监管体系。

(三)健全公司内外治理机制，保护各类所有者的合法权益

1.优化国有企业的股权结构。马克思产权理论认为，在公有制为主体的前提下，企业产权可以而且应该是多元的。国有企业的股权结构并非要求完全国有独资，可根据需要多样化地调整国有企业的股权结构。(1)实行国有企业职工持股。这不仅有利于国有企业改革的社会主义方向，而且有利于提高广大员工的积极性和归属感。(2)引入在管理和技术方面具有优势的战略投资者。这有利于国有企业产权结构的优化，也有利于形成有效的公司内部治理机制。

2.健全公司内外治理机制。马克思产权理论认为，产权的所有权、占有权、支配权和使用权可能会存在一定程度的分离。当然，应不断健全公司内外治理机制，警惕这种分离可能带来的问题。明确界定公司的股东大会、董事会和监事会各自的权利，构建其相互制衡、相互合作的关系；明确总经理在经营决策权与执行权方面的权利结构；构建有效的激励、约束机制，充分发挥员工的积极性；积极建构并完善有效的外部监管体系。构建有效的外部监管体系可通过以下5个方面进行：(1)建立完善的企业信息披露系统，便利于社会公众(包括各类股东在内)行使知情权；(2)加强国有企业的外部审计力度；(3)逐步提高国有企业利润民生支出的比例，激发全体国民对国有资产的关注度，积极参与对国有企业的监管；(4)加强各级人大对国有企业的监督权，每一年度的国有资本经营预算必须经过各级人大的严格审议和批准；(5)充分发挥新闻媒体的舆论监督职能，帮助公众广泛了解国有企业的生产、经营和利润分配方面的现状，形成对国有企业有效约束的舆论监督机制。

(四)倡导竞争中立，消除产权性质的不平等竞争

判定一种产权制度优劣的最主要的标准是看其能否促进生产力的发展。1996 年，澳大利亚政府提出“竞争中立”的观点，即政府在公有企业和私有企业的竞争中保持中立，有利于发挥市场在资源配置方面的效率，有利于优化社会资源的配置，有利于提高企业的经营效率。这一经验值得借鉴。实际上，我国已经颁发实施的《反不正当竞争法》《行政许可法》以及《反垄断法》等法律法规中均有类似“竞争中立”规则的条款。如《反垄断法》第5章就明确规定，行政机关不得制定含有“排除”和“限制竞争”内容的规定。但这些支持“竞争中立”的法律条款或政策文件大多是一些原则性框架，缺乏与之配套的实施细则，导致政府在推动国有企业改革过程中因缺乏可操作性而未能有效贯彻落实。确立“竞争中立”规则的法理地位，让政府在国有企业与其他类型企业之间保持“竞争中立”，可从以下4个方面进行。

1.立法中立。在产品市场准入和资本市场准入方面均应确保“竞争中立”，减少并最终取消对非国有经济的歧视性法律规定。

2.政企分开。取消各级国有企业的行政级别，推进分类改革，剥离竞争性国有企业的非经营性目标，构建真正意义上的现代企业。

3.进一步弱化政府对市场主体的行政干预。通过立法确保政府行为的“中立”特征，禁止有针对性地给予国有企业各种政策优惠和财政补贴；确保政府采购中立，禁止政府及其所属部门滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品。

4.依法保障所有市场主体的合法权益。在积极推进混合所有制改革过程中，通过法律法规明确规定国有股权和非国有股权的无差异性，客观公正地确保双方的合法权益。