疫情防控与地方政府治理能力现代化的思考

江源，马文祥

(青海民族大学 马克思主义学院，青海 西宁 810000)

党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。2020年1月爆发的新冠肺炎疫情，对我国实现治理能力现代化是一场严峻的考验。这次疫情防控既彰显了中国共产党领导和中国特色社会主义制度的显著优势，也展示了我国持续推进治理能力现代化的成效。当然也暴露出了一些问题，对此应该有正确的认识。

一、疫情防控展示了我国持续推进治理能力现代化的成效

地方治理是国家治理的基础，中央的政策最终要靠地方政府去落实。“地方治理的现代化水平直接影响着国家治理现代化的整体绩效，地方治理现代化对国家治理现代化具有重要的基础性支撑作用。”[1]疫情发生以来，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导和各级地方政府的积极响应下，全国上下一心，团结奋战，快速完成了全国一盘棋防控疫情的部署。从国家的角度来说，通过疫情防控工作我国向世界展现了超强的社会动员能力，这也是中国特色社会主义制度优势的现实写照；从地方治理的角度来说，基层群众自治组织与党员干部都充分发挥了各自的职能，展示了我国持续推进治理能力现代化的工作所取得的成效。

(一)基层群众自治组织高效的行动力

党的十九届四中全会明确指出，构建基层社会治理新格局，夯实基层社会治理基础并加快推进市域社会治理现代化。我国的基层群众自治组织是地方治理的最基层组织，是依照宪法和法律在城市和农村根据居民的实际居住地区建立起来的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的组织，也是与广大人民群众联系最为直接和密切的组织。目前，我国的基层群众自治组织主要有农村村民委员会和城市居民委员会两种。在这次疫情防控工作中，基层群众自治组织结合当地实际，以具有中国特色的自治组织形式，充分体现了自治组织高效的行动能力和防控效果。

在农村地区疫情防控方面，村民委员会充分履行自身职责，为疫情防控作出了巨大的贡献。例如，河南某地的一个村支书，通过广播用当地方言劝诫村民做好自我防护，其诙谐幽默接地气的劝诫很容易被当地群众接受，从而取得了非常好的宣传效果，被称为中国式的“硬核喊话”，受到众多媒体的关注。此后各地相继出现了更多的中国式的“硬核喊话”。

在城市以及社区疫情防控方面，城市居民委员会同样发挥了重要的作用。例如，为了保证武汉封城后居民的正常生活所需，武汉市各居民委员会组织社区工作人员以及外卖小哥和快递人员，通过集中购买和发放物资，为居民的正常生活提供了有力保障；社区居民委员会组织人员上门排查、严把社区出入口、规劝防控不到位人员等，确保疫情防控工作各项具体措施的落实，获得了社区居民的广泛认同和高度赞扬，充分体现了基层群众自治组织高效的行动力。

(二)超强的社会动员能力

疫情防控工作的持续推进展示了我国超强的社会动员能力。社会动员能力是党和国家治理能力的综合体现，也是地方政府治理能力的直接表现。疫情爆发后，党中央当机立断对拥有一千多万人口的省会城市武汉采取了封城措施。此后，在党中央和地方政府协调下，多家建筑企业共同努力，仅用十几天的时间相继建成了火神山医院和雷神山医院。在党中央和各级地方政府的领导下，全国各个行业、各个领域，从每个社区到每个人，都积极响应了国家动员。31个省市自治区和新疆生产建设兵团先后启动了突发公共卫生事件一级响应，疫情防控的基本知识也通过各类媒体及时得到宣介，各级干部和社区工作人员、公安干警进行“地毯式排查”，各地志愿者也积极参与疫情防控工作，等等。在党和政府对疫情防控工作强有力的领导下，全国人民上下一心，全力合作，使全国形成了一盘棋的抗疫大格局，充分展现了在社会主义制度下我国超强的社会动员能力，也是我国在十八届三中全会后持续推进治理能力现代化成果的集中展示。世界卫生组织总干事谭德赛用“世所罕见”对我国的疫情防控工作给予了高度评价。

(三)党员干部充分发挥模范带头作用

地方治理的主体是地方政府，而党员干部在地方政府的治理中具有引领作用，党员干部这一群体的综合素质在推进治理能力现代化的过程中具有十分重要的作用。在疫情防控工作中，很多党员干部不忘初心、牢记使命，冲锋在抗疫工作的第一线，充分发挥了先锋带头作用，用实际行动阐释了全心全意为人民服务的宗旨。

二、疫情防控过程中暴露的治理问题

虽然我国持续推进治理能力现代化的成效在疫情防控工作中得到充分展示，但是地方治理存在的不足也随着疫情防控工作的深入而显现。

(一)公共卫生队伍建设有待加强

一方面，完善公共卫生队伍建设要求政府从治理理念上进行转变，贯彻以人为本的善治理念，以善治理念赋能疫情防控。疫情防控是一次治理能力的大考。“长期以来，我们习惯于对医护人员通过职业道德和医护责任方面的社会动员，要求他们投身疫情一线，忽略了他们个体需要，尤其是在医护人员的安全防护、家庭安抚、心理健康和待遇保障等方面重视不够。”[2]医护人员既是人民公仆，承担着为人民服务的职责，同时也是政府服务和关怀的对象。现代化的治理理念要求政府与时俱进，以人民群众为服务中心，切实关注公众的实际需要，最终实现“善治”。但疫情防控工作的事实证明，目前我国地方政府的治理理念仍需改进。

另一方面，完善公共卫生队伍建设，重点是医护人员的队伍建设。在这次突发性公共卫生事件中，就疫情防控工作中所发挥的作用而言，医护人员是一个特殊的战斗群体。面对这场看不到 “敌人”又没有硝烟的“阻止战”，广大医护人员是冲锋陷阵的排头兵。但在疫情防控的实际工作中，很多地方出现了医疗人力不足和医疗设施匮乏的现象，导致现有医护人员面临着极大的工作压力和健康威胁，给疫情防控工作增加了许多阻力。基于此，政府应重视医护人员的实际需要，加强医疗人力资源的培养，设置合理的工作安排，完善落实医护人员的待遇保障。

(二)公共卫生法治保障有待强化

党的十九届四中全会明确指出，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。健全的法律体系和良好的法治理念不仅有利于推进国家及地方政府治理能力现代化，而且也是打赢疫情狙击战的现实需要。在顶层设计方面，注重源头治理，完善野生动物保护法等相关法律体系，以更加完善的法律体系推进治理能力和体系的现代化。在基层疫情防控方面，注重避免疫情扩散，以法治理念赋能疫情防控，向公众普及相应的法律意识，加强对潜在传染病患群体的掌握。

(三)重大疫情防控救治体系有待完善

完善重大疫情防控救治体系需要从健全重大疫情应急响应机制和建立高效统一的领导指挥体系两方面着手。此次疫情在湖北、尤其是武汉大规模爆发扩散的教训表明，健全重大疫情响应机制、提高地方政府对防控重大疫情的认识是完善重大疫情防控救治体系的重要工作，也是在未来能够避免重大疫情爆发的有效手段。统一高效的领导指挥体系不仅是治理能力现代化的体现，而且对完善重大疫情防控救治体系具有重要意义。在疫情防控工作中，社会维稳、医疗资源的调拨等具体事宜都需要地方政府真正做到指令清晰，系统有序，执行有力，精准解决疫情第一线的实际问题。此次新冠肺炎疫情防控情况表明，地方政府在面对重大疫情等社会突发事件时的领导指挥能力还有待提升。

(四)疫情防控中新兴技术的运用有待提高

在党中央及各级政府持续推进治理能力现代化的背景下，在疫情防控中尤其要运用现代化的治理方法处理问题。包括5G技术在内的现代互联网信息技术和大数据技术目前在我国已经基本普及，二者的有效利用对疫情防控工作具有十分重要的作用，同时也是实现治理方法现代化的主要途径。

在顶层设计方面，在疫情防控中应尽可能运用新兴的科学技术，充分体现我国治理方法的现代性。首先，可以建立5G技术远程会诊系统。在武汉的火神山医院，5G技术的成功运用为患者诊断治疗搭建了高效便捷的平台。基于此，应针对疫情建立覆盖范围更广的5G远程会诊系统。其次，应利用大数据掌握疫情的发展动态，让疫情防控工作具有针对性和实效性，避免出现盲目极端的做法。

在基层的疫情防控方面，也可以结合最新的科技成果，进行科学的、现代化的防控工作，包括使用无人机进行喊话、空投防疫物资，利用智能手机的定位追踪功能掌握人员的旅居史等。

三、疫情防控对地方政府治理现代化的启示

地方政府治理能力现代化是新时代地方发展的必然要求，这次的“疫情大考”让我们清楚地意识到，目前我国地方政府治理存在治理理念陈旧、体系建构不完善、治理方法不先进等方面的不足。基于此，我们急需寻求积极科学的办法进一步推进地方政府治理能力现代化。

(一)要注重实现治理理念现代化

治理理念现代化是一次思想上的革新。目前我国许多地方政府没有形成顺应时代发展的治理理念，过去陈旧的治理理念仍然占据主导地位，阻碍了治理能力现代化的发展。

一方面，要树立法治理念。“法治是现代社会文明的重要标志，无论是地方政府还是其他地方政治主体，都必须树立法治理念。”[3]法治是新时代地方政府实现治理能力现代化的重要方式，更是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的必经之路。党的十九大报告明确做出了依法治国的相关部署，足以证明法治理念对于治理能力实现现代化具有重要意义。首先，地方政府自身应做到遵纪守法，在宪法及法律允许的范围内展开治理活动，并通过程序的规范化加强对违法乱纪行为的处置。其次，地方政府应提升公众的法治意识，包括在学校加强法治教育，在农村地区进行普法宣传等。

另一方面，要树立善治理念。在传统的治理理念中，政府往往是治理的中心，而善治要求政府以人民为中心，切实关注人民群众的实际需要；善治同时也是一种多元化治理的理念，“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程”[4]11。在今后继续推进地方政府治理能力现代化的过程中，地方政府应以人民的满意度为自身工作的评价尺度，将群众的需求作为政府工作的目标，真正贯彻落实以人民为中心的核心思想。除此之外，政府要将企业、社会组织、媒体等视为地方治理的重要组成部分，并与其建立相互尊重、平等共治的关系，充分发挥多元治理主体的优势。

(二)要正确认识治理体系现代化

第一，要建设以政府为主导的多元化治理体系。党的十九届四中全会明确提出了对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的要求。“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。”[5]22现代化的治理需要合作网络的支持。武汉地方政府在面对重大的社会突发事件时显得有些力不从心，暴露出一系列问题，说明传统的一元集权治理体系在处理社会紧急事件时存在领导指挥乏力、指令落实不到位、行政效率低的现象。基于此，过去以地方政府为中心的单一的集权治理体系有进一步改革和完善的空间，要切实提高在重大疫情防控中地方政府的领导指挥能力，建立适应新时代社会发展的多元化的治理体系。

建设以地方政府为主导的多元化治理体系，就是要将政府的权力下放，也就是一定程度的分权。“在地方治理现代化进程中，公共事务的管理方式呈现出从统治到管理再到治理的发展演进。同时，出现了多元治理主体，共同进行集体决策、提供公共服务，形成了多中心的治理新模式。”[6]在地方治理中，政府将其职责之外的事情交由市场和社会组织，并为其提供必要的支持和帮助,监督其运行的过程，以确保政府能专注于职责内的事情，提高行政效率。除了分权外，合作也是实现多元治理的关键，合作意味着政府与社会、市场通过培育对彼此的信任，搭建合适的互动平台，对公共事务和公共资源共同协商处理，利用社会与市场的辅助作用帮助地方政府在疫情防控中构建统一高效、令出必行的领导指挥体系，最终形成以政府为主导、市场和社会协同配合的多元治理体系。

第二，要构建权责明确的责任制“阳光政府”。“阳光政府”是让人觉得温暖、值得信赖的政府，是始终贯彻执政为民的政府。“温暖，决定了政府必须更加注重以人为本，全力维护和发展人民的根本利益，真正体现执政为民的本质。”[7]首先，构建“阳光政府”需要对政府的权力和所承担的责任进行明确的划分，一改以往在实际操作中出现的有权无责、大权小责的不良现象。党的十九届四中全会也提出了有关优化政府职责体系的要求。优化政府的责任体系，需要在微观上建立个人问责制、首问责任制；在宏观上建立全面的涉及政治、法律、道德、行政多方面的责任体系，从而真正建立起权责明确的责任制度。其次，构建“阳光政府”要注重使广大人民群众依法享有知情权和监督权，运用政务公开、听证会等方式完善信息公开制度，通过开设意见箱、举报专栏等措施，完善群众监督体系。将政府的权力放在“阳光下”运行，让每一位群众都能行使自己的知情权与监督权，并且让群众的监督和批评成为推进政府工作不断改进、政府治理能力不断提升的源动力。

(三)要不断推进治理方法现代化

治理方法的现代化，主要是指在新时代推进地方政府治理能力现代化时要注重对现代化新兴技术的利用。党中央十分重视现代化新兴技术对治理能力现代化的推进作用，党的十九届四中全会曾多次提及互联网、大数据等现代技术，并明确提出要推进数字政府建设。现阶段包括5G技术在内的互联网、大数据等现代化信息技术可以为地方政府在治理过程中提供高效率的技术平台，有利于在新时代顺利推进地方政府治理能力现代化的实现。

互联网是目前我国公众获取并交流信息的重要方式，互联网本身具有传播信息迅速及时、信息共享度高、传播范围广泛的优势，可以为实现地方治理现代化提供便捷的途径。“电子政务可以简化政府办事程序；网络论坛可以使地方政府充分了解民情民意，促进公共决策的民主化和科学化；政务微博可以向公众传递信息，并且与公众进行双向互动。”[8]在疫情防控工作中，不少省市的地方政府利用互联网信息技术及时迅速地向公众传达疫情发展的具体情况和个人的防护方法，并且利用互联网技术信息互动的功能，及时了解公众的需求。

大数据技术作为一种新兴技术，对我国实现治理能力现代化具有重要的推动作用。“大数据在变革国家治理理念，革新治理手段以及优化治理过程等方面有着广泛的应用前景，是切实推进我国国家治理现代化的有效媒介和全新途径。”[9]在本次疫情排查工作中，大数据的分析统计功能发挥了重要作用，切实提高了地方政府的治理效率。为进一步提高地方政府的治理能力，需要进一步扩大大数据技术的应用范围，保证对大数据技术的财政支持力度，尤其在一些偏远的地区，诸如青海、甘肃等省，以吸引高科技人才与先进技术的流入。

总而言之，这次疫情大考使我们客观地认识到在现代化的治理体系与治理能力方面的不足。从疫情防控的角度分析，我国目前的重大疫情防控救治体系、公共卫生法治建设、公共卫生队伍建设和现代化技术运用等方面有待完善；从地方政府治理能力现代化的角度分析，需要在治理理念、治理体系、治理方法三个方面予以足够的重视。基于此，我们要围绕疫情防控工作中存在的问题，深入反思，以科学的态度研究对策，继续推动地方政府治理能力的现代化。