脱贫攻坚决胜阶段减贫治理的策应与前瞻

朱元臻

(福建师范大学，福建 福州 350108)

习近平总书记指出：“到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，必须如期实现，没有任何退路和弹性……夺取脱贫攻坚战全面胜利，坚决完成这项对中华民族、对人类都具有重大意义的伟业！”[1]夺取脱贫攻坚战全面胜利是实现全面小康和“十三五”规划的收官之作，是确保第一个百年奋斗目标实现的题中应有之义，是开启“十四五”规划、推进第二个百年奋斗目标的奠基之作。脱贫攻坚决胜阶段是我国减贫治理的质变节点，是寓于我国减贫治理的关键之役。脱贫攻坚阶段性与减贫治理持续性自洽于局部与整体的辩证统一。当前，脱贫攻坚战已进入决战决胜期，区域性整体贫困基本得到解决。喜忧并存的是，新冠肺炎疫情不可避免地影响了2020年的脱贫工作，如何歼灭剩余贫困任务化危为机、如何巩固成果转忧为喜、如何确保已脱贫地区减贫策略的先行转变成为当下中国减贫治理的现实考验。

一、脱贫攻坚收官之年面临的决胜挑战

站在脱贫攻坚决胜阶段减贫治理的质变节点，不仅要认识到目前已取得的决定性成就，更要清醒地认识到脱贫攻坚在收官之年亟须面临的三大决胜挑战。

(一)解决剩余贫困的歼灭战

党的十八大以来，我国贫困人口已由2012年底的9 899万人减至2019年底的551万人，连续7年年均减贫1 000万人以上，贫困发生率亦由10.2%减至0.6%[1]，脱贫攻坚取得决定性成就。随着新冠肺炎疫情的大暴发，举国上下面临大考，这无疑又加大了脱贫攻坚的难度。一是全国还剩下最后52个贫困县未摘帽、2 707个贫困村未出列[1]，这些都是最难“啃”的深度贫困地区；二是稳固实现涉及住房、教育、医疗的“三保障”以及饮水安全等薄弱环节，是深度贫困地区脱贫工作的主要矛盾；三是部分脱贫干部随着脱贫攻坚接近尾声而逐步放松警惕、产生懈怠情绪，继而引燃形式主义、官僚主义等不良作风之势，致使脱贫“注水”、虚假脱贫现象仍然存在。因此，剩余脱贫任务依然艰巨，不达目的绝不收兵。

(二)新冠肺炎疫情的阻击战

新冠肺炎疫情是脱贫攻坚决胜阶段的加试题，因疫致贫、因疫返贫是脱贫攻坚战全面胜利的拦路虎，然而脱贫标准不因疫情而降低。疫情对脱贫攻坚进程的影响表现在多方面：一是疫情蔓延使得贫困群众无法外出务工，劳动力的滞留直接影响就业脱贫成效；二是项目工期放缓，脱贫工程、脱贫产业无法按期推进，直接影响产业扶贫成效；三是生产停滞随之而来的是消费的低迷，物流行业复工放缓导致产品滞销，同时降低了消费扶贫的成效；四是农用物资受疫情影响供应受阻，农业生产进入被动局面，直接影响春耕备耕春管的有序进行。在打响疫情防控人民战争、总体战、阻击战的同时,确保脱贫攻坚目标任务如期完成是答好这道“加试题”的核心要义，多措并举夺取战“疫”战贫的双胜利是全面小康如期实现的重要保障。

(三)巩固脱贫成果的保卫战

根据国务院扶贫办的数据统计显示，已脱贫的9 300多万人口占全部贫困人口的97%，其中近200万人存在返贫风险；在略高于脱贫标准的边缘人口中，近300万人存在致贫风险[1]，受疫情影响这两类群体可能会进一步增多。这些不稳固的脱贫户与较脆弱的边缘户是亟需重点关注的脆弱群体。脆弱群体极易因病、因灾、因生活变迁、因措施不力、因疫情的连锁反应而导致次生贫困危机，继而致贫、返贫。巩固脱贫成果的难点众多：一是脱贫产业发展不稳定，新生阶段的脱贫产业基础薄弱，有些脱贫产业相似度高，千篇一律则无法激发产业活力；二是劳动力就业脱贫和易地搬迁脱贫的后续帮扶力度亟需强化跟进；三是贫困监测帮扶机制尚未完善，贫困具体类别的界定较为模糊，扶贫资源的配给机制仍需细化，配置效率有待提高；四是部分贫困人口对政策仍具较强依赖性，脱贫的积极性与自主脱贫能力两者间的发展不平衡、不充分，脱贫成色参差不齐；五是现阶段我国减贫治理多处于政策层面，未有配套健全的反贫困法律体系予之保障，反贫困立法在国家法治层面仍有留白。

二、脱贫决胜期减贫治理的战略举措

积极应对脱贫攻坚决胜阶段面临的挑战：一要加强党中央集中统一领导，压实主体责任，对深贫堡垒实施挂牌督战；二要开拓大数据脱贫监测系统，建立防止返贫监测和帮扶机制；三要推进“扶志扶智扶制”的三扶协同，深化内源式阻贫机制的建立。这三大战略举措辩证统一于我国减贫治理能力的现代化，是脱贫攻坚决胜阶段的强大武器。

(一)加强党中央集中统一领导，对深贫堡垒挂牌督战

习近平总书记强调：“脱贫攻坚越到最后越要加强和改善党的领导。各级党委(党组)一定要履职尽责、不辱使命……对52个未摘帽贫困县和1 113个贫困村实施挂牌督战，国务院扶贫开发领导小组要较真碰硬‘督’，各省区市要凝心聚力‘战’，啃下最后的硬骨头。”[1]在抗击新冠肺炎疫情的紧要关头，要实现剩余贫困人口摆脱贫困、坚实巩固脱贫成果，将疫情对脱贫攻坚战的影响最小化，就要加强党中央在脱贫攻坚决胜阶段的集中统一领导，集中力量对深贫堡垒实施挂牌督战，压实压细减贫治理的主体责任。

首先，坚持党中央集中统一领导是夺取脱贫攻全面胜利的政治优势。全面落实“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制，深化落实省市县乡村五级书记抓脱贫的工作机制，强化落实脱贫工作党政一把手负责制，是党中央决战决胜脱贫攻坚精准部署的“四梁八柱”，这标示出党中央集中统一领导在收官之年对脱贫工作举国体制的创造性擘画，集中体现了“上下同欲者胜”的制度安排与决胜信心。因此，加强党中央对攻克剩余贫困堡垒的顶层设计和整体谋划，就要发挥好党中央权威在脱贫攻坚决胜阶段的主心骨作用。

其次，积极发挥挂牌督战在战“疫”战贫的双效协同作用，将工作重心由“督战”变“参战”。挂牌督战是攻克脱贫攻坚最后堡垒的重锤利器。第一，挂牌督战要一手治贫一手抗疫，有效实施对因疫致贫、因疫返贫的监控。当前，832个贫困县已全是低风险地区，将有利于化解疫情对贫困地区产业、就业、扶贫工程、帮扶工作等方面的阻力。通过东西部协作帮扶，确保贫困劳动力异地务工“点对点”有序返岗；通过中央定点帮扶，确保产销对接，营造复工复产复商复市的新增长点。第二，全国驻村干部已基本实现全员到岗，下沉一线挂牌督战，发挥党组织在脱贫前线的战斗堡垒作用；抓党建促脱贫，推动基层网格化治理在减贫治理中的运用；定时定点开展中央脱贫成效考核与专项巡视“回头看”工作，加强常态化督导，以督促战。第三，处理好“督”与“战”的关系，坚决克服形式主义。“督”战关键要能“战”，只“督”不“战”，会成为新的形式主义，上一级要帮助下一级解决问题，而非仅提出问题。“督”是发现问题，“战”是解决问题，以督促战，既要督促落实，更要参与落实。

最后，坚持脱贫攻坚政策在一定时期内保持总体稳定，有利于把握脱贫攻坚战全面胜利的良好势头，确保脱贫成效在脱贫后至全面小康社会初期的减贫过渡期内保持相对稳定，这有助于有序开展我国减贫治理工作重心的转移。因此，在减贫过渡期内应继续坚持摘帽不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管“四个不摘”的制度稳定，在脱贫地区实行“扶上马，再送一程”的扶持政策，为长效巩固脱贫成果营造良好态势。

(二)开拓大数据脱贫监测系统，严把贫困退出关

“脱贫不返贫才是真脱贫。”2020年中央一号文件指出：“健全监测预警机制，加强对不稳定脱贫户、边缘户的动态监测……严把贫困退出关，严格执行贫困退出标准和程序。”[2]根据《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》，国务院扶贫办建立防止返贫监测和帮扶机制，体现出对防返贫防致贫精细化部署的长效治理。

首先，针对不稳定脱贫户、边缘户以及因疫致贫返贫的脆弱群体，建立相应的风险防御机制和监测预警系统。国务院扶贫办统一部署，将上述两类脆弱群体作为重点监测对象纳入“全国扶贫开发信息系统”，开展大数据脱贫监测的动态管理。随着系统建设的日趋完备，应逐步由监测上述脆弱群体扩展到深度贫困地区、“三区三州”贫困地区乃至已建档立卡的全体贫困人口。信息采集范围的扩张应随着监测目的的变化而转移。众所周知，随着脱贫攻坚目标任务的达成，解决的是“绝对贫困”，而“相对贫困”的问题仍然存在，已建档立卡贫困人口的生活情况自然成为下一阶段“相对贫困”的首要监测对象。由此，大数据脱贫监测系统的部署，不仅用于收官之年，更应站在全局高度，将其纳入解决相对贫困的长效机制之中。

其次，大数据脱贫监测系统的开拓，要本着掌握阻贫主动权的原则，对易返贫致贫的苗头提前发现、提前帮扶、及时解决。故而采集信息的技术手段可采取当下疫情防控可资借鉴的有效经验，其中，针对各省市居民出行打造的“防疫健康码”展现了大数据技术在防疫方面的成熟运用，同理可推衍出，对已建档立卡的贫困户生成专有的“脱贫信息码”，强化收官之年的全面普查、深化脆弱群体的精准排查，严格把控退出贫困的关卡，实现脱贫攻坚实况的监测预警，形成全局性扶贫开发信息联控网络。

再次，在系统的平台建设上，以各省主管部门牵头，综合联网各区域脱贫数据，避免各级单一部门的孤掌难鸣；在数据处理上，要逐步形成国定标准下深度贫困人群、普通贫困人群、贫困边缘人群等贫困类别的细分，形成各辖区内分区分级的贫困数据甄别系统，在防止“眉毛胡子一把抓”的同时，避免脱贫措施的胶柱鼓瑟，有利于提高扶贫资源整合及配置效率、保障脱贫高质量；在信息管理上，确保应收尽收，实现监测预警信息的全面性、及时性、可预见性，严格保障使用过程的信息安全。

最后，精准扶贫是为了精准脱贫。加快完善符合现阶段国情的贫困退出验收考核机制，在引入第三方评估的基础上，紧密结合动态大数据分析，利用该平台对评估过程实时监督，强化第三方评估的透明度、真实性以及权威性，有效阻止绝对贫困的再生，为全面小康实现后解决相对贫困打下良好的大数据基础。

(三)推进“扶志扶智扶制”三扶协同，深化内源式阻贫

“扶贫既要富口袋，也要富脑袋。”[3]106习近平总书记巧妙地将“口袋”与“脑袋”作喻，形象地指出脱贫攻坚不仅要物质上摆脱贫困，更要在思想上阻断贫困。在思想脱贫中，不仅要“扶志”以冲破精神上的枷锁，还要“扶智”以拆除文化上的樊篱，更要形成“扶志”“扶智”在深贫地区有效发展的“制度”。推进“扶制”与“扶志”“扶智”三扶协同，切实深化阻断思想贫瘠的内源式动力。

首先，以“扶志”为引领，“扶志”涵养人的志气。“扶志”需要发挥思想文化对人类潜移默化、深远持久的特性，思想宣传与教育是我们党建设思想路线的重要抓手，因此贫困群体的“扶志”应积极吸纳党组织在建设思想路线的宝贵经验。在脱贫攻坚的战斗过程中，通过“思想政治教育”发挥政治引领作用是促进“扶志”的关键一招。要真脱贫，就要转变内心根深蒂固的贫困观念，通过组织宣传、到户走访等“潜移默化”地进行思想政治教育，树立坚决杜绝“等靠要”的消极意识，同时政府部门积极开展“以工代赈”“以奖代补”等双向互济的物质激励，充分调动贫困群体的主观积极性，以实际行动激发贫困群体昂扬向上的斗争精神，使贫困群体实现“邀我脱贫、要我脱贫”到“我要脱贫、我会脱贫”的思想转变。

其次，以“扶智”为基础，“扶智”塑造人的才智。教育是阻断贫困代际传递，可真正提高贫困群体的自我发展能力。将这一理念与中国具体国情相结合形成可实施操作的教育方案，是发挥教育“扶智”作用的基本经验。在“三保障”中教育是其中一个重要方面，要确保义务教育质量，促进贫困地区教育公平。疫情期间，积极发挥爱国卫生运动的组织教育作用，通过培训使贫困劳动力胜任抗疫公益岗位以真正杜绝“懒汉”思想。要脱真贫，就要避免因职业教育缺乏针对性，造成“签到式”培训；避免因学校的硬件“硬”、软件“软”，上下学路途远，造成缺师资、致辍学。“志”和“智”是内因，内因主导事物的发展，是内源式动力的来源，“志”和“智”确保主观阻挡贫困的意愿和产生客观阻断贫瘠蔓延的能力。

再次，以“扶制”为保障，“扶制”激发脱贫攻坚的制度优势。党的十九届四中全会指出：“要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率。”[4]42“制度”是发挥我国国家治理效能的优势与保障，在脱贫攻坚战收官之年，不但要阻断思想贫瘠，更要将强化“扶志”“扶智”所积累的经验、政策和成果凝练成行之有效、可推广的“制度”。要脱贫真，就要执行与“扶志扶智”相符的制度体系，用制度权威深入激发思想脱贫的内源式动力，摆脱精神和文化的桎梏障碍，形成和谐有效的内源式阻贫制度体系。

最后，人有志气，就会引领自身主动追求才智，人以才智为基础创造制度的优势，优越的制度是增添人们信心的保障，由此形成良性循环。短了“志”，“智”是“无根之木”；乏了“智”，“志”是“无水之墨”；精准施“制”，使“志智双扶”增添“入木三分”的刚劲笔墨，凝聚成“扶志扶智扶制”的三扶协同机制，为决战决胜脱贫攻坚书写彪炳史册的华章。

三、减贫战略转型的前瞻性思考

习近平总书记强调：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”[1]党的十九届四中全会指出：“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。”[4]27要结合我国减贫治理将要面临的新情况，对决胜阶段的战略予以创新和补充，实事求是地作出减贫战略转型的前瞻性思考。对个别已脱贫地区不必等到2020年后，先行着手后扶贫时代的减贫治理，设立减贫战略转型的先行试点区，体现出减贫治理地方特殊性与全国普遍性的辩证互济。首先，坚实巩固脱贫攻坚决胜阶段的成效，顺势而上健全我国减贫治理法治化建设；其次，构建“全元共治”的反贫困命运共同体，激发人民群众的反贫困首创精神，凝聚后扶贫时代减贫合力；最后，推动全面脱贫与乡村振兴的耦合衔接，促进减贫战略平稳转型。这三条前瞻性思考是先为个别已脱贫地区由“促脱贫”到“防返贫”、进一步巩固成果、迈向后扶贫时代的承上启下，更为全国脱贫胜利后建立解决相对贫困的长效机制起到带头示范性并开启有益的治贫探索。

(一)加快健全我国减贫治理的法治体系

长久以来，我国的减贫治理主要依靠政策动员，表现出极强的政策化取向和缺乏健全的法律制度保障。虽然全国各地业已出台地方性扶贫开发条例，但国家层面尚未专门为减贫治理立法。缺少国家层面的立法统领，地方性扶贫开发条例表现为对既往扶贫经验与政策的“法律性”总结、倾向于“策论式”的条文，形成内容上的法律空洞化，行政色彩较强。

首先，已脱贫地区减贫治理的常态化需要更加稳定的工作机制和具有国家强制力与法律权威性的制度体系。为减贫治理立法是对反贫困行为的合法性、强制性、稳固性的宣示，加强减贫治理过程的合法化。立法保障成为强化反贫困行为的法定义务性、保护贫困者权利、规范监督制度、细化责任体系、防控贫困再生风险的关键。因此，健全我国减贫治理的法治体系是依法保障脱贫攻坚战全面胜利、依法阻止贫困蔓延并阻断贫困代际传递的利矛重盾。

其次，已脱贫地区须明晰我国减贫治理中各主体间的权力义务关系，并建立行之有效的监督与追责机制。规范贫困主体的权利与义务、强化反贫困主体的职责及其追责力度、完善监督主体的地位及其赋权机制是我国减贫治理的法治体系适当“去行政化”而形成的逻辑自洽，突出了贫困者的权利主体性、反贫困行为的法定义务性以及监督者的相对独立性，从而促使政府治理贫困不仅仅是“政策导向”，更是有法可依的“法定义务”，同时增进了我国减贫治理中各主体间的通力协作。

再次，我国已于2018年明确提出在国家层面“研究推进扶贫开发立法”[5]。各地出台的地方性扶贫开发条例为健全我国减贫治理法治体系贡献出地缘性底色，为国家层面的减贫治理立法升华出宝贵的法治经验。总结扶贫的政策、制度、经验以及成果，通过立法手段固定下来，符合我国将已成熟定型的政策、经验法律化的立法传统，彰显出我国先行试点、逐步推广再上升为法律的制度优势和治理效能，体现出顶层设计与摸着石头过河辩证统一的中国智慧。

最后，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”[6]8。加快健全我国减贫治理的法治体系不仅避免了扶贫政策实施的暂时性与随意性，更将我国减贫治理由政策扶贫向立法减贫纵深推进。法治的引入必将对夺取脱贫攻坚战全面胜利、推动可持续减贫治理起到良好的规范作用。

(二)构建“全元共治”的反贫困命运共同体

民富则国强，治理贫困需要社会全体成员的共同参与。中华人民共和国成立以来，政策推动脱贫攻坚是我国减贫治理的主导力量，以国家为主导的扶贫力度有利于政策的精准部署。随着脱贫攻坚的深入，中国即将迎来脱贫攻坚的全面胜利并接续迈向全面小康的后扶贫时代，伴随着我国贫困状况的重大变化、治贫重心的转移、作战方式的常态化转变，我国的减贫治理规模也由农村地区的绝对贫困拓展为全社会范围的相对贫困。贫困问题随着已脱贫地区人民生活水平的不断变化发展，外延于政治、经济、文化、社会、自然等各领域各主体的共同命运。这就需要社会全体、全元、全要素的协同联动、多向互济、共同治理，让反贫困成为全体人民的责任和义务。因此，合力构建“全元共治”的反贫困命运共同体是全面小康的题中应有之义。

首先，“全元共治”意味着以贫困主体、反贫困主体、监督主体三类主体为基础的全体社会共同参与，共为我国减贫治理事业的主人翁。由贫困者自身所构成的贫困主体；由各级党委、各级政府、企事业单位、市场经济、社会自组织、社会发展环境、自然生态环境、人民群众个体包括贫困者自身所构成的反贫困主体；以及由贫困主体和反贫困主体共同构成的监督主体，这三类主体构成了反贫困命运共同体。其一，贫困者自身集三类主体于一身，不仅是反贫困行为的瞄准对象，更是“全元共治”反贫困命运共同体的重心所在。归根到底，摆脱贫困要靠贫困者自身把握好主客观条件，不仅在脱贫前发挥自觉选择性、脱贫时发挥主观能动性，更要在脱贫后发挥成效稳定性。其二，各反贫困主体既是反贫困行为的中坚力量，又是反贫困行为的“自我监督”者，这里的“自我监督”不仅是主体自身的内部监督，更是各反贫困主体间的互相监督。其三，在推进反贫困行为立法的进程中，更加强调监督主体的相对独立性，不仅在形式上保障独立，更增进监督行为的法治保障，确保实质上的法律独立，推动依法监督行稳致远。

其次，减贫治理是国家治理的重要环节。夺取脱贫攻坚战的全面胜利不仅意味着减贫治理向全面小康阶段的战略转型，更意味着我国减贫治理能力现代化水平的重要跃升。“全元共治”的反贫困命运共同体，遵循“共生、共建、共商、共治、共享、共同富裕”的“六共”原则，其中，共生是保障基石，共建是前提要求，共商是重要方式，共治是基本途径，共享是追求目标，共同富裕是根本宗旨。

最后，各主体围绕此原则，形成“党的领导、政府主导、市场引导、社会督导、人人倡导、和谐疏导”的“六导”方针，坚实推进党中央集中统一领导、政府治国理政的主导、市场配置资源的引导、社会全体成员的督导、人民群众首创精神的倡导、人与自然共生的和谐疏导，使社会全体成员都成为反贫困命运共同体的实践者、治理者和监督者，凝聚起“全元共治”反贫困命运共同体的善治合力。

(三)推动全面脱贫与乡村振兴的耦合衔接

习近平总书记指出：“接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接……要针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。”[1]中国减贫治理历经中华人民共和国成立70年来的栉风沐雨和改革开放40多年的筚路蓝缕，减贫治理能力不断进行“量”的积累，终于迎来全面小康“质”的飞跃。脱贫攻坚决胜阶段的减贫治理为推进乡村振兴战略提供了全面小康社会的物质准备。因此，在已脱贫地区统筹推进全面脱贫向乡村振兴的耦合衔接，是促进战略平稳转型的关键点。

首先，“脱贫攻坚任务能否高质量完成，关键在人”[1]，人是发展生产力的最关键要素。同理，在已脱贫地区战略衔接的耦合过程中，要确保“乡村振兴，人才先行”。健全有效的人才耦合机制是推进乡村振兴接续发展的可持续内生动力。深扎乡村“留得住的人才”是乡村振兴亟需的治理队伍，然而在脱贫攻坚期间，“驻村干部拼命干，乡村两委靠边站”是乡村干部队伍权责错位的一大痛点[7]。中央选派干部驻村是对当地脱贫攻坚的人才帮扶，起辅助作用；乡村两委干部始终是本土属地的第一责任人，负主要责任。驻村干部和乡村两委应切实审视好自身角色，使乡村两委干部摆正位置、当好主角，驻村干部应把握好“到位不越位，参与不干预”的准绳，帮助乡村两委干部提升服务技能，确保乡村两委干部在脱贫攻坚的过程中始终站在前台，在振兴乡村的锤炼中独当一面，培育乡村振兴留得住、不游走的脱贫致富带头人。

其次，“实现农村基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”[8]13是脱贫攻坚的目标之一。城乡基本公共服务均等化是缩小城乡差距、统筹城乡融合发展的重点。提升农村基本公共服务水平是稳步实现城乡基本公共服务均等化的重要过程，而均等化是实现社会共享发展的必经之路。因此，在已脱贫地区先行深化提高农村基本公共服务是确保未来城乡融合发展的关键，必须落实落细“两不愁三保障”的脱贫标准，确保贫困群体的基本服务问题得以全面解决，使农村人口与全国人民共享全面小康的成果走向脱贫致富的康庄大道。

最后，建立全面脱贫与乡村振兴的耦合衔接制度机制是关键。不论是脱贫攻坚决胜阶段的减贫治理道路还是中国特色的乡村振兴道路，好的制度是走好道路的行动指南。“建立长短结合、标本兼治的体制机制”，有利于将脱贫攻坚决胜阶段的制度优势转化为乡村振兴的治理效能，有助于将脱贫攻坚决胜阶段的优秀成果内嵌于乡村振兴战略在全面小康社会中的实践，缔造新时代中国特色减贫治理的新篇章。