《黄河法》中的规划制度研究

郑永红

(华北水利水电大学 法学院，河南 郑州 450046)

一、黄河规划是基于黄河水域系统的规划

(一)黄河的自然要素决定黄河规划应当基于黄河水域系统

1.黄河的流动性决定黄河规划应当基于黄河水域系统

黄河流经九省区,河流中的物质随水而流，以因水而生或傍水而存的物质为对象的活动 (如取水) 以及由此类活动产生的影响 (如因过度取水造成的水量减少)也随之跨越行政边界，某个区域的活动不可能只在本辖区内施加影响，而是相互扩散和联系的。无论是统筹规划和保护管理涉河资源，还是规范与河流有关的活动都离不开流域各地的合作。因此，《黄河法》中设置规划制度的目的，在于以一种具有引领作用的方式保护和维持黄河水域及两岸自然环境的完整性、傍水而存的资源的可持续性、因水而生的生物的多样性，以及有效保护和治理黄河生态系统。所以，黄河规划应当基于水域系统而非基于地域。

2.黄河的跨界因素要求黄河规划应当基于黄河水域系统

黄河不仅具有跨行政边界的因素，还具备跨地理边界和跨治理边界的因素。所谓跨行政边界，是指黄河流域包括水资源在内的各种资源配置既有横向跨越的因素，如左右岸的跨省际、跨产业、跨部门；也包括沿黄纵向的跨省际、自治州或市的边界特点。跨地理边界是指人类活动对环境产生的影响不仅仅局限于水域,还会跨越山区、高原、平原、河流、岸线、植被等的边界，还包括上下向不同空间的因素，即河床或地下、水域或土壤(土层)、水面或地面及它们的上覆空间。跨治理边界是指在配置黄河流域各种资源的过程中,制度规范、治理体系、数据信息、利益相关者等层面的跨界合作, 是多部门、多种类、多元化水域空间治理形式和过程的相互渗透[1]。

因此，必须打破行政区划、部门管理、行业自治、民俗文化的界线，以水域系统为基础，统筹考虑生态系统管理要求，在自然资源占用、产业布局、设施配置、土地利用等方面进行统一规划，共同保护和修复生态系统。黄河规划的任务是在统一规划的前提下，制定黄河流域的生态保护激励、奖惩及补偿措施，更好地推进黄河的整体保护、系统修复和综合治理。

(二)黄河流域的生态保护要求黄河规划应当基于黄河水域系统

1.黄河流域生态保护对象的多样性要求黄河规划应当基于黄河水域系统

根据2010年12月21日国务院印发的《全国主体功能区规划》和2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》对生态空间的界定，黄河流域本身就是一个完整的生态空间，这个空间以水域为基础，包括干支流的河床、水域、水面及其上覆空间，以及上中下游、干支流、左右岸的森林、草原、湿地、滩涂、岸线、荒地、盐碱地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原等。这个空间里的环境资源通过物质循环、能量流动而构成一个有机的整体。因此，黄河流域生态保护的对象应当是水资源、因水而生的各种生物资源和傍水而存的非生物资源，以及各种绿色生态空间因子。治理和修复的对象则是其他生态空间因子和流域生态系统。制度健全、编制科学、规范有效、监管有力的规划，能够为构建保护黄河流域生态的法律体系奠定基础。

2.只有基于水域系统的规划才能实现不同区域和部门的协同

黄河流域生态环境的急剧恶化迫切要求黄河法中的规划制度不仅能够解决上中下游、干支流和左右岸的众多用水者之间的矛盾和冲突, 还要有助于实现人类与黄河生态环境的和谐共处。对于经营性河流空间的利用，不仅需要建立促进流域各地纵向的积极协调配合的制度，也需要明确河流管理部门与环保、旅游、渔业、交通运输和能源等部门或产业进行横向协调的权利义务；还需要建立对河床、水域、水面及其上覆空间这一上下向层面进行合理布局的制度。这就需要高规格、高水平的顶层战略设计，确定合作、协调的方式和途径，明确配合的内容，流域各地在区域差别和经济发展不平衡的基础上,逐步开展全流域、全过程、全方位的协调互助,在立体化配置水域及两岸资源的前提下,保护河流生态环境与资源。

(三)实现黄河流域高质量发展应以基于水域系统的规划为前提

1.实现黄河流域高质量发展的目的

实现黄河流域高质量发展是一个以黄河的水域为载体、以跨区域为特点、以合作互助为本质的跨区域行动目标,目的是在新形势发展态势下,寻求并拓展沿黄各地的利益交汇点,流域各地区共同打造“经济融合、文化包容、互联互通的流域利益共同体和命运共同体[2],实现沿黄各地的共同发展。

2.实现黄河流域高质量发展的制度措施

第一，立足黄河流域全域资源环境分布情况及特点, 完善价格形成机制，促进水域和河岸资源的集约、节约化利用和可持续发展；统筹、权衡与协调黄河流域的空间布局和产业发展，有效防范生态环境风险，实现流域各地的经济、社会和文化的持续发展和人与自然的和谐，使黄河真正成为人民的幸福河。

第二，从河上合作到涉河合作，再逐渐扩展到其他领域的互助合作,最终进行全方位的互助合作，形成相互促进、优势互补、共同发展的新格局，实现整个黄河流域的高质量发展。

第三，为保障黄河流域高质量发展的可持续性，应当推进黄河流域利益补偿机制的建立。流域下游与中游或上游在资金补偿、产业合作、技术服务支持、对口互助、信息共享、人才培训等方面，建立跨行政区域的流域补偿机制。

3.基于水域系统的黄河规划为黄河流域高质量发展提供法律依据

编制融合不同地区、不同行业、不同部门的需求，具有内容广泛性、手段多样性、目标持续性特点的黄河规划能够实现河流两岸空间与水域空间的互补和生态的互通依赖，改变河流两岸国土空间规划(目前表现为土地利用总体规划、城镇总体规划和详细规划等)与水域空间规划(目前表现为水资源综合规划和专业规划)割裂的现状,统筹河流两岸与水域空间的协调发展，为谋求黄河长治久安和支撑流域高质量发展提供法律依据。

二、黄河规划的法律地位

(一)现行法体系下的水资源规划是编制黄河规划的基础

1.《水污染防治法》等法律中的相关规划属于《水法》第14条规定的专业规划

根据《水法》第14条的规定，水资源规划包括区域规划和流域规划，二者分别包含综合规划和专业规划，其中的专业规划包括了防洪、治涝、渔业、水资源保护、水土保持、节约用水等13种。该法第15条第1款规定了流域规划与区域规划、综合规划与专业规划之间的关系。

《水污染防治法》第16条规定的“水污染防治规划”属于水资源专业规划中的“水污染防治规划”；《防沙治沙法》第2章“防沙治沙规划”也是水资源专业规划中的“防沙治沙规划”；《水土保持法》第2章规定的水土保持规划属于水资源专业规划中的“水土保持规划”；《渔业法》第11条规定的“国家对水域利用进行统一规划”，虽然没有规定规划的主体、内容等，但也应当属于水资源专业规划中的“渔业规划”；2014年12月由水利部印发实施的《全国现代灌溉发展规划》应当是水资源专业规划中的“灌溉规划”。

2.现行黄河流域规划是黄河规划的基础性内容

现行法体系下，水资源专业规划和水资源综合规划具有基础性地位。黄河流域现行规划包括国务院于2013年批复的《黄河流域综合规划(2012～2030年)》和2008年批复的《黄河流域防洪规划》，黄河流域的其他专业规划包含在相关的专业规划中，如黄河水污染防治规划纳入了《重点流域水污染防治规划(2016—2020年)》。

《黄河法》中的黄河规划是以黄河流域现行规划为基础，集黄河流域生态系统各要素规划为一体的规划，其内容应当包括现行的黄河流域综合规划和专业规划。

(二)黄河规划属于以水资源规划为基础的生态空间规划

1.黄河规划属于生态空间规划

“空间是一切生产和一切人类活动的要素。”[3]875空间的重要性可见一斑，以一定的空间及空间内相互依存的资源为规划对象，不仅能实现多规合一，还能完善规划管理，提高规划质量，强化政策协同，健全实施机制，以实现区域或流域高质量的协调发展。

根据2020年1月1日施行的修订后的《土地管理法》第18条第1款的规定，国土空间规划的对象是生态、农业、城镇等功能空间。根据《城乡规划法》第2条第1款的规定，城乡规划的对象是规划区内的建设活动，而据前所述，黄河规划的对象是基于黄河水域系统的一定范围内的生态空间。因此，黄河规划属于国土空间规划中的生态空间规划，而黄河规划与城乡规划是两种独立的规划。

2.《土地管理法》确立了水资源规划的基础性地位

《土地管理法》第23条确定了在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内水资源规划的基础性地位。《水法》第43条第2款规定，黄河水工程的管理和保护范围应当由黄河水利委员会划定；《河道管理条例》第20条规定，黄河的管理范围包括两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区，两岸堤防及护堤地；《防洪法》第11条第2款规定，蓄滞洪区应由编制防洪规划的主体在防洪规划中划定，因此黄河的蓄滞洪区应由水利部在黄河防洪规划中划定。

三、黄河法中黄河规划制度体系的构建

(一)规划的编制

1.编制主体和审批程序

现行的黄河综合规划和专业规划，以及其他专业规划组成了黄河规划的基础，在此基础上将现行的各种绿色生态空间的规划进行整理汇编，并增加黄河管理和保护范围内的其他生态空间的规划，就可以形成一个跨区域跨空间的生态规划。另外，根据现行法关于江河的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区的有关规定，应当在黄河法中确定水利部是黄河规划编制的牵头单位，编制完成后报国务院审批；明确黄河规划包括黄河生态空间规划和其他生态空间规划，而黄河生态空间规划包括《水法》规定的黄河流域综合规划和专业规划及其他绿色生态空间规划，其他生态空间规划包括荒地、盐碱地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原等的规划。

2.明确编制的内容

《黄河法》中明确黄河规划除包括《水法》规定的综合规划和专业规划外，还应当包括森林、草原、湿地、滩涂、岸线等绿色生态空间的规划，以及荒地、盐碱地、沙漠、戈壁、冰川、高山冻原等其他生态空间的规划。绿色生态空间的规划应当在保护的前提下开发利用；其他生态空间的规划应当在治理的前提下合理利用或禁止利用。

3.确定编制原则

应当在黄河法中确定编制黄河规划应当遵循的原则。

第一，战略性原则。该原则要求在编制黄河规划时，应当全面落实党中央、国务院与黄河有关的战略，包括安全战略，区域协调发展战略，主体功能区战略。明确黄河流域上中下游、左右岸的不同地区、不同空间的发展目标，根据黄河流域各功能区的实际落实情况和生态保护现状，确定城市空间、农业空间、生态空间和其他空间四种不同空间的发展策略。

第二，科学性原则。黄河生态保护和高质量发展要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策[4]。编制黄河规划要遵循因地制宜这一科学性原则，在科学评价沿黄各地的生态安全、生态风险、生态系统和生态环境承载力的基础上，统筹布局沿黄空间；坚持山水林田湖草生命共同体理念，以水而定、量水而行，在进行环境影响评价的基础上，明确黄河保护的生态屏障，构建促进黄河生态系统保护和修复的制度体系；坚持黄河上下游、干支流、左右岸的水陆统筹和区域协调，强调黄河流域的基础设施和公共服务设施的完善，应当保护、传承、弘扬黄河文化，加强风貌管控，突出地域特色；编制规划还应当通过上下结合、社会协同，充分发挥公众和不同领域专家的作用，运用大数据等现代手段，改进规划方法，提高规划编制的水平。

第三，协调性原则。编制黄河规划应当注重与其他规划间的协调，即以国家发展规划为统领，以黄河流域综合规划和专业规划为基础，统筹平衡其他相关专项对黄河空间的需求；以黄河文化为精神纽带，编制规划时应当注重发掘、传承和发展中华传统文化，体现黄河作为中华民族坚定文化自信的重要根基的作用。

第四，可操作性原则。作为黄河规划的编制主体，应当在规划中明确黄河水体、生态保育、生态品质、生物多样性、土壤质量等生态环境指标，并提出指导性要求；确立黄河上中下游、干支流和左右岸的各项措施及分解落实这些措施的要求，健全规划实施评价机制，确保编制的规划能落地、有约束、好操作。

(二)规划的实施与监管

1.确立黄河规划的权威

为确立黄河规划的权威，应当根据相关法律的规定，在黄河法中设置下列条款：一是确定黄河规划是各级政府、有关单位和个人在沿黄各地开展所有活动的基本依据，一旦批复，任何部门和个人都不得违规修改和变更。二是确立黄河流域各地按照《土地管理法》的规定编制涉及黄河的土地利用总体规划(国土空间规划)及根据《城乡规划法》规定编制涉及黄河的省域城镇体系规划、城市总体规划、地镇的总体规划以及乡规划、村庄规划时，应当与黄河规划相衔接。三是将修改或调整规划的条件按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》第11条的规定，设定为“因国家调整或修改涉及黄河的重大战略、重大项目，或者因为国务院进行行政区划调整，或者根据检查督察结果等确需修改黄河规划的”；将修改或调整规划的法定程序明确为“经规划审批机关同意后，方可按法定程序进行修改”。四是严格责任追究，以约束和规范在编制和实施黄河规划过程中的违规、违纪及违法行为。

2.健全用途管制制度

在《黄河法》中明确黄河流域各地应当以黄河规划为依据，左右岸的土地属于国家所有的，应当编制详细规划，并在此基础上按照规划进行审批。左右岸的土地属于集体所有的，对于紧邻国有土地的部分按照主导用途进行分区并编制详细规划，然后根据规划进行审批；对于远离国有土地的部分实行“约束指标+分区准入”的管制方式。左右岸属于自然保护地、重要水源地、文化及文物保护单位所在地的，应当实行特殊的保护制度。

3.完善监督规划实施制度

在《黄河法》中明确依托黄委会建立的基础信息平台，整合流域各地涉及黄河的各种信息平台，建立健全包括黄河规划动态监测在内的全流域统一的评估预警和监管机制；确定水利部应当会同有关部门按照编制的规划建立定期评估制度，组织对黄河规划的实施情况进行监督检查，并将黄河规划执行情况纳入执法督察内容；根据监督检查和执法督察的结果，以黄河流域生态保护和高质量发展为标准，考虑沿黄各地国民经济社会发展的实际情况，依法定程序调整和完善黄河规划。