“适度进口”与我国粮食主权的维护

夏志红

(北京航空航天大学法学院,北京100191)

粮食主权(Food Sovereignty),即国家粮食主权,它不是粮食(food)与主权(sovereignty)的简单结合,而是对国际农业秩序治理的一种理念与原则。与国家主权一样,其内涵是在国际粮食生产与分配的实践中不断丰富发展。然而,自该概念诞生以来,其理论基础与内涵却存在着两类不同的认识：一类认为粮食主权根源于基本人权的“食物权”(right to food),也称之为“食物主权”[1];另一类则认为粮食主权是国家主权在农业领域的自然延伸与体现。之所以存在如此不同的认识,一是对食物与粮食概念的不同理解;二是对主权概念本身的认识问题。但无论主权观念经历怎样的嬗变,粮食主权应是国家主权在农业经济领域的自然延伸与具体体现,是主权国家对内粮食生产分配自主管辖与对外独立平等立法、司法与自保权利义务的统一。

我国是一个农业资源禀赋相对不足的农业大国。传统“自给自足”(self-sufficiency)的小农经济在平粜论、平准论[2]与常平仓[3]等传统理论与实践的调控下,粮食供需基本平衡。然而,入世后受国际农业贸易自由化的低“天花板”①目前我国有两块“天花板”,一是指国内主要农产品价格超过进口价,继续提价遭遇的“天花板”;二是生产补贴因世贸规则所限而遇到的“天花板”。与国内GDP主义追求的高“地板”(价格倒挂)的价差驱使,“过度”粮食进口却干涉着国内农业生产分配与生命健康的自主管辖权,特别是对外独立平等立法权、司法权与自保权的限制。为此,2013年年底中央农村工作会议首次提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略。“适度进口”与粮食主权的内在关系如何?能否以及如何维护粮食主权?本文拟以“适度进口”的视角,分析“过度”粮食进口对粮食主权的干涉与限制,探讨“适度进口”与粮食主权的属性及其内在关联,寻求维护粮食主权的途径,确保我国粮食安全。

一、“适度进口”与粮食主权的内在关联

(一)“适度进口”战略及实现的条件

改革开放40年,我国粮食贸易经历了入世前的调剂余缺、入世后的进口快速增长与2013年以来的“适度进口”三个阶段。“适度进口”(moderate import)的战略思想,可源于1997年胡鞍钢提出的“立足国内、基本自给、适度进口、促进交换”21世纪中国粮食安全战略[4]。随后,进一步完善为“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略体系①“适度进口”战略的不同观点,见胡鞍钢：《立足国内基本自给适度进口促进交换——中国21世纪粮食战略的基本选择》,《经济研究参考》1997年第67期,第24-27页;黄季焜、杨军、仇焕广：《新时期国家粮食安全战略和政策的思考》,《农业经济问题》2012年第03期,第4-8页;程国强：《中国农业实施全球战略的路径选择与政策框架》,《中国与全球化》2014年第01期,第109-123页。。目的是在国内粮食供需基本平衡的基础上,合理利用国外农业市场与资源以弥补国内资源的不足与缓解生态压力,实现农业贸易与生态环境的平衡,确保农业可持续发展与粮食安全。

关于“适度进口”战略的基本内涵,当前的理论解释主要集中于经济学的分析,具体体现为一个底线、两个市场资源、三个维度与四个基本标准。一个底线就是确保粮食安全;两个市场资源是指国内国外两个市场与资源;三个维度是适度进口规模、进口品种和渠道多元化与进口方式多样化;四个基本标准包括非需进口标准、总量标准、增长率标准与农民收入标准[5]。而从一般词意上来讲,“适度”(moderate)是指适合要求的程度。“适”(right)的本意是合理、正当的自然之道;“度”(degree)是程度、标准的秩序。“适度进口”是指粮食进口的标准程度与国内需求的正当合理,以实现粮食生产、需求与生态三元平衡的秩序[6]。因此,“适度进口”的实现应具备三个基本条件：

1.公平国际农业贸易机制。公平国际农业贸易机制是确保“适度进口”粮食战略实施的前提与保障,是各主权国家在独立平等立法权、司法权与自保权的基础上构建的国际农业贸易秩序。然而,现实中以WTO《农业协定》为核心的国际农业贸易机制,形式上是以“一国一票”的粮食主权为基础,事实上却是英美等发达国家主导下,限制或干涉广大发展中国家粮食主权的贸易机制。他们凭借政治经济实力,在国内实施“过度”的政策立法保护,对外以自由化要求发展中国家放松管制、开放农业市场,倾销其国内巨额补贴而过剩的农产品,垄断国际粮食市场与资源。而受此限制或干涉的广大发展中国家,加之自身长期的农业歧视与竞争力的不足,致使国内粮食供需失衡、环境恶化与粮食危机。因此,独立平等立法权、司法权与自保权实现的斗争,将是构建公平国际农业贸易机制的核心问题。

2.国内粮食供需的基本平衡。国内粮食供需基本平衡是指国内粮食需求总量和生产总量的基本平衡,是“适度进口”粮食安全战略的核心,决定着是否进口以及合理进口的正当性。在农耕文明时代,“自给自足”小农经济基本保持国内粮食的供需平衡。工业文明时期,粮食生产分配逐步从国内市场延伸到国际市场,打破了传统“自给自足”农业经济结构体系。经济实力雄厚的国家通过国内农业政策立法,在建立较强竞争力的农业生产与分配体系的同时,构建国际粮食贸易秩序,发展海外农业市场,以调控国内粮食供需平衡。如1870—1914年英国霸权下的国际粮食贸易秩序、二战后美国主导下的国际粮食贸易秩序,以及20世纪90年代维护发达国家利益的WTO《农业协定》等。

3.有充足的购买力与国际粮食市场的可供性。根据供求理论,国际粮食贸易的发生需两个基本条件：一是购买粮食的需求,且具有充足的购买能力。购买粮食的需求,是指一主权国家国内粮食供给不足或不能满足需求,需要从国际市场购买一定量的粮食以求供需平衡;充足的购买能力是指有足够的外汇储备。二是国际粮食市场的可供性。国际粮食市场的可供性指可通过直接或间接进口到所需的粮食。直接进口的粮食是指他国因国内粮食供给过剩,或基于政治或其他因素而海外销售的粮食。间接进口的粮食是在国际市场无直接进口的粮食时,以通过海外购买、租赁或合作开发土地资源等国际直接投资(FDI)形式,建立自给粮食供应基地,再通过贸易而进口的粮食。

因此,“适度进口”粮食安全战略是在公平国际农业贸易机制下,基于国内粮食供需平衡而合理进口的农业可持续发展战略。一方面要提高国内粮食生产的竞争力;另一方面要加强国际粮食安全治理能力,防范进口风险,促使国内外治理的有效统一。

(二)粮食主权的提出

粮食主权(Food Sovereignty)这一概念,是1996年特拉斯卡拉会议上国际性农民运动组织(“农民之路”)以反对国际农业贸易自由化而提出的,其内涵在此后的多次国际粮食会议及宣言中得到不断的丰富与发展①在1996年至2003年的七年间,粮食主权的概念有10多次重新定义。一般主张粮食生产与消费的本土化、粮食生产资料的自主化与粮食决策管理的民主化。见胡莹：《粮食主权：保障粮食安全的新思路》,《社科纵横》2014第5期,第44-47页。。然而,由于人们对 Sovereignty与 Food术语本身的不同认识,二者结合(Food Sovereignty)的概念与内涵,便产生以下两种不同的观点：

1.基于人权的食物主权。食物主权是基于人权食物权的视角,认为粮食主权根源于食物权,也称之为“食物主权”[7]。食物权作为一项基本人权,早在1948年《世界人权宣言》(第25条第1款)和1966年《经济、社会和文化权利国际公约》(第11条)中通过适当生活水准权承认了与食物有关的权利,即由“免饥权”和“足食权”构成食物权②《经济、社会和文化权利国际公约》第11条第1款规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房并能不断改进生活条件。”。随后,在一系列国际组织的决议中进一步确认并得以完善。其中,“免饥权”或“免于饥饿”是食物权的最低限度,在此基础上国家应确保其公民享受“足食权”的各项要求,即每个男子、女子、儿童,单独或同他人一道在任何时候都具备取得足够食物的机会和经济条件或获取食物的手段。事实上,食物权的本质并不在于食物的本身,而注重于获取食物的条件和手段,特别是主权国家对食物权承担保护、实现和尊重的义务③联合国食物权问题第二任特别报告员德舒特指出,各国不仅针对本国领土上的人民承担着尊重、保护和促进食物权的义务,而且对本国境外的人民也承担着这些义务。见朱利江：《食物权视野下的全球农业贸易体制》,《国际法研究》2014年第3期,第57-68页。。保护义务要求各主权国家应采取有效措施,确保不得剥夺个人取得足够食物的机会;实现义务是各国须积极实施,加强人们取得和利用资源和谋生手段的机会;尊重义务是各国之间应相互尊重,要求避免采取任何妨碍取得足够食物机会的措施。因此,当“免饥权”和“足食权”食物权的实现处于危机时,便催生了基于人权的食物主权(Food Sovereignty),强调农业生产者自主进行食物生产与分配,以及国家对此承担保护、实现和尊重的义务,确保粮食安全。

2.基于国家主权的粮食主权。基于国家主权的粮食主权认为,粮食主权是国家主权在农业领域的自然延伸与具体体现。国家主权(Sovereignty)④国家主权的认识,见Jean Bodin.On Sovereignty：Four Chapters from The Six Books of the Commonwealth.Cambridge：Cambridge University Press,1992;Jackson,R.Sovereignty.London：Polity Press,2007;何志鹏：《主权：政治现实、道德理想与法治桥梁》,《当代法学》2009年第5期,第3-21页;杨帆：《论杰克逊的“当代主权观”——以“权力分配论”为核心》,《法律科学》2015年第2期,第30-43页。左海聪,宋阳：《超越“国家利益”：对经济主权概念的反思与重塑》,《学术界》2013年4期,第37-48页。产生于国家危机时的法国,后经历了种种学说与理论,在条约与国际习惯以及国家的实践中不断丰富与发展。然而,无论怎样的嬗变,国家主权仍是国际法与国际秩序的基石,是主权国家对内最高管辖权与对外独立、平等与自保权利义务的统一。面对国际粮食危机,Food Sovereignty这一术语概念,应成为国际农业秩序治理的理念与原则。从人类的食物发展来看,英语术语“Food”,既可以对应中文的食物与食品,也对应粮食等概念。“食物”是“天然物”(如有生命的动物、植物、真菌等)或受人类干扰的天然物,即“人工物”,侧重于自然与人类的关联。食品是通过技术加工转变,无法通过某一主要食用农产品界定其成分构成的食物,侧重于消费者自由选择的民主权。粮食是能够满足人类生存需要的最基本食物(农作物),主要包括谷物、薯类和豆类,更侧重于消除饥饿和解决营养不良的粮食安全(Food security)。为此,面对全球范围内饥饿问题,FAO在1974年世界粮食会议通过的《世界消灭饥饿和营养不良宣言》与1996年通过的《世界粮食安全罗马宣言》中明确指出：粮食安全是指所有人在任何时候都能够在物质、社会和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食,以满足其饮食需要和粮食偏好,维持积极健康生活的一种秩序。因此,粮食是食物的核心,粮食权几乎囊括了食物权的全部内容,粮食安全不仅仅是食物本身的安全,已成为国家安全的核心问题。当“自给自足”的国家粮食安全秩序遭受农业贸易自由化的威胁而处于粮食危机时,确保“食物权”有效实现的Food Sovereignty,已演变为“粮食主权”。

“粮食主权”有别于“食物主权”,根本在于其属性不同。前者属于公法,后者属于私法。具体体现在：(1)主体。“食物主权”的主体是农业从业者与消费者,“粮食主权”的主体则是主权国家。(2)内容。“食物主权”更多注重国内农业从业者与消费者粮食生产分配的自主权,以及要求国家保护、实现和尊重的义务;“粮食主权”是一主权国家对内粮食生产分配自主管辖与对外独立平等立法、司法与自保权利义务的统一。(3)价值目的。尽管二者的最终目的都是确保粮食安全,但“食物主权”侧重于粮食生产者与消费者的生存利益,“粮食主权”不仅保护粮食生产者与消费者的生存利益,更侧重于国家与人类生存利益。如在国际政府组织(联合国粮食及农业组织,FAO)与非政府组织(粮食主权国际计划委员会,IPC的)立法实践中,“粮食主权”已成为实现国际粮食安全治理的理念与原则。在国内立法实践中,塞内加尔(2004年)、马里(2006年)、玻利维亚(2007年)、委内瑞拉(2008年)、玻利维亚(2009年)与德国(2009年)等部分国家已将“粮食主权”作为其制定宪法和农业法的重要依据[8]。

(三)内在关联

粮食主权之所以在WTO农业贸易机制刚刚建立的第二年由农民组织首次提出,已表明WTO农业贸易机制对广大发展中国家传统农业体制的冲击与威胁,也体现了私法属性“食物主权”对“食物权”保护的不足。而对外要求公平国际农业贸易机制与对内要求粮食供需平衡统一的“适度进口”战略,与粮食主权存在着以下内在本质的关联：

1.共同价值与目的。“适度进口”是通过合理有效利用国外农业市场与资源以弥补国内资源不足与缓解生态压力,追求农业贸易经济价值与生态环境价值的平衡,实现国内农业的可持续发展。同时,要求在粮食主权平等基础上构建公平的国际农业贸易机制,合理分配国际农业资源,确保粮食安全。粮食主权不仅强调主权国家享有的经济权利,且承担保护、实现与相互尊重的义务,并以此为基础,构建公平的国际农业贸易机制,实现各国农业利益平衡,确保人类共同利益与粮食安全。

2.粮食主权是“适度进口”的前提与基础。21世纪,人类已从工业文明进入到农业生态文明,农业也进入到全球农耕时代。无论是粮食直接进出口,还是海外农业直接投资,有效合理利用国际农业市场与资源的海外战略,已成为各国农业可持续发展的重要组成部分。“适度进口”战略的有效实施,其前提是公平国际农业贸易机制。然而,以往的国际农业贸易机制是英美主导下霸权的国际农业贸易机制,尽管坚持“一国一票”的粮食主权,其实质是美欧发达国家间利益的妥协,忽视或侵犯了广大发展中国家的粮食主权与国家利益。因此,要构建公平国际农业贸易机制,必坚持粮食主权原则,这是构建公平国际农业贸易机制的前提基础,更是有效实施“适度进口”战略的前提基础。

3.“适度进口”是粮食主权的具体体现与维护。“适度进口”战略的有效实施不仅对外要求构建公平国际农业贸易机制,且要求以国内粮食供需平衡为基础,实现对外对内的有效统一。这正是粮食主权对内粮食生产分配自主管辖权与对外独立平等立法权、司法权与自保权的具体体现。粮食主权对内粮食生产分配自主管辖权的目的是增强国内农业基础竞争力,实现国内粮食供需平衡。同时,在不公平的国际农业贸易机制下,实现国内粮食供需平衡也是粮食主权对内自主管辖权的维护。构建公平国际农业贸易机制是“适度进口”战略的要求,是粮食主权对外独立平等立法权、司法权与自保权的目的,同时也是粮食主权对外独立平等立法权、司法权与自保权的维护。

“适度进口”与粮食主权是相对的,其内涵因各主权国家农业发展水平有所不同,并具有发展性与斗争性。相比之下,对“适度进口”的研究更多局限于经济学领域,而对粮食主权的研究则更多局限于政治学领域。如何实现“适度进口”与粮食主权关系的法治化,将是一个重要理论与实践课题。

二、非“适度进口”对粮食主权的冲击及因素分析

非“适度进口”是国外粮食进口总量同国内粮食生产总量与需求总量差额(产需缺口)的显失平衡,表现为粮食进口的“过度”或“严重不足”。2004年之前,我国粮食供需基本平衡,粮食自给率水平控制在95%以上。自2004年开始进入净进口阶段,且粮食进口量逐年递增。2013—2015年间,我国粮食产需缺口约为5000万吨,而粮食进口总量分别为9049万吨、10586万吨和13062万吨,粮食进口几乎是国内粮食产需缺口的两倍[9]。2016—2018年间缺口逐步增加约为7000万吨,粮食总进口量分别为12000万吨、13000万吨与10800万吨,粮食总进口量相对于粮食缺口有所下降。然而,“过度”进口之势在弥补粮食缺口的同时,使受“非市场经济国家”歧视的我国粮食主权遭受进一步限制与干涉。

(一)对外立法权的限制

对外立法权是指对外民主参与国际农业贸易体制立法的权利,它根源于GATT/WTO“一国一票”为基础的民主机制。然而,受制于“绿屋会议”,其独立性、平等性与民主性一直受到质疑。早在GATT1947谈判时,迫于英美国家的政治经济实力,允许其对农产品继续实行进口数量限制与出口补贴,以及豁免农产品的某种特权。狄龙回合(1960—1961)和肯尼迪回合(1963—1967),也只是谈判达成部分农产品贸易关税有限减让。尽管乌拉圭回合(1986—1994)形成WTO《农业协定》,但市场准入、出口补贴与国内支持的制度设计,尤其是国内支持三箱“天花板”制度,为发达国家进一步限制发展中国家的民主立法权奠定了合法性基础。

根据WTO《农业协定》的规定,市场准入的提高是基于成员承诺的关税化措施和关税减让两种方式。然而,由于实际关税化措施都取决于WTO成员自己,便出现有能力的发达国家实施了非常复杂的关税制度,以限制发展中国家农产品进入发达国家市场。对于出口补贴措施,《农业协定》并不禁止,但规定如果在1986—1990年期间不存在出口补贴的,则不可以再采取新的出口补贴措施。这也几乎剥夺了发展中国家采取出口补贴措施的权利,因在这一期间发展中国家几乎不存在任何出口补贴措施。现实中,发达国家每年给农业提供近几千亿美元的出口补贴,同时,还采取其他替代措施来促进农产品出口。2001年多哈回合,农业贸易谈判已成为整个WTO的焦点,并左右WTO整个进程发展。“非市场经济国家”对我国独立平等参与国际农业贸易秩序治理的歧视、限制或遏制,因“过度”进口遭受了进一步限制。目前,以美为首的发达国家不仅拒绝承认我国的市场经济地位,且以“公平”“互惠”(Reciprocity)原则而构建双边或区域经贸体制,企图破坏或抛弃现有的多边贸易体制。2018年以来持续不断升级的贸易战,足以表明美式单边主义对我国经济主权的敌视、限制与排斥[10]。

(二)对外司法救济权的限制

对外司法救济权在WTO体制中表现为依据WTO争端解决机制(DSU)实施的反倾销与反补贴措施的权利。WTO争端解决机制被誉为“皇冠上的明珠”,是整个WTO机制有效运行的保障。然而,在缺失独立性、平等性与民主性下,争端案件多而复杂,特别是发达国家利用DSU对发展中国家的司法救济。如在1995—2017年间,涉及《农业协定》的争端案件共79起,其中发达国家提起的争端案件占56%,争端几乎涉及《农业协定》的所有条款。近年,“过度”粮食进口也使我国遭受多而复杂的争议,如DS511、DS451、DS390、DS388 和 DS387 案件。 案件集中涉及《农业协定》的第3、第6、第8、第9、第10 与第19条以及《中华人民共和国加入议定书》与《中国加入工作组报告》等。同时,第三方参与也越来越多(DS511案件多达26个成员)。目前,由于美国单方行为,WTO争端解决机制正面临系统性障碍①美国单方面行动,阻止启动填补上诉机构两个空缺的新选举程序,理由是受够了世贸组织法庭的过度管制。导致WTO的上诉法院7个法官席位只有5个位置有人。见石静霞：《世界贸易组织上诉机构的危机与改革》,《法商研究》20192年第3期,第150-163页。。

“过度”进口的粮食更多是发达国家国内高补贴而海外倾销的粮食,这是他们长期“过度”农业保护的必然结果。在自由资本主义时期,亚当·斯密自由贸易理论在一定程度上可以说是国内政府补贴而海外倾销。由于其不正当竞争性,《反倾销协定》与《补贴与反补贴协定》才成为GATT/WTO遏制不正当竞争维护公平贸易秩序的合法救济机制。然而,在WTO《农业协定》设计中,发达国家不仅可以继续维持其巨额农业补贴,且又设计了“绿箱”“蓝箱”和“黄箱”分箱治之、结构灵活的国内支持机制。“黄箱”支持是直接扭曲农业生产和贸易,所有成员必须予以限制和逐步削减,但受综合支持总量的限制。“蓝箱”支持是一种例外,可以免于削减义务。“绿箱”支持是对贸易不造成扭曲或者影响非常微弱的措施,成员可不用削减。事实上,其制度设计为贸易保护措施留下了空间,使有能力的发达国家成员可轻易将大量扭曲贸易的非法补贴打着蓝箱、绿箱而免于削减,从而规避海外反倾销与反补贴。同时,又以该贸易救济机制为工具限制海外粮食进口,保护国内农业产业。如2016年9月,美国以我国2012—2015年对三大谷物的补贴超限为由向WTO起诉,12月又向WTO起诉我国对三大谷物的关税配额制度管理不合理,甚至对配额管理制度的合法性提出质疑[11]。美国起诉我国粮食补贴的超限问题,不仅仅是补贴原始数据等规制问题,已发展为补贴计算方法等技术性问题,体现出更强的贸易保护主义。

(三)对外自保权的限制

WTO《保障措施协议》被称为“防火墙”或“安全阀”,是WTO各成员国的自保权或自卫权。自保的共性是非关税措施关税化与合法化。粮食关税是克服农业资源禀赋基础竞争力差距的最有效措施,尤其是农业资源禀赋不足的国家。如日本的粮食关税高达800%的从量税(不会因为进口价格下降而减少征税的额度)。农业自保权的实现除适用WTO《保障措施协议》外,还受WTO《农业协定》第5条农业特殊保障措施(SSG,Special Safeguard Provisions)的规制。WTO《农业协定》第5条明确规定了农业特殊保障措施的实体规则与程序规则。实体规则包括适用的条件、触发机制与具体实施措施等。SSG并非适用所有国家及所有农产品,而只是适用于已关税化并且在关税减让表中标明SSG的农产品。因大部分发展中国家没有能力进行关税化,而不能适用。在触发机制方面,SSG规定了比一般保障措施更为复杂的数量触发机制与价格触发机制。数量触发机制取决于该产品所占国内市场的比例,所占比例越高,进口激增的幅度就越小,触发该措施的可能性小。价格触发机制是依据农产品进口价格与触发价格,差额越大,越有可能采用该措施。《农业协定》第5条第7款至第9款分别规定了复杂的实施程序、免责承诺及适用期限。然而,在实践中,由于SSG的适用条件与触发机制特殊要求,特别是价格触发的弹性与模糊性,对于无足够能力进行关税化的广大发展中国家,难以使用其来保护国内产业。因此,取消SSG,设立的SSM(Special Safeguard Mechanism)的斗争,已成为我国同广大发展中成员在多哈回合谈判中的新任务。

(四)对内粮食生产分配自主管辖权的干涉

粮食生产分配自主管辖权是粮食主权对内完全排他不受干涉的权利,也是国家主权对内最高管辖权的具体体现。WTO《农业协定》将对内生产分配自主管辖权划分为市场准入、国内支持和出口补贴三大部分,其制度设计本身在一定程度上是对广大发展中国家国内粮食生产分配自主管辖权的干涉。而“过度”粮食进口将进一步干涉我国粮食生产分配自主管辖权,主要表现在：(1)对国内粮食生产分配结构的冲击。国外“规模经济”及农业贸易自由化的发展使得我国传统小农经济与“家庭承包制”等自养模式的农业生产分配陷入了不公平的竞争中。前者凭借生产成本优势,以国际贸易自由化标准来规范或干涉我国世代传承的粮食生产、耕地资源、政策支持、分配制度等管理模式,以及民族粮食运作的价值体系和粮食民俗文化。其结果使部分农民失去粮食生产积极性,放弃了土地,竞争力不足与粮食供需失衡(部分粮食自给率跌破85%)[12]。(2)对国内支持政策制度的干涉。“过度”粮食进口表面上是越来越低“天花板”与越来越高“地板”粮食差价的驱使,事实上是国内农业支持制度的差异。在粮食生产分配的政策支持方面,越来越低的“天花板”是指本来已受WTO《农业协定》限制的国内政策支持,再因国外“高补贴”过剩的粮食倾销,使粮食进口的CIF价格相对于国内粮食出口的FOB价格越来越低。越来越高的“地板”价格,是国内粮食生产成本相对于海外进口的CIF价格,由于受国内无限粮食增长的需求与有限农业资源的冲突,越来越高。越来越低的“天花板”与越来越高的“地板”,使国内粮食生产分配政策支持的空间越来越受限。(3)对农业生态环境与生命健康安全的威胁。因当下科学标准的缺失(证实/证伪),粮食基因编辑(Food Genome Editing,FGE)或转基因粮食(Genetically Modified Foods,GMF)①在粮食基因编辑的理论研究与实践中,由于基因技术发展阶段与运用方式的不同,人们习惯使用Genetically Modified Foods(GMF),译为“转基因粮食”,或“转基因食品”,或“转基因食物”,或“基因改造粮食”,或“基因修饰粮食”等。目前基因编辑技术(CRISPR/Cas-9)的发展,称为粮食基因编辑,与传统基因技术并非本质上的差异。商业化的潜在利益,几乎充斥着国际粮食市场。我国每年累计进口近亿吨转基因粮食,可能因“基因飘流”与“偶然混杂”[13],以及不当环境释放引起基因污染、导致多种生态反应。其外源基因外逸可打破原种群之间的动态平衡、破坏生物多样性,并威胁着生命健康安全。

因此,“过度”粮食进口表面上表现为越来越低“天花板”与越来越高“地板”的粮食差价问题,实质上则是对我国粮食主权的限制与干涉。越来越低“天花板”本质上是以合法的形式(不公平国际农业贸易体制)限制了对外独立平等立法权、司法权与自保权,同时也干涉了国内粮食生产分配自主管辖权。对粮食主权的限制或干涉,反而将进一步加大“天花板”与“地板”的价差,可致使更加“过度”进口的恶性循环。该如何遏制这一被动局面?

三、“适度进口”对粮食主权维护的途径

“多功能性”的农业,成为世界各国保护的重中之重。无论是“适度进口”,还是非“适度进口”,只要实施国际粮食贸易,必然会产生国际矛盾冲突。我国和平发展(崛起),正面临着一场激烈的国际粮食斗争。然而,在这场斗争中,粮食主权无疑是实现“适度进口”战略最有力的武器,同时,“适度进口”战略的实现也将进一步促使粮食主权的巩固。

(一)粮食主权原则

粮食主权这一概念自产生以来,其内涵在不断地丰富与发展。起初是非政府组织(NGO)从农业生产者这一弱势主体的视角,以基本人权的食物权为理论基础,要求国家承担保护、实现和尊重的义务。后来,历经各国与国际组织的斗争与实践,逐步从私法领域进入公法领域,从农业生产者基本生存权演变到国家经济主权。然而,由于其概念内涵发展性与斗争性,尽管是抨击“新自由主义”主导下WTO农业贸易机制对各国粮食主权的限制与干涉,但其主要内容更多局限于对内自主管辖权[14],而忽视对外独立平等立法权、司法权与自保权,更缺失粮食主权责任的关注。

作为国际农业秩序治理的一种理念与基本原则,与国家主权一样,其内涵应包括对内粮食生产分配自主管辖与对外独立平等立法、司法与自保权利义务的统一。为此,应在粮食主权平等的基础上,以禁止粮食倾销、限制粮食补贴、粮食安全例外、粮食安全义务与责任等构建粮食安全机制。(1)禁止粮食倾销与限制粮食补贴。禁止倾销与限制补贴已演变为两项国际习惯法,是对粮食主权平等的有力保障,就如禁止使用武力原则与禁止干涉内政原则派生于国家主权平等原则,却又保障国家主权平等原则的有效实施。(2)粮食安全例外。粮食本身是与人类生存息息相关,消除饥饿和解决营养不良是粮食安全的首要问题。每当人类面临生存危机时,特别是粮食贸易自由化对人类基本生存构成威胁时,主权国家可以粮食安全为由采取相应措施,优先保障粮食供给,以免除相应的义务。如古巴等11国创新提出的“发展箱”与印度提出的“粮食安全箱”等基于农业文化、食物多样性等非市场价值的粮食安全例外。(3)粮食安全的义务与责任。保障粮食安全是国家的首要义务与责任,因为个人没有资格和能力提供公共安全保障义务与责任。正如1974年《世界消灭饥饿和营养不良宣言》中指出：保障粮食安全一方面需要各国承担其消除饥饿和营养不良的责任;另一方面对于不能满足粮食需要的国家有通过国际行动提供救助的义务。

(二)对外独立平等立法权、司法权与自保权的维护

1.立法权的维护。入世以来,以美为首的西方发达国家一直以“非市场经济国家”及“单边主义”歧视、限制或遏制我国民主参与公平国际农产品贸易谈判的自主权,并试图抛弃或破坏现有的多边贸易机制。为此,应坚持WTO非歧视原则,与广大的发展中国家形成合力,以粮食主权为基础,通过谈判、磋商以维护WTO多边贸易机制,反对“单边主义”的霸权。具体而言,应将粮食主权与粮食安全作为农业贸易谈判的原则和底线,可要求在市场准入与农业补贴规则方面有更大的灵活性,根据粮食安全和生态环境寻求针对粮食这一特殊商品的例外规则,以及维护粮食安全目的的公共储备等。

2.司法救济权的维护。面对WTO争端解决机制局限性与司法救济机制的滥用,应积极有效利用现行的WTO争端解决机制与WTO《反倾销协定》《补贴与反补贴协定》,或采取对等措施,维护粮食主权。如对于国内补贴的指控,可结合WTO《补贴与反补贴协定》与具体问题,基于当前我国主粮补贴对农业生产的扭曲程度,或经济发展符合“绿箱”措施,或公共储备等粮食安全例外方面加以论证。对于国外高补贴的粮食倾销,可从国外补贴支持政策、进口价格、国内损害与因果关系等方面实施“双反”措施。如2016年1月12日,我国商务部对来自美国进口的DDGS发起了反倾销反补贴调查并最终征收反倾销税和反补贴税,以及2018年4月18日起,我国对原产于美国的进口高粱采取临时反倾销措施①2018年2月4日,商务部依据《中华人民共和国反倾销条例》第十八条,认为原产于美国的进口高粱以低于正常价值的价格向我国出口销售,对国内产业同类产品价格造成削减和抑制,发布了《关于对原产于美国的进口高粱进行反倾销立案调查的公告》及《对原产于美国的进口高粱进行反补贴立案调查的公告》。立案后经初步认定,原产于美国的进口高粱存在倾销,对国内高粱产业造成实质损害,且倾销与实质损害之间存在因果关系。于4月17日发布2018年第38号公告,决定自2018年4月18日起,对原产于美国的进口高粱采取临时反倾销措施。参见中华人民共和国商务部网：http：//www.mofcom.gov.cn/article/b/c/201804/20180402733178.shtml,2019-04-20.。

3.自保权的维护。鉴于WTO《保障措施协议》与WTO《农业协定》第5条特殊保障措施(SSG)的概念,适用条件与触发机制等特殊要求及其模糊性,再加之“天花板”与关税化程度的限制,应联合广大发展中国家要求修订或取消SSG,建立较低标准,更加公开透明的农产品特殊保障机制(SSM),以维护粮食主权。具体而言,要改变SSG只适用于已关税化并且在关税减让表中标明“SSG”的农产品,使SSM适用所有的农产品与国家。在触发机制上,以粮食年度进口量和前3年平均进口量相比,只要达到一定水平,即可启动数量的特殊保障机制;当进口到岸价格低于触发价格时,也即可启用价格触发机制。在实施措施上,可在数量限制或提高关税之间选择最有利的措施[15]。另外,面对贸易报复措施,可实施对等反报措施,如2018年中美贸易战中,我国对来自美国进口的大豆、谷物加征25%的关税对等措施。

(三)对内粮食生产分配自主管辖权的维护

对内粮食生产分配的自主管辖权是粮食主权的核心,粮食供需基本平衡的保障,并决定着“适度进口”战略实施的合理正义性。WTO《农业协定》之前,发达国家已以较完善的农业政策立法建立了竞争力较强的农业经济结构体系。如早在1933年美国就制定了《农业调整法》,1962年欧盟实施的共同农业政策(CAP)。WTO《农业协定》的修订使其农业政策立法得到进一步合法化与国际化。我国《农业法》始于WTO《农业协定》修订之前的1993年,尽管经过2003年与2013年两次修订,但仍较为原则,缺乏可操作性。现行农业政策制度主要体现在部委规章和规范性文件,其效力较低、零散、庞杂、不健全、缺乏系统完整性。目前,在WTO《农业协定》与“单边主义”霸权的限制与干涉下,应完善农业政策立法,建立竞争力较强的农业经济结构体系,以保粮食供需基本平衡,维护粮食主权。

1.在农业供给侧结构改革下,进一步完善粮食生产分配机制。2017年,中央1号文件指出：推进农业供给侧结构性改革,要在确保国家粮食安全的基础上,紧紧围绕市场需求变化,以增加农民收入、保障有效供给为主要目标,以提高农业供给质量为主攻方向[16]。其目的在于提升我国粮食国际竞争力,确保有效供给。为此,应进一步完善粮食生产补贴机制。实践中,粮食生产分配支持受“超WTO”义务、国家财力与立法不足的限制,四大农业补贴仅仅局限于“黄箱”支持,“蓝箱”补贴没有启用,“绿箱”补贴只用了11类中的7类[17]。因此,对于目前良种补贴、粮食直补、农机具购置补贴和农资综合补贴的四大“黄箱”直接补贴,应逐步转变为不挂钩的“绿箱”。对于“蓝箱”补贴,可借鉴欧盟早期布莱尔协定的脱钩收入补贴,创新推行直接补贴的“蓝箱”政策,作为补贴政策调整过程中的过渡机制。一方面有效利用“绿箱”支持的间接性、合法性和隐蔽性,另一方面完善粮食价格形成机制。粮食价格形成机制是要降低政府对价格的干预力度,价补分离,市场定价或降低粮食支持价格,以缩小越来越低“天花板”与越来越高“地板”粮食差价问题。为此,我国已实施了大豆目标价格补贴政策试点(2014)、降低玉米临时收储价格(2015)、改玉米临时收储制度为“生产者补贴+市场化收购”制度(2016)、配套建立稻谷生产者补贴制度(2018)等。在尊重农业从业者的自决权下,应通过立法保障土地、赋税、信贷等生产要素,重视价差补贴、最低保护价与临时收储政策,以保障种粮收益与农民主体的积极性。

2.在农业“走出去”的战略下,实现农业“走回来”。“适度进口”战略的有效实现有赖于国际粮食市场的可供性(包括直接进口与间接进口的粮食)。受国际政治与商业利益的限制,国际粮食的供给具有不确定性风险。为确保国际粮食的有效供给,农业“走出去”的目的,是实现农业“走回来”,即实现“适度进口”。它不仅要求国外粮食进口量与国内粮食需求量和生产量差额的基本平衡,还要求充分利用国外市场与资源弥补国内资源不足与缓解生态压力,实现经济、政治与生态的平衡。(1)加强海外主体的培养。未来的农业竞争,是农业经营主体的竞争。欧美等发达国家的部分跨国公司凭借资金、技术的实力垄断和控制了大量优势的海外农业资源。实施农业“走出去”与“走回来”的主体应是具有国际竞争力的企业、金融机构与政府。2016年,中央1号文件指出：支持我国企业开展多种形式的跨国经营,加强农产品加工、储运、贸易等环节合作,培育具有国际竞争力的粮商和农业企业集团。为此,应加快推进海外主体的混合所有制改革,鼓励和支持多种所有制企业采取联合经营,并充分整合政府、金融机构等多种资源,向企业提供资金和技术支持,创建海外农业产业链,增强国际农业竞争力。(2)加强双边与区域贸易投资合作,实现多元化进口。为保障有适足保质的粮源,可积极利用FTA、RTA与BIT等双边与区域贸易投资合作协议,考虑与东道国联合开拓新的粮食供应市场,实行粮食本土化。加强海外农业直接投资立法,实现多元化进口。2014年至2016年,中央1号文件明确提出：优化农产品进口的全球布局,推进进口来源多元化,加快形成互利共赢的稳定经贸关系。实践中,到2018年3月我国已与24个国家或地区签订了16个自贸协定[18],同时,国内也建立了相应的自由贸易区。(3)完善农业保险制度。发达国家强竞争力的农业经济结构体系表明,完善的农业保险制度是其有力保障,尤其是海外农业投资保险制度。海外农业投资直接参与国际竞争,常面临“粮食禁运”以及货币禁兑、国有化或东道国国内战乱等政治风险。因此,应以《多边投资担保机构》为基础,创立政策性专业保险公司,在合格投资、承保收益与承保风险等方面,构建较完善的海外农业投资保险机制,确保“适度进口”战略的实现,维护粮食主权。

四、结语

农业是人类生存之本、治国之本。为此,西方发达国家在高度发展高科技工业产业的同时,不惜“过度”保护农业发展。目前,跌宕起伏的贸易战,使人们更多关注高科技工业发展,可能忘却了其背后的一个基本生存问题——粮食安全。

在“走出去”与“一带一路”战略下,我们在分享粮食进口的潜在利益时,切不可忘记“过度”粮食进口在冲击着粮食主权,不仅干涉国内粮食生产分配结构、威胁生命生态安全等粮食生产分配的自主管辖权,并限制对外独立平等立法权、司法救济权与自保权。

“适度进口”战略,是农业“走出去”战略的根本目的——农业“走回来”。它不仅要求充分利用国外农业市场与资源以缓解国内压力,以适度粮食进口弥补国内粮食供需缺口,实现经济、政治与生态平衡的自主管辖,而且要求在独立平等立法权、司法救济权与自保权的基础上建立公平的国际农业贸易机制,维护粮食主权,确保粮食安全。