英国法律援助质量控制体系及其借鉴意义

赵飞龙

(西南政法大学法学院,重庆401120)

我国刑事诉讼中辩护率不高一直以来都是掣肘“以审判为中心的诉讼制度改革”和“完善认罪认罚从宽制度”等司法改革的重要原因之一[1]。2017年11月起开展的“刑事案件律师辩护全覆盖”的试点工作被视为解决这一问题的重大举措,其亮点之一便是对刑事法律援助制度进行了重大改革。此次试点工作在放宽经济困难标准的基础上,进一步扩大了刑事法律援助的范围。早在2014年习近平总书记听取司法部工作汇报时就强调“要在不断扩大法律援助范围的基础上,紧紧围绕经济社会发展的实际需要,注重提高法律援助的质量,努力做好公共法律服务体系建设。”[2]2015年出台的《关于完善法律援助制度的意见》中对此提出了更为具体的三项要求,即推进法律援助标准化建设,加强法律援助质量管理以及完善法律援助便民服务机制。2018年3月9日“两会”期间司法部召开的法律援助工作新闻发布会上,熊选国副部长提出“目前正在研究制定法律援助案件质量标准,要形成全国统一的办案质量规范,为法律援助机构和律师等法律援助人员办案提供遵循依据。”[3]

作为最早实施法律援助的国家,英国一直以其公平和公正的司法制度为傲,法律援助作为其中的重要组成部分,被认为是一个公正的、开放的司法系统的标志性特征,它使得正义的实现不会取决于一个人的支付能力[4]。历史上,英国法律援助系统旨在向经济困难的人提供基本的法律服务,保证他们相较于更为富有的对手,不会处于不利的地位。1949年工党政府扩大公共服务的范围之后,凡是财务情况满足要求或案件具有一定法律价值的,均可获得法律援助[5]。以2007年《法律服务法》的颁布为标志,英国的法律服务业格局发生了根本性的转变。在市场化的改革中,法律援助作为法律服务的重要内容,以更可信、有效为目标不断进行优化的同时,对其质量控制同样提出了新的要求。就刑事案件而言,被告人在其自由或生活受到威胁时,获得法律帮助是其一项宪法性的权利①Benham v.UK(App no 19380/92)(1996)22 EHRR 293.。在法律援助制度的改革与完善中,委托方能够获得优质的法律服务是英国法律援助市场化改革的主要目标之一。因此,英国的法律援助质量控制体系也在不断地完善和拓展,这对我国法律援助质量控制体系的建立和完善有着重要的借鉴意义。

一、英国立法与行政管理组织对法律援助质量的控制

英国庞大的法律援助体系可以追溯至1949年,起初法律援助事务由1825年成立的律师协会管理。之后1988年《法律援助法》设立的法律援助委员会②Legal Aid Act 1988,3.作为唯一的专门性管理机构总管法律援助事务[6],该机构于2001年由当时的大法官部政务次长大卫·洛克签署令状予以废除③The Legal Aid Board(Aboliton)Order 2001.。出于对20世纪90年代初法律援助预算大量增长的反思,1999年《获得司法正义法》设立了法律服务委员会,作为非政府部门公共机构负责管理英格兰和威尔士的法律援助工作④Access to Justice Act 1999,1.。该机构于2013年伴随着2012年《对罪犯的法律援助、量刑和惩罚法》的实施而被废除,由司法部新的行政机构法律援助机构取而代之,该机构宣称其旨在通过求助热线或者面对面的方式为那些生命和自由受到威胁的人提供高效优质的法律援助服务。优化法律援助的质量一直都是英国法律援助制度改革的目的之一,同时也是其市场化改革的标准之一。就此相关立法及行政机构(法律援助机构)都对法律服务质量设置了相应的规则与标准。

(一)相关立法的控制

在英国,由于辩护律师的辩护效果对案件的结果有着直接的影响,因此为维护委托人的合法权益,只要对案件审判日的出庭及报酬达成协议后,原则上律师不得拒绝办理所委托的诉讼案件。与此同时,一方面,就刑事案件本身而言,英国基于判例法形成了无效辩护制度,即辩护律师的失职可以作为一个有效的上诉理由。法律援助作为刑事辩护的重要组成部分,其指派的出庭律师自然也受到这一要求的约束。另一方面,就出庭律师而言,若委托人就出庭律师在其进行法律援助服务过程中的不当行为、违反职业标准的行为或与之相关的可控行为进行投诉,则在查证属实的情况下可以禁止其从事法律援助工作,抑或是临时或在特定的时间内禁止其从事法律援助工作⑤Legal Aid Act 1988,33.。2012年《对罪犯的法律援助、量刑和惩罚法》第3条规定,大法官可以为法律援助设置标准并监督其实施,特别是那些经由大法官或大法官授权的人委托提供法律援助服务的。在其第3款b项中规定了若法律援助服务无法满足要求,则可以撤回对提供者的委托⑥Legal Aid,Sentencing and Punishment of Offenders Act 2012,3.。但遗憾的是,在该条中并未就何种服务是符合要求的标准作出规定。

与此同时,1990年《法庭与法律服务法》第21规定,大法官可以任命某人为监察者,调查任何针对得到授权的出庭律师、诉讼律师,已登记的外国律师等的投诉和相关的事项,并就其调查结论和意见以书面形式送达投诉人、被投诉人以及与之相关的专业团体和人⑦Court and Legal Service Act 1990,22,23.。第62条规定在出庭律师或其他在任何案件中依法提供法律服务的,则可豁免其因作为或不作为导致的过失责任,且不会违反合同中的任何规定⑧Court and Legal Service Act 1990,62.。而2007年《法律服务法》第122条则规定法律投诉办公室可以任命一个适格的非专业人士为首席监察员,并在其同意的情况下任命一个或多个助理监察员⑨Legal Service Act 2007,122.,就有关得到法律服务委员会许可的人的投诉进行调查,并作出判定。

此外,法律援助服务作为公共服务的一部分,也受到公共服务相关立法的约束。例如,2006年《平等法案》将公共服务与商品、设施的提供作出了规定,其中第46条第2款所强调的适用情况中便有专业服务一项,法律援助服务作为专业性极强的公共服务自然受其约束。该条第一款规定服务提供者不得通过以下四种方式来表示对某人的歧视：(1)拒绝提供服务;(2)拒绝提供与他人同等质量的服务;(3)拒绝以向他人提供服务的同等方式提供服务;(4)拒绝提供与他人同样的友好服务①Equality Act 2010,46(1).。而2010年《平等法案》则就公共服务单独作出了规定。其中第27条规定公共服务提供者不得通过拒绝、中止提供服务以及致其利益受损来表示对某人的歧视或使其利益受损。同时也禁止公共服务提供者在履行其职能时,作出任何构成歧视、骚扰或致其利益受损的行为②Equality Act 2010,27.。

(二)法律援助机构(Legal Aid Agency)的控制

法律援助机构对于法律援助质量的控制主要从两方面进行：一方面是针对法律援助服务机构进行的评估工作,即专业质量评估。专业质量评估是一项针对法律服务提供者的组织标准,它旨在确保法律服务提供者运作良好且能够提供好的客户服务。该标准主要由三个基本要素组成：第一,详细的质量保证标准;第二,独立的审计标准以确保该标准得到了实施和维持;第三,法律服务提供者向委托人提供的服务在持续地优化。该项评估主要就以下七个方面的事项展开：第一,服务的获得,即规划服务、宣传服务以及不存在歧视;第二,无间断服务,即指引并推荐其他法律服务提供者;第三,组织的运行,即核心员工的角色和职责以及财务管理;第四,人员管理,即员工有平等的培训和发展机会,受到相同监管标准的监管;第五,服务的运作,即案件管理、独立的文件审查以及对个案工作者的反馈;第六,满足委托人的需要,即向委托人提供信息,并注意保密且公平对待委托人,在他人参与到服务当中时,保持服务的质量;第七,品质承诺,即投诉,其他用户的反馈以及维持质量的程序[7]。通过该项专业质量评估会带来以下六项益处：第一,提高风险管理;第二,提升客户服务;第三,有效管理实务并缩减成本;第四,有效地配置资源;第五,提升客户的信心;第六,提升自助者的信息。此外,最重要的一点在于该项评估工作被法律援助机构外包给第三方评估公司进行,虽然该项评估并非保证法律援助质量的直接措施,但却是法律服务提供者获得和保留与法律援助机构之间合作关系的必要前提。

另一方面是针对法律援助律师进行的评估工作,即同行评议。同行评议是由有经验的法律从业人员组成小组参照专业共同体所约定的标准,对律师工作质量进行评估的制度,它旨在加强法律工作标准的适用。同时,同行评议作为控制法律咨询和法律工作提供者质量的直接措施,也是法律援助机构法律服务提供者管理战略的重要组成部分。自2005年起,该套体系已经进行了4500余次的同行评议,现有的经验表明同行评议仍是当前评估法律咨询和法律工作提供者质量的最优方法[8]。就评估内容而言,律师向委托人提出的建议被刑事同行评议视为质量的核心指标,相较于其他问题,该项指标会对评估结果造成更多的影响[9]。其内容主要围绕以下六个问题展开：第一,文件中列明的建议;第二,与委托人沟通的有效性;第三,建议的针对性;第四,建议的充分性;第五,建议的正确性;第六,建议的及时性。经与同行评议者、律师协会的代表等磋商,研究人员为同行评议制定了评估标准和评分系统,其中刑事标准的适用对象是对刑事辩护工作展开的同行评议,该标准通过1—5的评分量表进行评分,它们分别对应五个等级,即优秀(1)、良好(2)、合格(3)、不合格(4)以及完全不合格(5)[10]。这五个等级是同行评议者通过对相关文件的审查对法律服务提供者的工作进行评估,其结果被法律援助机构视为其法律工作能力的准确反映。被评定为优秀或者良好的,会直接收到同行评议报告。而被评定为合格的,则有20%的报告会进入复查程序。若被评定为不合格或完全不合格,则会由独立的咨询机构对其进行复查。若复查结果仍为不合格或完全不合格,一般会终止其在相关范围内提供公共法律服务的资格,或其与法律援助机构所签的合同①但值得注意的是,有论者指出就刑事同行评议而言,其不合格率为8.78%,而完全不合格率则仅有0.49%,远低于民事同行评议的20.37%和1.57%,这也就意味着参与刑事同行评议的法律服务提供者一般都可以通过该项评估。See Avrom Sherr and Alan Paterson,“Professional Competence Peer Review and Quality Assurance in England and Wales and in Scotland”,Alberta Law Review.2008(45),p.160.。

二、英国社会自治组织对法律援助质量的控制

随着英国法律服务的改革,法律援助质量保证的责任逐渐通过相关专业主体转移给了更多的社会机构。除律师协会这样的专业类组织外,越来越多与法律服务有关的非盈利性组织也逐渐加入了对法律援助质量进行控制的行列当中,为法律援助从业机构、从业者以及相关服务设置了标准,并为其提供保持从业能力的情报、培训等支持。

(一)律师协会(Law Society)的控制

律师协会为保证提供合格的法律援助服务,专门制订了一个专业认证计划[11]。该计划于包括刑事诉讼认证在内的十二个法律领域内,为那些达到最高专业的人提供质量认证标志。凡是受事务律师监管局监管的个人、出庭律师、法律行政人员、学会会员或其特许会员,以及非事务律师身份的调解者都可以申请加入该计划。律师协会对个人认证的申请主要分三步进行审查：第一,适当的人。律师协会将就申请者的背景进行调查,审查其是否满足要求。第二,知识与经验。该阶段的审查内容会因申请者所申请的领域不同而有所不同,就刑事诉讼认证而言,会要求申请者提供案例报告并且(或)进行面试,评估者将会通过案例报告的审查来评判其是否满足相应的要求。第三,面试。这一步仅在一些例外情况下才会进行,面试中会有两名评估者就申请者的申请、知识和经验以及特定领域的实践情况进行提问。与此同时,刑事诉讼认证覆盖了所有类型的刑事法律工作,凡是申请此项认证的人,除满足适当的人这一要求外,仍需通过涉及警察局审讯以及治安法院出庭的两项考试。前者包括文件和危机事件处理两项评估,而后者包括文件和会见与辩护两项评估。此外,申请者还需了解刑事司法系统中的其他角色、警察的披露策略、公共基金、谈判、辩护等内容[12]。

在审查结果作出之后申请者将收到书面通知,其中会就审查结果说明理由,包括审查过程中评估人所作的一切相关评论。若申请人的申请获得了批准,其会员资格一般三年内有效,而对申请刑事诉讼认证的,会员资格在五年内有效,但每年要参加至少六个小时的培训课程或其他职业持续发展项目②需要注意的是,英国律师协会于2016年指出到刑事从业者在过去三年中处于混乱时期,为支持、促进以及保护积极的指定律师有价值的工作,2016年4月25日向所有会员发出了邮件邀请,就认证程序的改进等征求意见,并于2017年初提议重新进行刑事诉讼认证。。若申请者的申请被拒绝或会员资格被取消,则可以在收到书面告知之日起28天内向认证办公室申诉,首席评估人将对申诉以及申诉人最初的申请进行审查,认证办公室会在审查结果作出之后的七天之内作出书面回复。此外,若出现对已获得认证会员的投诉一般会首先由法律监察员进行调查,当投诉是针对该会员的个人工作时,则该项投诉会在认证办公室或首席评估人决定是否保留其会员资格时作为参考因素。最终的决定会在法律监察专员结束其调查且后续程序都已结束之后做出,但当投诉的内容性质恶劣时,律师协会会在法律监察专员调查期间或后续程序进行期间立即取消被投诉人的会员资格。处理结果会在适当的时候通知被投诉人,就处理结果被投诉人拥有申诉的权利[13]。

(二)非盈利性机构的控制

在英国,还有一些非盈利性组织机构对法律援助事务保持了持续地关注。其中比较重要的有两个：

首先是法律援助从业者组织(Legal Aid Practitioners Group)。该组织是一个代表英格兰和威尔士法律援助从业者及其委托人的会员式组织,致力于提高人们对法律援助及法律援助从业者工作重要性的认识。鉴于许多人越来越难获得法律咨询和法律代理,该组织持续关注并支持那些献身法律援助事业,致力于提供优质法律服务的从业者。就法律援助质量而言,该组织通过向这些从业者提供高质量的培训和支持来帮助他们向其委托人提供优质的服务,其中包括持续的培训、实际的支持、最新信息的提供以及一些为法律援助从业者定制的培训课程[14]。值得注意的是,除关注法律援助质量本身外,该组织同样关注法律援助机构所作决定的质量。比如,他们在2017年《法律援助声明》中就指出,根据法律援助从业者的经验,法律援助机构所作决定的质量正在退化,对法律援助机构所作的决定也缺乏一个常规的上诉机制。许多从业者感觉到法律援助机构更多地关注于拒绝法律援助申请,而非确保那些有权获得法律援助的人可以获得法律援助,以及向委托人提供了援助服务的法律援助从业者能够获得应有的报酬。这一倾向深深地伤害了法律援助机构与法律援助从业者之间的关系,增加了额外的时间成本和工作量。同时,就刑事法律援助而言,8.75%的价格削减,一方面使得刑事法律援助机构无法独立生存,另一方面也无力培训和雇佣优质的从业者。就此,他们呼吁成立一个独立的法律援助委员会,同时不再削减法律援助的价格,由该委员会依据所需成本来设定费用标准[15]。

其次是咨询服务联盟(Advice Service Alliance)。较之法律援助从业者组织关注于法律援助从业者,咨询服务联盟关注于法律咨询服务的质量。该组织成立于1980年,是独立咨询服务的保护组织,旨在促进优质信息、咨询和法律服务的发展,确保人们不会因财产的缺乏、歧视以及其他不利条件而无法获得这些服务,鼓励服务组织之间合作,并对涉及公共利益或与咨询机构有关的问题进行讨论。起初任何咨询机构都可以向该组织免费申请认证,之后由于其将认证服务外包给了评估中心导致认证申请数量的下降,但目前其中仍有七百二十家会员机构。该组织主要关注以下六个方面的问题：第一,独立的咨询部门的角色;第二,咨询服务的资金提供及其发展;第三,咨询工作的质量标准;第四,提供咨询服务的方式;第五,法律系统对咨询机构委托人的影响;第六,咨询和法律服务提供者之间的关系。同时该组织会向会员咨询机构提供情报、培训以及指导。就其中第三项而言,该组织接手了一般帮助质量标志,并将之更名为咨询质量标准,该标准主要分为两部分,即普通咨询和个案咨询。就此咨询服务联盟在专业质量评估标准的框架下为咨询服务分别设定了详细的标准,其中后者还包括通过电话提供的咨询服务。

需要说明的是,律师事务所也基于保障办案质量的目的,设置了一些必要的机制,如专门的分案机制、监督员制度等。同时还有诸如事务律师监督局这样的机构为事务律师设置了许多质量标准,尽管会调查并训诫那些没有达到规定标准的事务律师,但更多地仍是依靠事务律师的自我监督[16]。这种依靠律师事务所或律师自己施行的控制机制,属于其为提高自身市场竞争力而进行的自我调节,并不具有强制约束力。

三、英国法律援助质量控制体系的基本特点

质量控制一般是指对制度、项目或服务提供者持续评估的过程,就法律援助的质量控制而言,指的是对法律援助案件质量的控制,而这种控制是通过对法律服务者的质量控制来完成的。英国在其法律援助制度的发展过程中,相应地形成了一套较为完善的质量控制体系,并在整体上呈现出以下三个主要特点：

(一)多元主体的质量控制机制

控制机制主要由相关立法、行政组织以及自治的社会组织构成,其中除相关的立法控制外,随着法律援助制度的发展,质量控制主体也逐渐由单一主体变为多元主体。这些主体一般以组织或者团体的形式实现对法律服务者质量的控制,按其性质可以分为行政管理组织和自治组织两个部分,其中行政管理组织包括法律援助机构等,自治组织包括律师协会、法律从业者联盟以及咨询服务联盟等。多元化控制主体的优势在于各主体之间既可以共同合作促进法律援助质量的优化,同时也可以相互之间形成一种制约与监督的关系。主体的不断丰富在一定程度上反映了英国法律服务业的快速发展,然而,不论控制主体的性质如何,其控制对象整体上来说只有两种,即法律援助服务机构和法律援助从业者。对法律援助机构的控制都是通过资质评估来完成的,而对法律援助从业者的控制则包括两个方面,其一是对其从业资质进行评估,其二则是为其发展提供培训、支持等服务。其中,虽然针对法律援助机构的控制仅有准入标准,并未提供发展支持,但在其准入标准的指引当中,对每一项要求都作出了详细的说明,这在某种意义上也为法律援助机构的发展提供了一个可参考的指引。可以看出,这些机构对法律援助的质量控制存在两个层面的积极意义：其一是为法律援助服务市场设置了可操作的准入机制,使得提供法律援助服务的从业机构或从业者具有基本的从业能力;其二则是为法律援助服务从业机构或从业者从业能力的发展提供了支持或指引。在此基础之上,法律援助机构和律师协会都为法律援助机构或个人设定了一定的退出机制,或因其再次评估无法达到准入标准,或因其在从业过程中存在行为不当等问题而遭到投诉。这就使得在法律援助服务市场内部可以形成良好的竞争环境,使得不具有从业能力的机构或个人被淘汰出法律援助服务的供方市场。这种将法律援助从业机构与从业者的情况置于多主体的监督之下,在整体上保证了法律援助服务提供者的质量。

(二)可视化的质量控制机制

在法律援助服务市场中,居于核心地位的是法律援助服务的委托人。面向他们,法律援助质量控制体系的另一个特点则在于质量控制的可视化。尽管可视化程度有所不同,但一般质量控制主体在法律援助从业机构与从业者达到其设置的评估标准之后,就会授权其使用特定的符号或标志,借此来表明这些机构或从业者具有相应的从业能力。不同的控制主体有不同的符号或标志,同一控制主体对不同项目或领域的认证也会给出不同的符号或标志。以律师协会为例,专业认证计划为通过其审查的律师可以使用其所申请领域的特殊标志,这些标志会因领域的不同在颜色以及文字等方面有所差异。而在达到其与律师公会共同设置实践管理标准之后,则可以使用其Lexcel标志。这些符号或标志是对法律援助从业机构或从业者从业能力的一种证明,它们的使用可以将准确、可靠的质量信息传递给委托人,为委托人对法律援助从业机构或从业者的选择起到一定的指引与推荐作用。一方面帮助委托人识别法律援助从业机构或从业者的优劣,另一方面则帮助委托人快速识别法律援助从业机构或从业者有从业能力的领域。当然,这些符号或标志的使用授权并非是一劳永逸的,使用者要接受其所有者或第三方机构的监督与复查,确保其具有持续提供法律援助服务的能力。在市场导向的机制下,委托人也是监督者,若其对获得的服务不满可以向相关机构进行投诉,审查属实后,符号或所有者有权取消法律援助服务提供者的使用权。

(三)多元化的质量认证标准

多元主体对法律援助质量的控制主要是通过对法律援助从业机构和从业者从业能力的持续关注与审查来完成的。不同主体为法律援助从业机构和从业者设置了不同的审查标准。随着法律援助质量控制主体逐渐形成体系,其质量标准也逐渐自成体系。整体而言,整个质量标准体系以质量控制对象为划分标准,呈现出一体双轨的局面。就法律援助从业者而言,质量控制主体所设置的标准则呈现出了多元化的结构。以律师协会的专业认证计划为例,针对从业者个人,在适格审查之后,以专业为标准进行分流,针对不同领域的特点和需要设置不同的审查标准。可以看出,按照时间顺序,专业认证计划的认证标准呈现出总—分式的多元化标准体系。而针对法律援助从业机构,不同主体设置的标准逐渐呈现出横向与纵向双统一的趋势。以专业质量评估标准为例,专业质量评估标准于1993年初创时也名为“实践管理标准”,在前十年的发展过程中多次易名,直至2003年才确定为质量评估标准,并于2017年更新为现行的标准。在横向层面上,律师协会1998年设立了实践管理标准,经过十五年间的七次修正于2013年更新为现行的质量标准。二者都对法律援助从业机构从七个方面进行审核①实践管理标准的七项内容为：第一,结构与战略;第二,财务管理;第三,情报管理;第四,人员管理;第五,风险管理;第六,客户关怀;第七,文件与与案件管理。,尽管审查的项目有所不同,但基于审查的实质内容和目的的同质性,在2013年修正的专业质量评估标准中,允许法律援助机构将实践管理标准作为专业质量评估标准的替代方案[17],亦即承认了二者具有相同的效力。而在纵向层面上,咨询服务联盟于2012年从法律服务委员会手中接管了一般质量标志,并将之更名为咨询服务标准。其对法律援助从业机构的审核在框架上与专业质量评估标准是一样的,但在具体内容上仅就咨询服务设定了相应的标准[18]。法律咨询作为法律援助的重要组成部分,法律援助从业机构在符合专业质量评估标准的基础上,针对特定的业务若想获得相应的质量标志,则仍应满足该行业协会所制定的标准。可以看出,二者在框架上保持了基本的统一,而在具体内容上,咨询服务标准则是专业质量评估标准在具体服务领域中因层次的不同而出现的不同适用而已,实质上仍需接受后者的指导。

四、英国法律援助质量控制体系对我国的借鉴意义

我国的法律援助制度以2003年《法律援助条例》为标志进入快速发展的阶段[19]。为推进法律援助制度的进一步完善,一直以来构建合理的质量控制体系都是需要着重解决的问题之一。在开展刑事案件律师辩护全覆盖试点中,由于政府直接提供公共服务的纯公法机制也存在绩效不高、集权等缺点,我国也开始尝试以政府提供为主、公私协力提供为辅的方式提供法律援助服务,借鉴英国法律援助的质量控制体系,在法律援助制度的改革中,应当逐步完成以下三个方面的调整：

(一)法律援助质量控制内容的调整

有学者指出,当前由于质量监督体系的缺失,我国刑事法律援助仍处于无制约化的状态,并尝试从事前审查、事中控制和事后评价三个方面构建我国法律援助质量的控制体系[20]。就内容而言,其与英国法律援助质量控制基本一致,但仍显粗疏,进而在实践中难以把握和操作。因此,结合英国的有益经验,还可以从以下几个方面予以优化：第一,健全法律援助执业管理。根据《法律援助条例》和《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》(以下简称《试点办法》)中的相关规定,除律师外,律师事务所、社会团体以及事业单位等社会组织都可以为公民提供法律援助,但当前仅对律师有着一定的从业资质要求,为规范法律援助服务的供方市场,应当将上述主体都视为法律援助质量控制的对象。此外,我国的法律援助机构不仅从事法律援助事务的管理工作,也从事具体的法律援助工作[21],因此对于法律援助机构的从业部门和从业者也需要纳入审查的范围当中。第二,推进法律援助服务的精细化。当前我国并未对法律援助根据领域的不同作出划分,法律援助从业者无法也不可能擅长种类繁多的法律援助业务。为保证法律援助从业者可以在其擅长的领域为受援人提供更为优质的服务,应当对不同领域的法律援助服务作出更为细致划分,并根据从业需要设定不同的准入标准、审查形式和复查周期。第三,建立对法律援助从业机构和从业者的支持机制。在完善法律援助服务市场的准入机制和退出机制的同时,为保持供方市场的从业能力及活力,应当对通过审查的从业机构和从业者提供从业发展的培训等支持,且培训应当根据不同领域的特点和需要制定不同的计划。第四,完善法律援助的救济机制。就法律援助服务本身而言,受援人可以将律师援助质量对相关审查机构进行投诉,审查机构将之纳入对律师执业能力的复查当中。而就法律援助的效果而言,无论是《法律援助条例》还是《试点办法》,都未明确受援人能否以援助律师的无效辩护作为上诉理由。根据《刑事诉讼法》的规定,不服地方各级人民法院第一审判决、裁定的可以提起上诉,且未就上诉理由作出限制,那么从逻辑上讲,为保障受援人的辩护权,针对具体案件而言,援助律师的无效辩护应当可以作为上诉理由[22],并将之纳入法律援助质量控制的体系之中。

(二)法律援助质量控制主体的调整

当前,我国法律援助质量控制的主体主要有司法行政机关和自治机构两部分,前者主要是指法律援助机构,因各地设置不同,包括法律援助管理科、法律援助中心等[23],后者则主要是指律师协会。相较而言,我国法律援助质量控制主体较为单一,对此,借鉴英国的相关做法,应当就以下几个方面进行调整：第一,强化法律援助机构的国家管理职能。随着作为国家治理重要组成部分的法律援助从政府责任逐渐向国家责任转移,作为司法行政机关的法律援助机构应当弱化其行政色彩,突出其在公共服务管理当中的作用,亦即应当逐渐将其具体的法律援助业务从其职能中剥离出来,由其管理的法律援助从业机构承担具体的法律援助工作,以便更好地统筹法律援助工作,实现其国家治理的功能。第二,多元质量控制主体的引入。法律援助作为公共服务的一部分,在由“政府主导”向“政府扶持”的转变过程中,除法律援助机构和律师协会外,应当引入多元的控制主体。在法律援助质量控制体系中引入不同的主体,一方面可以实现对特定权益或特定群体的保护,例如,就其服务性质而言,应当受到《消费者权益保护法》相关条文的规制,并接受消费者协会的监督。就其所针对的特定群体,应当受到相关法律条文的规制,并接受相关社会自治组织的监督。另一方面,这些社会自治机构与法律援助机构之间可以形成一定的合作与竞争关系。第三,第三方审查与培训机构的引入。一方面,对法律援助从业机构和从业人员资质审查和复查的评估工作,也应当引入专业的第三方机构进行,借此将评估权从司法行政机关或律师协会中分离出来,避免因同时拥有审查权、监督权和评估权造成的权力垄断,使得对评估结果持有异议的不敢或无法及时提出。应当注意的是,对法律援助从业机构和从业者的审查,可以由法律援助机构和律师协会联合进行,也可以分别进行,但若分别进行,则二者的审查结果应当具有同等效力。另一方面,就法律援助服务提供者竞争力的保持和发展而言,在其专业范围内应当注重知识的更新和技能的保持。虽然《试点办法》第十条规定司法行政机关、律师协会应当组织刑事辩护专项业务培训,但实际培训效果却难以达到理想水平,一个很重要的原因就在于律师协会开展的培训对律师没有约束力[24]。就此,对于专项业务的培训应当引入独立的自治组织进行,并将其考核结果作为司法行政机关和律师协会进行资质审查和复查的必要内容。

(三)法律援助质量控制的可视化调整

在公共服务民营化的浪潮当中,政府购买公共服务成为了一种公私协力提供公共服务的方式。从《试点办法》第八条的规定来看,在推进刑事案件律师辩护全覆盖的试点工作中,已经开始允许政府通过合同制度来履行其刑事法律援助的义务。但由于对法律援助从业机构或从业者从业能力的审查是一项专业性很强且旷日持久的活动,一般公民并不具备评估和审查的能力,也无法全程参与到整个审查活动当中。就此,可以借鉴英国可视化的法律援助质量控制机制,亦即建立一套法律援助质量的认证标识体系。在多主体的质量控制体系中,不同的主体根据自身所在的行业特点,制定了不同的评估内容和标准,依据独立第三方机构的评估结果进行审查和认证。对于审查结果,要使一般公民对法律援助从业机构或从业者的从业能力有直接的认识,最有效的方法就是推出类似于SC准入标识的法律援助服务质量标识。这样一方面可以向一般公民传递准确、有效的质量信息,使之能够判断政府对于律师或律师事务所的选择是否为可选项当中的最优选择;另一方面,当前法律援助律师主要由法律援助机构进行指派,随着法律援助制度市场化的推进,当辩护合同存在两名或以上的合同律师,符合条件的犯罪嫌疑人、被告人有权从中选择合同律师时,不同主体授权使用的标识就能够成为其选择的依据。此外,就本辖区内合同项目以外的其他刑事法律援助机构,在通过相关的从业资质认证以后,若自愿提供无偿或低价的法律援助服务,出于缓解政府提供法律援助服务的压力这一目的,应当允许犯罪嫌疑人、被告人选择其为自己提供法律援助服务。此时,控制主体授权法律援助机构使用的质量标识可以帮助嫌疑人、被告人对相关法律援助机构的优劣及从业能力进行识别。

五、结语

法律援助是实现刑事案件律师辩护全覆盖的主要方式,2003年以来我国逐渐形成了“政府责任、律师义务、社会参与”的法律援助模式。在应然层面上,随着刑事被告人辩护权的不断扩充,法律援助服务应当实现从“有援助”向“有效援助”的转变。然而,在当前的试点实践中,虽然监督和奖励法律援助律师的规范密度在不断提升,各地也在积极探索构建质量监管体系,但由于缺乏统一规范,监督奖励机制粗疏,司法部门对辩护质量控制体系不足等原因,法律援助服务的实效性较低。具体表现为援助过程中办案整体走过场,辩护意见形式化,笔录制作不规范,档案整理散漫无状等质量问题,进而架空了当前法律援助制度改革的目的,造成实践中法律援助申请率低的局面。作为支撑刑事案件律师辩护全覆盖的四梁八柱之一,法律援助质量控制体系是当前迫切需要解决的理论问题。本文所提完善法律援助质量控制体系的构想是一个较为长远的改革目标,由于法律援助质量控制与经费保障等配套制度协调配合方能稳步推进刑事案件律师辩护全覆盖的改革工作,在当前各项制度虽有寸进却难以达到理想状态的情况下,若将此直接作为当前改革的目标,反而会制约相关配套制度的发展。因此,为稳步推进刑事辩护制度的改革,对法律援助质量控制体系的省思与完善也应当遵循渐进式的思路。在构设长远改革目标的同时,与相关配套制度发展相协调的短期实践目标也值得进一步研究。