抗日战争时期陕甘宁边区民主选举略论

王进， 胡馨月

(三峡大学 马克思主义学院， 湖北 宜昌 443002)

选举是民主政治的基石。谢觉哉曾在《论选举运动的重要》一文中说：“民主是人民做主来管理国家的事，议国家的事。选举是组织民主政治的开端，没有选举，民主政治开不得张。”[1]抗日战争时期陕甘宁边区开展了以民主选举为核心的民主政治建设，从1937年5月到1946年3月举行了三次大规模的民主选举活动，选举产生民意机关和政府，在最广泛的范围内充分调动了人民群众的积极性，为民族解放战争的胜利和新中国的成立做出了重要贡献。陕甘宁边区的民主选举制度与方式，是中国共产党对抗日根据地民主政治建设进行的重要探索，为新中国民主选举制度的制定和发展提供了历史经验。全面梳理这些历史经验，对在新的历史条件下，提高人民群众的民主政治参与意识和主人翁意识，增强其民族自信心、民族向心力、政治归属感，具有重要现实意义。

一、陕甘宁边区民主选举的背景

1.动员一切力量争取抗日战争胜利是陕甘宁边区民主选举的现实需要

1931年九一八事变发生后，中日民族矛盾逐渐上升为主要矛盾。中国共产党转变对国民党的斗争策略，从“抗日反蒋”改为“逼蒋抗日”再到“联蒋抗日”，先后发表了《为抗日救国告全体同胞书》《中共中央为公布国共合作宣言》等系列文件，力促抗日民族统一战线的形成。七七卢沟桥事变后，蒋介石政府对日态度逐步变化。1937年9月22日，国民党中央通讯社发表《中共中央为公布国共合作宣言》，23日，蒋介石发表庐山谈话，实际承认共产党合法地位，以国共两党第二次合作为基础的抗日民族统一战线正式形成。

中国共产党在抗日战争时期的中心任务是团结一切可以团结的力量，动员全国最广大的人民群众，争取民族解放战争的胜利。围绕党在抗战时期的中心任务，1937年陕甘宁边区的第一次选举运动就是以选举促民主，以民主促抗战，联合一切力量进行战争动员。1941年抗战进入相持阶段，抗日战争进入最困难时期，日本侵略者在华北实行所谓“治安强化运动”，对抗日根据地实行野蛮的“三光”政策，企图摧毁敌后抗日根据地。同时，国民党顽固派对延安实行封锁包围，陕甘宁边区经济极度困难[2]。1941年进行的第二次民主选举活动，目的在于广泛而充分地调动人民群众的积极性，团结一切力量抗日和抗击顽固派。第三次选举正逢抗战胜利结束，中国共产党的中心任务就是推进和平、民主，建立新中国。为了推动全国的和平、民主和团结，陕甘宁边区举行了广泛的选举运动。

2.土地革命战争时期的民主选举是陕甘宁边区民主选举的实践基础

在中华苏维埃时期，中国共产党就开启了新型的民主选举，从1931年11月到1934年初共进行了3次选举运动。1931年11月颁布的《中华苏维埃共和国选举细则》，是根据《中华苏维埃共和国宪法大纲》制定的类似于现代国家的选举法，12月出台了《中华苏维埃共和国选举委员会的工作细则》。1933年8月正式实施的《苏维埃暂行选举法》是苏维埃政权的第一部选举法。《苏维埃暂行选举法》的内容包括“总则”“选举权和被选举权”“选举的手续”“各级苏维埃的选举程序及代表的标准”“红军的选举手续及代表的标准”“基本(乡市)选举承认取消及代表之召回”“选举委员会及其工作”“选举经费”“附则”[3]。苏维埃区域的选举运动是苏维埃民主制度在实践上的表现。通过选举，苏区人民群众获得了较充分的民主权利。苏维埃时期的民主选举虽然存在某些局限，如举手表决方式不利于民意的表达，出现某些选举手续与程序不够规范等问题[4]，但它仍是中共早期民主政治建设的重要实践，为陕甘宁边区的民主选举奠定了实践基础。

二、陕甘宁边区选举制度的基本内容

陕甘宁边区吸收了苏维埃民主选举制度的历史经验，为了适应抗日民族统一战线政权建设的需要，先后于1937年和1942年颁布了《陕甘宁边区选举条例》[5]16和《陕甘宁边区各级参议会选举条例》[5]59两部重要的选举法律法规，并在实践中不断修订和完善，以指导和规范陕甘宁边区的民主选举实践。

1.选举资格更加宽泛

1937年的《陕甘宁边区选举条例》规定，在陕甘宁边区区域内的居住者，年满16岁的，无性别、宗教、民族、财产、文化的限制，都有选举权和被选举权。除有卖国行为经法庭判决者及其家属，经法庭判决有罪、剥夺公权期限未满者和犯神经病者以外。可见，边区的选举权和被选举权是极为宽泛的。选举条例在实践中不断进行修订与完善，以适应抗战的需要。如1939年2月的《陕甘宁边区选举条例》将选举年龄由16岁提至18岁，增加了无阶级和无职业的区别的规定，并且纠正了剥夺汉奸卖国者家属选举权的规定。因为当时边区进入相对和平稳定的环境之后，文化教育提上日程，青年入学的年限延长，抗日斗争日趋复杂化，年龄太小，经历少，不易明白国事；在1937年至1938年的选举中没有实质规定无阶级、职业的区别，导致一些地主乡绅、民族工商业者及资本家的选举权和被选举权被剥夺，不利于团结一心，共同抗日的大环境；将汉奸卖国贼的家属视为帮凶既不合理，也与党在抗战时期的政策相违背。为了适应新的历史条件下阶级关系的变化，1941年1月又在选举条例上增加无党派差异的规定。在边区，无论是共产党，还是国民党及其他党派，虽然阵营不同，但是都代表一部分阶层的利益，从事着某些抗日救国工作，所以他们所属的成员的选举权和被选举权不能被剥夺，这样就更好地体现民主选举的“三三制”原则，有利于调动各阶级各阶层的积极性，激发全民族抗战的热情。

2.选举区域划分和选举人数比例规定及其变化

陕甘宁边区的选举分为三级，分别是乡选、县选和边区选举。原本在乡选和县选之间有一个区选，但在1941年边区第一届参议会上决定撤销区参议会，之后就不再有区选这一级。边区的选举区域一般遵循方便群众、利于发扬民主、照顾特殊利益的原则划分出若干选举单位。

关于各级选举人数的比例有过两种规定：一是规定居民每达到各级选举法定人数的最低数就可以选举该级参议会议员一名；二是根据各乡各县人口情况，确定不满法定人口的乡、县应选出的议员人数，对于超出的人口，每增加一个级数，就增加议员一名。

选举区域划分和选举人数在实施过程中也不断地优化、完善。选举单位一般是按照行政区域、生产单位或者民族划分的。按照生产单位划分是将部分群体例如工人、士兵、公务人员、学生等单独划分选区参加选举。1941年以后，随着部分部队被调回边区以粉碎国民党顽固派进攻延安的需要，加上随着大生产运动的开展和海内外爱国志士与青年学子的涌入，边区的部队、工厂、学校的选举规定发生了新的变化，对其选区进行细分，一般的警察、县保安队、工厂、学校均参加其所在区域的选举，不得单独选举，但是边区保安队、抗日国防部队、百人以上的工厂、专门以上的学校等人数庞大的单位进行单独选举。按照民族划分是为了保障少数民族的特殊利益，让他们进行单独选举，选出自己的议员。少数民族往往人数少，又多处于杂居状态，所以1941选举条例规定打破少数民族选举区域规定的限制，以各级参议会区域为选举单位，从而真正保证县、边区的参议会都有少数民族代表参与政权的管理。

3.民主选举产生“三三制”民主政权

“三三制”原则，即在边区民主政权组成人员的分配上，共产党员、非党员的左派进步分子、中间分子各占三分之一。共产党员代表无产阶级和贫农，左派进步分子代表农民和小资产阶级，中间分子代表民族资产阶级和开明绅士。这一原则是1940年3月6日毛泽东为中共中央起草关于《抗日根据地的政权问题》的党内指示中首次提出。“三三制”原则提出后，首先在边区部分区县进行了试点。同年7月，毛泽东在为纪念抗战3周年所发表的《团结到底》一文中，首次公开向全国人民提出了建立“三三制”政权的主张。1941年5月1日，中共中央批准《陕甘宁边区施政纲领》。《施政纲领》的颁布为“三三制”奠定了思想基础和法律依据。此后，按照“三三制”原则，各抗日根据地先后通过民主选举建立起参议会和政府机关。“三三制”政权作为一种统一战线性质的抗日民主政权，从制度上为党外人士进入政权并占有一定比例提供了保障。这对进一步巩固和扩大抗日民族统一战线，争取和团结各阶级、阶层、党派和团体参与抗战，最终夺取抗日战争的彻底胜利，具有重要意义。

4.新式竞选制度

虽然竞选是资本主义民主的形式之一，但是中国共产党赋予其新的内容。谢觉哉在1941年1月22日的《边区选举训练班开学讲话》中明确区分边区的竞选与资本主义的竞选的本质差异，他认为，资本主义的竞选是各党派争地位、争升官发财，中国共产党是在边区的竞选中练习参政，提升广大人民对政治的认识[6]。

在陕甘宁边区，一切抗日的党派和群众团体都有资格参加竞选，但是自己的候选人需要公开发表竞选政纲进行竞选，也必须在法定的范围内完成，不得妨害选举秩序。这也与苏维埃时期工农民主政府的选举有所不同，苏区选举并没有竞选的规定，那时的政权是共产党领导的工人、农民和城市小资产阶级联盟的政权，劳动阶级的根本利益是一致的，不存在基本矛盾与冲突，没有必要设立竞选的规定。随着国情的变化，边区政权发展为共产党领导下各个抗日阶级的联盟，虽然劳动人民仍是这个政权的基础，但是恢复了地主和资本家的权利，他们的政党有公开存在和活动的自由，竞选的出现就成为势所必然。通过竞选，不仅保证了劳动阶级的优秀分子参加政权，提高广大人民对于政治的认识和兴趣，而且可以挑选那些坚决抗战的剥削阶级的代表参加政权，以调动各个革命阶级的抗日积极性，巩固抗日民族统一战线。1941年的民主选举从上级到下级，从城镇到乡村，从共产党到其他抗日党派，从干部到群众都加入竞选的浪潮。

5.补选和改选的规定及其变化

由人民群众选举的议员在其任期内如果出现离职、不称职、犯有重大错误或者死亡，就存在空缺，这时需要替补议员补缺。选举条例规定，正式议员和替补议员的法律地位是不同的，替补议员参加会议只有发言权，没有决定权，因为替补议员和正式议员一样是人民群众的选择，代表选民的利益，具有发言权，但是替补议员是会议法定参会人数之外的，所以不具有决定权。边区选举条例规定的替补议员和正式议员的比例人数也是不断变化的。1937年的选举条例规定，各级选举按照当选人数的三分之一选出替补议员；1941年的选举条例规定，各级选举按照当选人数的五分之一选出替补议员。比额的缩小跟当时的大环境有关，1937年的边区动荡不安，有意多设一些替补议员，当出现相当多空缺时，替补议员可解燃眉之急。但是相当多的替补议员的积压相对增加了参议会开会人数，造成参议会机构臃肿，于是1941年修正了条例，而且从1942年起，乡选不再设立替补议员，精简了参议会的组织结构。

关于改选，各级改选期限不尽相同，乡选、县选的改选周期短，边区的改选周期长。乡、县的管辖范围小，参议会的工作都是与人民的切实利益相关的实际问题，改选期限长的话，会延误工作。只有通过改选，才能淘汰隐藏在参议会中的不良分子、懈怠分子，剥夺民意基础不扎实参议会员的权利，也有助于提高群众的鉴别和选举好人的能力，增强监督和检查政府工作的本领。

6.选举委员会的组织和职权

陕甘宁边区在乡、县和边区都成立选举委员会，它是同级政府领导下的专门办理选举事宜的机构。各级政府的同志不能身兼选举委员会的负责人，要实行回避，确保选举工作的严肃性和公正性。边区的选举委员会一般由9到13人组成；县市的由7到11人组成；乡市的选举委员会，大乡的由5到9人组成，小乡的由3至5人组成。单独选举的部队、学校、工厂和少数民族聚集地成立各自的选举机关，领导和办理本部门和本民族的选举事项。各级选举委员会，不管人数的多少，人员构成方面要保证有各级政府、抗战党派和团体的代表及当地的爱国人士参加。

各级选举委员会的共同职权是制定和实施选举工作的方案，包括解释选举条例及命令，宣传、解释并回答人民群众疑难问题，总结和推广选举工作的群众经验，办理登记、审查、公布选民名单等选举工作的一切组织事宜。对于威胁、利诱、妨害选举工作的行为，提交法庭审理。选举工作结束后，向同级政府报告选举工作的经过及结果和选举经费使用情况，整理、汇集有关选举的文件资料，接受边区政府的检查。

三、陕甘宁边区民主选举的特点

1.陕甘宁边区民主选举具有进步性

陕甘宁边区的民主选举与同时期的国民大会相比具有明显的进步性。抗日战争时期，在边区政府与爱国人士的舆论要求下，国民政府成立国民大会，为各党各派参政议政提供平台，并出台了《国民大会组织法》《国民代表大会选举法》等相关法律。在国民大会的选举中，有不需要选举的指定代表和当然代表的名额，其中央候补执、监委员就是当然代表。边区政府代表参与国民大会是作为一个“文化团体”，其参议员只有听报告、提意见、询问事宜的权利，并没有任何实际的权利。各界人士向国民政府递交大量的利国利民提案，但实施的提案少之又少。国民大会是国民党独裁操纵的，边区政府和社会各界人士代表只是一个摆设，无所谓民主。最终国民大会未存续多长时间就夭折在国民党反动派手中。而陕甘宁边区的民主选举始终贯彻普遍、平等、直接、不记名和“三三制”的原则，国民党及其他抗日团体、爱国人士都能参加竞选，中国共产党也放弃三分之二的执政空间，所有的参议员都是由人民群众根据“自由选举、选举好人”的不记名方式直接选出，并接受人民群众的监督，一旦参议员不合格就立刻替换。

陕甘宁边区的民主选举与苏维埃时期的民主选举相比，也具有历史的进步性。由苏维埃工农民主政权到抗日民主政权的转变，这不是革命的退步，而是革命的进步，不是取消否定苏维埃的一切，而是在肯定其革命成果的同时，为了联合各个阶级统一抗战的需要作出某些妥协和让步。在过去的苏维埃政权中，只有无产阶级和其它革命阶级间接选举代表参与政权管理，除此之外的大部分阶级和阶层被剥夺了参与政权管理的机会[7]。在抗日民主政权中，只要积极抗日，并不属于选举条例规定的三种人都有权利参与政权。

2.民主选举投票方式具有多样性

由于边区地广人稀、交通不便、文化水平落后等因素，为了紧紧依靠群众，坚决落实无记名投票政策，党和政府创造了许多亘古未有的选举方式，这些都是针对不同地区、不同人民群众的文化差异创造的方式。在文化程度高的地区实行投票法，选民在自己的选票上同意某人画圈，不同意某人画杠。在人口密集、文化程度低的地区实行烧洞法、举拳法或者投豆法。烧洞法是每个选民有选票一张，香头一个，同意谁就在他的名字下烧个洞。举拳法是同意谁就举一次拳头，最后合计该人的拳头数。投豆法就是有几个候选人就有几个碗，同意谁就往碗里投豆子，最后合计豆子数。但是这三种方法不够保密，时常让选民们为难。针对人口稀疏的地区或者经常遭遇敌人骚扰的边境地区实行的是背箱法，所谓背箱法是在选举前，推选可靠的司票员，让他们分发选票，待到选举日，让选民将选票投入他们准备的箱子里再统计。这种方法让那些行动不便的小脚妇女和老弱病残者都有机会行使自己的权利。总之，虽然选举方式多元，有利有弊，但边区的党和政府为了人民群众能行使选举权和被选举权做了很多努力，想尽一切办法，保障他们的民主权利。

3.选举过程中的宣传教育具有普遍性

随着选民资格限制的缩小，边区选举的宣传教育对象数量多且文化水平参差不齐，为了解决选举条文的高度概括性和人民群众文化水平低的矛盾，各级政府不断改进工作，向人民进行大量的选举宣传教育工作。宣传的主要形式是口头、文字和艺术三者的结合。口头宣传采用演讲、报告、谈话、座谈会、家庭访问，其中“串门子”的方式效果最好，能让群众说出自己的心里话，发现地方上许多现实的问题，能及时地处理；文字宣传利用报刊、标语、口号、漫画、街头报等形式，及时传播选举的信息；艺术宣传则是将选举与生活相结合，表演“选举好人”的福国利民的场景和轻视选举、“选举坏人”的祸国殃民的场景，让人民对选举深入人心，印象深刻[8]。多种形式的宣传齐头并进，深入边区的各个旮旯，人们都能了解选举，认识选举的重要性。

四、陕甘宁边区民主选举的政治影响

1937年5月至1946年3月，陕甘宁边区开展的三次大规模的民主选举运动，为新民主主义政治建设增添了许多崭新的内容，“三三制”原则和方便群众的选举方式都是伟大的创举。虽然在选举条例执行中出现了或左或右的倾向，也存在一定的历史局限性，但是总体而言对于中国民主政治建设有着积极的影响。

1.树立了共产党的良好形象，提升了民主政权的公信力

抗日战争时期，中国共产党能在恶劣的环境下生存并且发展壮大起来，取得了抗战的胜利，中国共产党在各抗日民主根据地实行了深入人心的民主政治是重要因素。毛泽东指出：“在中国，事情非常明白，谁能领导人民推翻帝国主义和封建势力，谁就能取得人民的信仰，因为人民的死敌是帝国主义和封建势力，特别是帝国主义的缘故。在今日，谁能领导人民驱逐日本帝国主义，并实施民主政治，谁就是人民的救星。”[9]674人心向背是胜败的决定性因素。中国共产党领导在各抗日根据地实行真正的民主选举，实行真正的民主政治制度，赢得了人民群众的信任，树立了共产党的良好形象。中国共产党坚持以选举促民主，以民主促抗战的方式，密切联系人民群众，得到了民心。国民政府以专制、独裁来代替民主，曾5次推延国民大会的召开，为了本阶级的利益，不用选举的方式，直接圈定国民大会的代表人选，让广大的爱国人士了解其民主只是一个谎言，而共产党是严格按照选举程序选出参议员，让人民群众行使自己当家作主的权利。

2.为新中国民主政治建设奠定了坚实基础

陕甘宁边区的民主选举，使民众能够普遍地通过选举活动，行使自己当家作主的权利，真正实现了人民的解放与政治民主，因而在党的民主政治建设史上具有举足轻重的地位。陕甘宁边区民主选举的先进制度和理念，对新中国选举制度的确定与完善及当今民主政治建设产生了深远影响。通过“三三制”原则民主选举产生的边区政权，体现了相当的民主精神，是抗战时期中国共产党民主政治建设的一种成功实践，奠定了中国共产党全国执政的基础，为党的民主执政提供了宝贵的经验[10]。毛泽东指出：“各根据地的模型推广到全国，那时全国就成了新民主主义的共和国”[9]785。“三三制原则”让其他党派或爱国人士的政治权益和政治诉求得以保障，有利于推进协商民主的发展，这是中国共产党与民主党派人士合作共事的成功尝试。陕甘宁边区的民主选举和民主政治建设，为新中国全国人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建立奠定了坚实基础。

3.对民族区域自治制度的形成具有重大影响

陕甘宁边区主要是回族和蒙古族的聚居地，民族问题繁多且复杂。随着全国抗日救亡运动的蓬勃发展，全民族统一抗日战线确立，日本帝国主义想从人民群众内部瓦解，制造汉族与其他少数民族的矛盾，曾打着“回回自治，成立回回国”“蒙古独立自治”的幌子，引诱回蒙两族的上层贵族进行分裂活动。为了避免此类事情的发生，陕甘宁边区选举条例规定，让他们进行单独选举，选出各级参议会的参议员，也规定如果出现人数不足各级参议会法定人数时应该如何选出其参议员，并且在《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》中规定，“边区议会内设少数民族委员会，保护少数民族的特殊利益。”[5]51这样有利于激发少数民族人民的政治热情，确保有少数民族代表能参与政权管理。陕甘宁边区政府出台了一系列有利于中国共产党团结回族、蒙古族共同抗战救国的具体政策，成立了机关机构。毛泽东在《论联合政府》中表扬了陕甘宁边区，“对待蒙回民族的态度是正确的，其工作是有成绩的。”[11]陕甘宁边区在民主选举过程中有关民族政策的理论研究、政策制定和具体实践方面的创新，为新中国成立后我国民族政策的制定，具有中国特色的民族工作管理机制的构建提供了丰富的理论与实践经验。