完善国家公共卫生应急管理体系

文_马宝成

新冠肺炎疫情对国家公共卫生应急管理体系提出了严峻挑战。在打赢这场人民战争、总体战、阻击战的同时，也迫切需要我们审视这次新冠肺炎疫情防控暴露出来的我国公共卫生应急管理体系一些亟待解决的突出问题：在疫情信息报告与预警发布方面缺乏规范程序，导致错过控制疫情的关键时期；有的领导干部应急能力严重不足，“战时”指挥能力和执行能力比较差；应对新冠疫情需要的重要物资储备在总量、布局、结构等方面严重不平衡，导致疫情应对的综合保障能力严重不足，造成本来可以避免的一线人员感染；公共卫生应急法治建设滞后，相关法律法规体系和应急预案不够完备、操作性不强；公共卫生突发事件应急科技支撑手段亟待加强，等等。痛定思痛，要采取有效措施切实解决这些问题，尽快完善国家公共卫生应急管理体系，为推进国家应急管理体系和应急管理能力现代化，进而为实现国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

一、转变公共卫生应急管理理念

完善公共卫生应急管理体系必须理念先行。“两坚持”和“三转变”是推进新时代应急管理现代化的重要指导思想。“两坚持”就是坚持以防为主、防抗救相结合；坚持常态减灾、非常态救灾相统一；“三转变”就是从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。公共卫生突发事件是突发事件的四大类型之一，其应急管理也必须坚持以预防为主、防救治相结合。要坚持关口前移、源头治理，注重从源头上防范化解重大公共卫生风险，真正把问题解决在萌芽之时、蔓延之前。要增强忧患意识，坚持底线思维，本着对人民群众生命健康始终保持高度负责的精神，对困难作最充分准备，对疫情防控提出最完整有效的措施。要加强公共卫生风险评估和监测预警，提升公共卫生风险早期识别和预报预警的意识。

二、完善公共卫生应急管理体制机制

经过近20年的发展，我国突发事件应急管理体系基本上形成了比较完善的应急管理体制机制，包括应急管理的领导体制、组织机构、信息报告机制、应急联动机制、信息发布机制、恢复重建机制、调查评估机制、财政投入机制等。体制机制建设是完善公共卫生应急管理体系的核心内容。但是，从这次新冠肺炎疫情应急处置中，我们也发现了体制机制存在的突出问题，必须尽快切实加以优化、完善。

建立常态化的公共卫生应急管理领导体制。领导体制是国家应急管理体系的组织基础。这次新冠肺炎疫情防控充分体现了中国特色的公共卫生应急管理领导体制的特色和优势。新冠肺炎疫情发生后，以习近平同志为核心的党中央高度重视，迅速作出部署，全面加强对疫情防控的集中统一领导。中央成立了中央应对疫情工作领导小组，派出中央赴湖北指导组，建立了国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制。为打赢这场总体战、阻击战提供了坚强保障。实践证明，这一领导体制对于有效防控新冠肺炎疫情发挥了根本作用，是公共卫生应急管理体系不可或缺的组成部分，是我们这次公共卫生应急管理的基本经验。应该把这个制度进一步规范并固定下来，为今后的公共卫生应急管理提供坚强保障。

建立协调高效的公共卫生应急管理组织机构。这次疫情防控暴露了我国公共卫生应急管理体制存在的突出问题，主要是疾控机构普遍存在地位不高、权威不足的问题，行政管理与技术决策严重脱节。中国疾病预防控制中心是国家卫生健康委直属事业单位，其只有技术建议权，没有决策权，不履行行政职能，没有行政编制，没有执法权。具体到这次新冠疫情防控，中国疾控中心只负责监测，没有疫情发布权力。传染病疫情信息发布主体是国家卫健委疾控局，突发公共卫生事件应急处置信息发布主体是国家卫健委卫生应急办公室。解决这一突出问题，必须建立扁平化的组织机构，提高决策效率和执行力，健全决策科学、反应快速、应对灵活的公共卫生应急管理体制。为此，在中央政府层面，可以参照国家中医药管理局和国家药监局的运作体制，整合中国疾控中心、国家卫健委疾控局、国家卫健委卫生应急办公室等疾控机构职能，组建国家疾病预防控制与卫生应急局，赋予其行政管理和科研支撑职能，承担公共卫生突发事件应急管理等职责。具体来说，主要负责公共卫生突发事件应急管理预案制定与演练、应急队伍管理与培训、疫情监测、报告分析、预警预测等。地方政府层面的疾控机构按照中央层面设置。一旦发现疫情，按程序和能级启动应急响应，依法指挥处置公共卫生突发事件各项工作，包括调动跨区域医疗卫生资源，紧急征用社会资源等。

优化完善信息公开与监测预警机制。这次新冠肺炎疫情防控中，武汉市政府没有及时预警是造成疫情蔓延的主要原因。之所以如此，其主要依据了《传染病防治法》第三十八条规定：国家建立传染病疫情信息公布制度。传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。这一条规定限制了省级以下的副省级城市、地级市、县级等地方人民政府及其卫生行政部门公布本辖区传染病疫情的权力，造成新冠肺炎疫情信息前期发布不及时，导致疫情蔓延，错失防控最佳时机，不仅大大增加了疫情防控成本，而且对经济社会发展产生了较大影响。要尽快修改这条规定，具体可以参考《突发事件应对法》第五十三条的规定：履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。明确传染病暴发、流行时享有传染病疫情信息公布法定权限的法定主体为履行统一领导职责或者组织处置疫情防控的县级以上地方人民政府，授权主体为履行统一领导职责或者组织处置疫情防控的县级以上地方人民政府卫生行政部门。

优化完善应急处置机制。优化公共卫生突发事件应急处置机制的核心问题，在于赋予县级以上地方政府公共卫生突发事件应急处置的法定权限。《传染病防治法》第四十一条、第四十二条、第四十三条规定了享有“实施隔离措施”“限制或停止聚集活动”“宣布为疫区”等法定应急处置权限的法定主体为县级以上地方人民政府的上一级人民政府，执行主体为县级以上地方人民政府；只有在宣布为疫区后，县级以上地方人民政府才享有上述实施紧急措施的法定权限，而不需要经上一级人民政府决定。第四十三条还对三个例外情形规定作出特别限制：享有“封锁本行政区域内的甲类传染病疫区”法定权限的法定主体为省、自治区、直辖市人民政府；享有“决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区”法定权限的法定主体为国务院；享有“封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境”法定主体为国务院。总的来看，除非宣布为疫区，县级以上地方人民政府必须经上一级人民政府批准或者决定才能享有公共卫生突发事件应急处置的主要法定权限。这些规定，与突发事件应急处置的要求相冲突，难以适应传染病疫情防控的新形势新任务，难以高效、快速应对重大传染病疫情。建议修改相关规定，明确享有传染病疫情应急处置法定权限的法定主体为履行统一领导职责或者组织处置疫情防控的县级以上地方人民政府，授权主体为履行统一领导职责或者组织处置疫情防控的县级以上地方人民政府疫情防控指挥部。

三、提升公共卫生应急管理能力

提升公共卫生应急管理能力，重点是提升核心应急能力、综合保障能力、社会协同能力、科技支撑能力等。

提升核心应急能力。提升公共卫生核心应急能力，首先要提升对公共卫生突发事件的综合研判能力，核心是在纷繁复杂的局势中抓住主要矛盾和矛盾主要方面，并对其发展变化有一个比较准确的判断。其次要提升对公共卫生突发事件应对的决策能力，面对错综复杂的局面，要临危不惧、沉着冷静、敢于负责，亲临现场，靠前指挥，果断处置，迅速作出切实可行的决策。再次要提升公共卫生突发事件应急处置的组织能力。要快速成立应急指挥机构，善于协调不同层级、不同地方、不同部门，做好人员科学分工、资源合理配置，形成强大的向心力、凝聚力、战斗力。最后要提升公共卫生突发事件应急处置的引导能力。主要体现为与有关方面积极沟通，主动引导舆论，营造良好社会氛围，塑造良好形象的能力。

提升综合保障能力。针对这次疫情暴露出来的应急物资严重不足的问题，必须从长计议，尽快完善应急物资保障体系，提升综合应急保障能力。要切实解决好应急物资总量不足、结构不合理、布局不合理等突出问题，在资源普查的基础上做到有保有压、补齐短板、资源共享。同时要提高紧急运输保障能力，完善铁路、公路、水路、民航等应急运力储备，切实保障公共卫生突发事件发生时，应急物资及时有效到位。还要完善应急物资分配能力，合理、高效、公平、精准确定应急物资分配范围、对象、标准、数量，真正把应急物资及时应用到最需要的地方。

提升社会协同能力。首先，要注重发挥社会组织、慈善组织、志愿者等的作用。从应对2008年汶川大地震的相关经验来看，社会组织发挥了很大的作用。社会组织、志愿者一般都经过专业训练，有其特殊作用。重大公共卫生突发事件面前，政府应该和社会团体互通情况，鼓励社会组织、慈善组织和志愿者依法、依职能来行动，发挥作用。不少社会组织、志愿者在这次疫情防控中发挥了很好作用，弥补了政府的不足。但是，社会组织、志愿者参与疫情防控必须得到政府支持，才能更好地发挥自身作用。因此，从长远看，要支持引导社会组织、慈善组织、志愿者等有序参与到公共卫生突发事件应急管理过程中来。其次，从长远看，提升社会协同能力还要注重提升应急保障的社会化水平，包括：推动建立巨灾保险制度，建立健全多层次巨灾风险分散机制，为处置突发事件提供保险服务，鼓励公众重视灾害保险的作用，提高全社会抗击风险能力。

提升科技支撑能力。这次疫情防控中，呼吸辅助设备、核酸检测盒、有效治疗药物等先进技术设备发挥了极其重要的作用。但是，面对数万患者的治疗需求，这些先进设备、技术和药物显得杯水车薪，远远不能满足疫情防控需求。要针对这一问题，加大相关科技研发力度，强化科技支撑。要举一反三，充分发挥科技对其他公共卫生突发事件应急管理的支撑作用，运用大数据、云计算等新技术，提高突发事件专业信息汇集、监测预警、应急决策和指挥调度能力。加强复杂条件下应急信息采集能力和快速报送能力。注重运用新媒体技术，及时准确回应社会关切，正确引导突发事件舆情。从长远看，要加强应急基础数据库建设，研究制定应对急难险重任务所需的相关应急信息资源目录和技术标准规范。

四、健全公共卫生应急管理法治体系

这次新冠肺炎疫情防控也暴露出相关法治建设滞后的突出问题。要针对问题，尽快修订相关重要法律。一要尽快修订《传染病防治法》。《传染病防治法》关于传染病疫情信息公布主体权限的规定，不利于相关信息的及时发布。可以参照《突发事件应对法》第五十三条的规定，明确履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息，不再限制信息发布主体的行政层级。同时，还要明确报告的内容、程序、方式、时限等重要内容。作出这样的修改，有利于明确重大突发公共卫生事件报告的主要责任主体。二要尽快完善《野生动物保护法》。十三届全国人大常委会第十六次会议2月24日表决通过了关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定。这是对《野生动物保护法》非常态的应急补充。要把上述决定内容尽快补充到《野生动物保护法》中。

从长远来看，要尽快制定出台《生物安全法》，从国家安全的高度认识生物安全的重要性。要在《突发公共卫生事件应急条例》基础上，尽快制定出台《突发公共卫生事件应对法》，对公共卫生突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，作出明确法律规定。

五、完善公共卫生应急预案体系

这次新冠肺炎疫情防控，从《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》到省、市相关预案，都暴露出相关预案存在的问题，还不能很好地适应公共卫生突发事件应急管理的需要。要在修订《国家突发公共事件总体应急预案》总体预案和《国家突发公共卫生事件应急预案》专项预案的基础上，认真修订各级地方突发公共卫生事件应急预案，在风险评估和资源普查的基础上，借助情景构建等手段，持续动态优化应急预案，规范应急响应标准与流程，不断提高预案的针对性与操作性。

同时，要特别注重应急预案演练。在不少地方，应急预案只是“纸上画画、墙上挂挂”，局限于完成制定预案的任务，没有真正把预案当作“法定”的规章来执行，应急预案的严肃性、权威性严重不足。2014年颁布的《武汉市突发公共卫生事件应急预案》，对突发公共卫生事件的分级、日常工作与预防、监测、预警与报告、应急响应、组织机构与职责等有着明确要求。但是，从疫情防控的实际操作上，预案的很多内容并没有得到落实，也在一定程度上影响了武汉市的疫情防控。应急预案要真正发挥作用，还必须注重预案演练。要针对应急预案练得少、演练的标准和规范缺失、预案演练内容不完整、关键环节体现不够、演练流于形式等问题，加大应急预案演练力度，切实发挥预案的应有作用。