从央地关系看地方政府治理能力

文_宣晓伟

新冠肺炎疫情的暴发，暴露出我国地方政府治理能力的诸多不足，需要汲取的教训是多方面的，其中很重要的一点是如何完善已有的央地关系以有效提升地方政府的治理能力。

一、地方政府治理能力与央地关系的制度安排密不可分

一般而言，地方政府的治理能力被其所在的制度环境所深刻影响，在我国塑造地方政府行为的一系列制度安排中，央地关系是最为重要的因素之一。可以说，中央和地方关系不同的制度安排，会形成不同的地方治理水平。

以此次新冠肺炎疫情为例，人们诟病最多的一点是地方政府应对不力以致错过了控制疫病蔓延的最佳时期。从更深层次看，这一定程度上反映了目前我国央地关系中存在的各级政府权限不明、责任不清等突出问题。在各级政府事权界限清晰、权责对等的制度背景下，不同级别的政府部门面临着更为合理的激励环境，促使地方政府采取更加合适的行为，有助于其有效提升治理水平。与此相对，由于事权性质不清、权责关系不明的制度安排，一旦出了问题，相关的政府和部门都可推卸责任，从而使相应的激励制度产生扭曲，诱导地方政府的机会主义行为，削弱其治理能力。

二、我国央地关系的重要特征及对地方治理能力的影响

我国各级政府在不同事务中权责难以明晰的问题，与已有的中央和地方关系制度安排有着密切的关系。要明白这一点，需要对我国央地关系的制度特征有所了解。

（一）我国央地关系的制度特征

第一，在中央统一领导下采取“中央决策、地方执行”的模式。它具有两个重要的特点。一是中央决策范围之深之广，中央对于地方事务的决策并没有法律限制，只要中央有意愿，都可以纳入自身的决策范围。二是地方执行范围之深之广。中央极少承担具体政策的执行，它更多是对下级政府发布命令。在我国，中央本级支出和中央政府公务员所占的比例都远远低于其他国家的平均水平，我国中央本级支出只占全国财政支出的14.6%，而英国、美国和法国均高于50%，经济合作与发展组织国家平均为46%；我国中央政府公务员仅占公务员总数的6%，而世界平均水平在30%左右。因此，无论何种性质的事务，绝大多数均是层层委托给基层政府来执行，即使是一些有全国性影响的事务，也都有地方的参与和实施。

第二，中央拥有决策上的绝对权威，地方具有执行上的自由裁量权。在“中央决策、地方执行”模式下，随着国家整体组织和管理能力的明显增强，中央决策管辖事务的范围也大大扩展，因而也面临着更为复杂和尖锐的“中央政令一统”与“地方情况多样”之间的冲突。由此，一方面，中央大大加强了决策的权威。由于中央本级支出和中央政府公务员所占的比例都远低于地方，中央保持决策上的绝对权威是一个数量规模相对较小的中央在面对如此庞大的地方时，维护政令一统的自然而然的举措。另一方面，地方仍具有在执行各项事务中的自由裁量权。由于政策的具体执行主要依靠地方来加以实施，绝大多数政策的实际效果都在很大程度上依靠地方政府在执行中的努力和配合，在政府承担事务的覆盖面和复杂程度不断增加的情况下，地方所具有的自由裁量权也不可避免地需要增加。

第三，各级政府形成“部门同构、事权共担”的格局。在“中央决策、地方执行”模式下，决策大多是由中央的各职能部门作出的，与此同时又通过各级地方政府层层下达和贯彻执行。为了保证中央决策能够贯彻到位，不同层级政府的部门设置往往是相一致的，形成“上下一般粗”的格局。即使是较为基层的政府，也是“麻雀虽小、五脏俱全”，其职能部门的设置也要与上级政府大体保持一致。在现有央地关系下，基层政府的部门承担着具体执行的任务，上级政府各个不同职能部门的决策最终是要通过基层部门来加以落实，“上面千条线、下面一根针”，不同的上级职能部门都需要在基层政府有各自相应的执行部门来具体落实决策。

与此同时，“中央决策、地方执行”模式下各级政府都在同一项事务上共同行使事权。由于各级政府是“事权共担”的，那么一个事项没有办好，很容易形成各级政府责权不对等、互相推诿的局面。各级政府“事权共担”极易形成“责任模糊”的后果。

（二）现有央地关系对地方政府治理能力的影响

改革开放以来，我国央地关系经历了重大调整，包括分税制在内等一系列制度的改革，有效调动了地方发展的积极性，由此形成独特的“地方竞争模式”，对推动经济社会的迅猛发展有着重要作用。然而“中央决策、地方执行”和“部门同构、事权共担”的格局在很大程度上依然保留了下来，并对地方政府治理水平的提升形成了诸多制约。

一是难以根据事务的不同性质清晰划分中央和地方的权责，导致许多应由地方自主决策和负责的事项，不恰当地受到中央的一些干预。由于我国幅员辽阔，不同地区情况千差万别，中央的统一决策很难充分照顾到各地的实际情况，而一旦涉及本应属于地方自主决策的局部性事务，若不恰当地受到干预，难免产生不符合各地实际的治理行为，从而有损于地方治理能力的提升。

二是地方治理的本土化程度低、自主治理的能力不足。在“中央决策、地方执行”和“部门同构、事权共担”的治理模式下，对于地方政府的约束主要来自纵向的、来自上级部门，横向的制约则相对较弱，尤其是来自地方民众的“自下而上”的问责，则更为不足。在这种制度安排下，地方政府必然更为重视对上负责，而相对忽视对下负责，由此弱化地方治理水平，损害地方的治理能力。

三、理顺央地关系，提升地方政府治理能力

正如党的十九届四中全会《决定》所指出，要完善央地关系，关键在于“理顺中央和地方权责关系”；而要理顺中央和地方权责关系，关键是要明确划分各级政府在不同事务上的权责关系。

（一）按照影响范围原则划分各级政府在不同事务上的责权关系

按照影响范围原则区分不同事务的性质，并据此划分中央和地方各级政府在其上的责权关系，既能有效保障地方政府的自主权限，提升地方的治理水平，又能促进中央政府的政策实施，这一直以来是中央地方关系改革的重要方向。推进按照影响范围原则来区分不同层级政府权责关系的改革，需要对“中央决策、地方执行”模式和“部门同构、事权共担”体制加以调整，因为涉及各个领域的方方面面，必须站在更高的层面、具有更大的动力和决心来推进相关的配套改革。

（二）提升中央和地方事权划分的规范化和法治化水平

一是提高中央和地方责权利划分的法治化水平，目前中央和地方的责权利划分，主要通过行政方式进行，存在大量的模糊和不确定性，因此要尽可能地用法律条文将其明确化、清晰化；二是提高中央和地方解决分歧的法治化水平，应该建立公开化、程序化的渠道来解决不同层级政府之间的纠纷，增强司法调节在其中的作用。

（三）加强立法和司法，建立健全中央和地方关系的调节机制

在已有中央地方关系模式下，中央的政令一统主要通过行政命令的层层传递来实现，推进不同层级政府的事权划分改革，调整“中央决策、地方执行”和“部门同构、事权共担”的格局，将对保证中央的政令统一构成挑战，为此加强“司法的统一性”将成为重要举措。首先要加强法官判案的独立性，推进审批独立和审批公开，加快法院的去行政化，“建立符合职业特点的司法人员管理制度”，“完善司法人员分类管理制度”。其次是加强法院相对于地方的独立性。

（四）进一步发挥各级地方人大作用，提升地方治理水平

中央和地方关系能否理顺，从长远来看离不开地方治理框架的构建和完善。只有充分发挥民众对地方政府的监督，地方治理水平的提升才能有真正的保障。为此，要进一步发挥各级地方人大的作用，尤其是要加强地方民众的监督作用。