创造性提高制度执行力应对地方政府治理转型挑战

文_杨雪冬

在中国这个大国治理过程中，地方发挥着举足轻重的作用。各级地方党政机关发挥着国家政令的执行者、上级政策的落实者、改革创新的实验者、发展进步的示范者以及社会矛盾的直接应对者等多重作用。经济快速发展、社会长期稳定的“两大奇迹”能在中国这个后发大国实现，离不开各级地方政府及官员的踏实工作和努力奉献。但同时，随着我国社会的急剧转型，地方政府治理面临着多重挑战，必须创造性提高地方的制度执行力加以应对。

一、地方政府治理是国家治理体系的重要组成部分

早在1956年，毛泽东在《论十大关系》一文中就明确提出要发挥中央与地方两个积极性的问题。他以苏联为鉴指出，中国这么大，人口这么多，情况这么复杂，不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，要给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。改革开放后，激发地方活力和积极性成为改革的重要内容，通过放权让利，地方获得了更大的自主空间，更强的发展动力，形成了全国各地百舸争流、竞相发展的局面。

尽管如此，在发展的不同时期，各级地方政府都承受着来自各方面的压力，始终处于压力下运行状态。这些压力包括：上级不断调整充实的考核内容和要求更高更细更严格的压力、当地民众利益诉求和突发公共事件的压力、同级地方发展竞争的压力、社会舆论的监督压力、国际社会关注的压力等。这些来自不同方向的压力错综复杂，交织在一起，在不同时期形成不同的组合，形成了地方政府运行的基本环境和条件，既从各个角度推动着地方政府治理的改革，也以各种方式制约着地方党政机构和官员的行为。

相对类型和强度不断提升的压力，地方掌握的治理资源、政策工具以及自身能力普遍不足，以致于一些地方在应对问题和矛盾时失措无力，“懒政”“庸政”“乱政”甚至“恶政”时有发生，一些地方性事件会演变为影响范围更大的公共危机。加之地方政府直接面对广大社会公众，出现腐败问题更易于被后者感知，发生社会矛盾时更直接与后者接触，因此公信力和形象容易受到挫伤，这会进一步提高地方政府的治理成本。与此同时，随着经济社会的发展，地方之间的治理效能差异明显拉大，治理能力已经成为决定各地发展差距最重要的因素，地方政府间的竞争主题从发展速度比拼转化为治理水平的较量，实现治理现代化成为各级地方政府的历史性使命。

二、新时代地方政府治理面临的新挑战

中国特色社会主义进入了新时代，国家治理现代化作为战略目标已经明确下来。2013年，党的十八届三中全会首次将国家治理现代化确立为全面深化改革的总目标，提出到2020年完成确定的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。2019年，党的十九届四中全会专门作出了关于推进国家治理体系和治理能力现代化的决定，系统梳理了中国的根本制度、基本制度、重要制度以及主要制度机制，明确了国家治理现代化的总目标和阶段性任务，要求把制度优势更好地转化为治理效能。对于各级地方党政部门来说，必须按照国家治理现代化的总要求，把改进地方治理的行为从自发探索转变为自觉行动，创造性地提高制度执行力。

当前面对深刻社会变革和历史转型，各级地方政府治理面临着多种挑战，以下挑战尤其值得关注。

第一，时代的挑战。地方治理面临的各种挑战都是在时代变革大背景下产生的。马克思早就说过，“问题是时代的格言，是表现时代自己内心状态的最实际的呼声”。习近平总书记反复强调，各级领导干部要有时代方位感，我们的事业越前进、越发展，新情况新问题就会越多，面临的风险和挑战就会越多，面对的不可预料的事情就会越多。经过40多年的改革开放，我国正处于近代以来最好的发展时期，世界正经历百年未有之大变局，二者同步交织、相互激荡，构成了治理现代化的基本背景。对于各级地方党政机构来说，大的时代变化必然会在本地产生小的时代环境，因此既要努力把握住工业化、信息化、城镇化、市场化、全球化等大时代变革给本地发展带来的新机遇，更要认真分析这些变革对本地人民生活方式、思维方式、价值选择、行为习惯等产生的深刻影响，认真评估这些变革在地方治理各个领域中可能诱发的风险，时刻警惕“黑天鹅”事件、“灰犀牛”事件的出现，不能有“承平日久，平安无事”的懈怠念头，更不能犯时代错位的思维错误和行动滞后的行动错误。

第二，人民对美好生活的新期待与本区域内发展的不平衡不充分是地方政府治理要面对的主要矛盾。人民是治理的主体，也是治理的中心。对于各级地方政府来说，“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”这个中国社会主要矛盾更为现实更为具体。随着当地社会经济发展水平、历史文化传统、人口规模和结构、自然生态条件等因素的变化，这个矛盾会表现出不同的形式，衍生出不同的问题，凸显地方治理内部的不均衡不充分。更为重要的是，人民群众在地方治理中的主体意识日益增强，对于民主、法治、公平、正义、安全、环境等权利认识更为清晰，要求更为具体个性化，但利益诉求更为分散，社会共识的确立更有难度。人口和信息的快速流动，对长期采取的依据户籍人口配置资源、用属地化方法解决问题的思维方法、决策原则以及政策措施不断提出挑战，并增大解决相关问题解决的难度。地方政府既没有无限的资源来满足各种诉求，也不能指望中央制定的各项政策自然而然地转化为适合当地情况的可操作措施，更不能将自己已经熟悉的一种方法、一项措施、一套方案作为包治百病的“良方”。

第三，政府—社会—市场关系已经成为地方治理要调节的基本关系。现代化的国家治理是多元参与、协商合作的治理。经过40多年的改革开放，市场体制不断完善，社会力量不断壮大，已经成为国家治理体系的有机组成部分，如何协调国家—社会—市场三者关系成为国家治理现代化的核心议题。长期以来，一些地方政府把主要精力投在招商引资、发展经济上，亲商而不亲民，重资本轻社会，既扭曲了市场环境的建设，也忽视了社会建设，在当地上形成了一种畸形的政府—社会—市场关系，政商关系、政社关系不健康，公共资源投放不合理，公共产品提供不均衡，地方治理短板缺陷明显。在改革开放不断深化过程中，市场和社会力量发展迅速，相对于政府部门来说，无论是企业还是社会组织在人才、管理、专业化等方面都形成了一定的优势，在相当长一段时期存在的政府推动、引领发展的模式正在转化为市场、社会倒逼政府改革的模式。各级地方党政官员必须调整思维，放低身段，学会通过法律手段和法治方式解决问题，通过合作方式调配资源，通过不断学习来把握改革的领导权。

第四，中国发展战略的不断完善要求地方政府不断改进统筹协调工作方式，全面提升领导能力。党的十八大以来，在习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中国的发展有了更为清晰的路线图和明确的时间表。党的集中统一领导、“两个一百年”奋斗目标、“四个全面”战略布局、“五位一体”总体布局等战略安排的提出、“三大攻坚战”等主要任务的明确、改革日程的紧密安排以及督查督办等制度的强化，使得各项要求落实到地方形成了工作全面开展、“一个不能落下”的局面。一些地方长期存在的只有分工、没有集中的领导机制必须调整；长期习惯的只搞经济增长“单打一”，抓“盆景式”工作典型的方式，以及做“三拍”（拍脑门、拍胸脯、拍屁股）领导干部的工作态度，正在失去存在的空间。各级地方政府必须树立新的发展理念，增强统筹协调多项工作、确保各项工作齐头并进有序开展的能力，建立分工合作、责权对等、流程简化、程序清晰的整体化治理机制，调配好有限的治理资源，精准投放，提高效率。

第五，社会经济的发展对地方政府干部队伍的质量和能力提出更高要求。毛泽东曾说，正确的路线确定之后，干部就是决定的因素。吸收优秀人才并把他们放在合适的岗位上，一直是中国治理取得成功的重要经验。在中国的治理实践中，各级干部不仅是具体问题的解决者，还是公共道德的示范者。各地治理水平的差异与当地干部的能力和作用的发挥有着重要关系。随着社会分工的深入，民主法治参与意识的普及和增强，地方治理必须更加专业化、精准化、透明化，同时要扩大公众的有序参与。这对广大干部提出了更高要求，不能只靠行政手段，层层施加压力，向上级单向负责等方式来解决具体问题。此外，虽然反腐败已经取得压倒性胜利，但是较长时期存在的腐败问题，损害了各级干部的形象，增大了地方治理的道义成本。激励机制的不完善挫伤了干部的工作积极性，造成了队伍的不稳定，产生了“逆淘汰”倾向。

三、以深化改革提升地方政府治理能力

对于不同地方来说，上述五个挑战会以具体的矛盾问题乃至突发公共危机表现出来，冲击地方政府治理的短板和软肋，倒逼治理方式的升级转型。作为国家治理体系的重要部分，地方治理改革首先是作为国家治理的执行者存在的，因此必须遵循国家治理现代化的总体安排，提高制度执行力，将中央提出的各项要求落实到位。“制度的生命力在于执行”，国家的整体治理效能是靠地方的有效执行力来实现的，只有把地方的问题解决在地方层面，才能提高国家治理效能；只有实现了地方治理的现代化，才能实现国家治理的现代化。

对于各级地方政府来说，在落实中央的各项要求过程中，更要认真分析查找自己的问题、短板、漏洞、弱项，勇于担当、敢于负责，根据本地的实际情况，紧紧围绕以人民为中心的发展思想和治理原则，创造性地开展工作，发挥好习近平总书记提出的“改革创新侦察兵、先遣队”作用，积极努力将中央倡导的理念、提出的原则本地化、具体化、可操作化，避免为了与上级保持一致采取“上下一般粗”的工作方式，为了显示自己的权威对下提出“一刀切”的要求。只有各级地方政府根据本地实际创造性地开展工作，才能真正有效地减少社会诟病、干部厌倦的官僚主义、形式主义。

各级地方政府要在时代变革中切实理解现代治理的内在含义和本质要求，不能将治理简单等同于单方面的管制，树立和不断强化源头治理、系统治理、依法治理、协同治理、协商治理等现代治理意识；要根据社会发展变化，构建有效的参与协商机制，激发社会活力，将社会经济主体动员起来，在协商合作中实现党对各个领域的全面领导；要不断提高专业化水平，善于发挥不断成长壮大的社会、市场力量，面对不断出现的社会问题和人民诉求实现精准治理；要充分利用信息技术，不断进行机制创新、流程再造，持续改进本地各个领域、各个部门的治理水平，提高整体治理水平和治理效能，把以人民为中心的发展思想落实到各项工作之中。