如何激发地方政府的能动性

文_张紧跟

当前，我国发展面临的风险不断积累甚至集中显现，地方政府所面临的内外部环境日趋复杂化、非常规化。面对无处不在、随时可能发生的非线性叠加风险，地方政府的被动反应会导致更坏的结果。因此，在新时代，无论是公共危机管理还是社会治理、扶贫攻坚以及解决民生问题，都需要加快推进地方政府治理体系和治理能力现代化。在这其中，积极进取型地方政府往往既能在问题萌芽中防微杜渐、未雨绸缪而及时消除隐患，又能在问题处置中反应迅速、从容应对，交出一份让人民满意的“答卷”；反之，被动反应型地方政府则在事前反应迟钝、置若罔闻，事中直到问题趋于恶化或造成社会后果时手忙脚乱、病急乱投医以致错漏百出、内外交困，事后自然会引发公众和媒体的“滚滚骂名”甚至触发“问责风暴”。如在2020年抗击新冠肺炎疫情中，主动进取型地方政府能够提前预警、从容布局、精准应对，有效管控疫情；而被动反应型地方政府在危机预警时未能及时从常态管理转向应急管理，在危机暴发时被动应付、步步惊心，以致不断贻误战机使疫情快速扩散，给经济社会发展和人民生活、生命带来巨大伤害。因此，有必要厘清：何谓地方政府的被动反应？地方政府被动反应何以形成？如何使地方政府能动起来？

一、地方政府被动反应的表现

一般而言，地方政府应对突发事件包括两个方面：一是政府的前瞻性预防能力，即有效预防危机发生的能力；二是政府的管控能力，即应对危机的速度、力度和效度。所谓地方政府的被动反应，是指地方政府既缺乏敏锐的前瞻性预防能力，又缺乏有效的应急处置能力。一方面，地方政府或者未能科学预测可能出现的突发事件或者即使预测到了也依然被动“等待上级指示”甚至“消极应付”而错过及时消除隐患的“黄金时间”；另一方面，当问题显现时，地方政府依然反应迟钝而不能及时作出相关决策，直到问题趋于恶化或造成社会后果时，才仓促应对。具体而言，地方政府的被动反应主要体现在以下两个方面。

（一）因缺乏动力而被动应付

进入新时代以来，我们党提出了一系列目标任务，迫切需要各级地方政府积极进取、勇于担当，面对深层次矛盾迎难而上、攻坚克难，遇到新问题敢于决断、精准施策。但是，一些地方政府安于现状、抱残守缺，缺乏积极进取的动力，“任尔风吹雨打我自岿然不动”；还有一些地方政府存在“疑虑症”“疲倦症”和“虚幻症”，动力不足、动力减弱，被动应付各项“顶层设计”的具体落实。在实践中，这些地方政府往往遇到矛盾绕道走、碰到问题不敢抓、面对风险不敢上、遇到难题就“等待指示”，甚至只有在领导不断批示、上级一再督促、媒体频频曝光后才开始有所行动，成为不折不扣的“被动应付式治理”。这种“被动应付式治理”表现为事不关己高高挂起、重宣传造势不重落实“秀作为”、左顾右盼“慢作为”、只有唱功没有练功“虚作为”、照抄照搬“机械作为”，甚至是阳奉阴违、欺上瞒下的“假作为”，已经成为制约全面深化改革的最主要“肠梗阻”。

（二）因缺乏能力而被动应付

一方面，缺乏新型管理能力。在新时代与新常态背景下，地方政府不仅面临经济增速放缓、产业结构调整、生态环境恶化、社会矛盾增多等改革所带来的“阵痛”，而且面临管理能力换档升级的挑战。一些地方政府由于缺乏新型管理能力，频频陷入“老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”的被动应付困境。例如，新时代要求地方政府从需求侧的“招商引资”转向“创新驱动、打造国际化法治化营商环境”的供给侧结构性改革，而一些地方政府作为供给侧结构性改革具体执行者正遭遇“本领恐慌”而显得力不从心、被动应付，导致供给侧结构性改革大打折扣。而在互联网时代，面对纷繁复杂的网络舆情，一些地方政府缺乏舆情应对能力，被动应付。要么抱持“大事化小、小事化无”心态以“躲”“拖”而对公众质疑诉求不闻不问，要么抱着热点事件冷处理、冷门事件不处理的思想，结果舆情问题转化为舆情危机，往往陷于更加被动境地。另一方面，既缺乏前瞻性决断能力又缺乏有效的危机管控能力。由于缺乏前瞻性决断力，导致一些地方政府面临危机时往往不能“及时预警”而“当机立断”，以致“一步被动而步步被动”。由于缺乏有效的危机管控能力，一些地方政府面对突如其来的危机事件时，往往“头痛医头、脚痛医脚”，结果只能疲于奔命而被动应付。

二、地方政府被动反应形成的原因

从宏观视角来看，地方政府的被动反应无疑是特定结构化的产物，因为特定的制度结构塑造了地方政府的行为选择。但是，从微观视角来看，地方政府有目的的行动和心理倾向又可以成为改造社会的重要条件。

（一）央地之间财权事权划分不够清晰

近年来，为了破解一些地方政府“有令不行、有禁不止”的问题，中央政府逐渐将下放给地方的“人、财、物”等权限收回，以加强中央政府宏观管理的权威性和统一性。20世纪90年代以来的分税制改革为中央财政主导作用的发挥奠定了基础，但同时，在垂直管理体制下，事权下放的同时没有赋予地方政府必要的财力，导致地方事权与财权不匹配。此外，在“中央决策、地方执行”的模式下，地方与中央在机构设置上“上下一般粗”，形成了职责同构下的责权不清局面。

（二）压力型体制的强化

一方面是日益加重的任务压力。压力型体制的运行突出了政府要承担的主要责任，在很大程度上推动了地方政府担当作为，促进了一些重要问题和难题的有效解决，保证了政府责任的基本实现，但同时层层加压、逐级压责也给地方政府带来了巨大压力，并使一些地方政府产生“畏惧作为”的“寒蝉效应”。另一方面是问责追责的压力。强化问责有助于提升地方政府官员在党性原则、政治意识、遵纪守法、廉洁行政等方面的自觉性。但过分依赖以问责促落实，缺乏科学的容错机制也会滋生“怕担责、怕追责”，导致地方政府官员因担心问责而不愿作为。

（三）主政官员缺乏担当

习近平总书记指出：“党员干部要有担当，有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就。”作为地方各项工作的先行者、推动者和落实者的地方政府主政官员，是推动地方发展的中坚力量，必须既履行领导责任又落实示范责任，既要乐于担当，还要勇于担当，更要善于担当。但是，面对改革发展中的新情况新问题新矛盾，一些地方政府主政官员以“红线”多、规矩严为由，不敢担当、不愿作为，遇见困难绕着走，对群众利益诉求视而不见、敷衍塞责。在困难和矛盾面前，不是想办法去克难攻坚，而是习惯于逐级汇报、层层请示，将责任上推、决策权上移，成为“推手”官员。

三、如何使地方政府能动起来

（一）调动地方政府积极性

对于中国这样的超大规模国家治理而言，必须不断强化中央权威；但为了因地制宜地回应差异化的地方治理实践需要，又必须在国家治理中充分调动地方政府的积极性。进入新时代，随着全面深化改革日益进入深水区，必须在坚决维护党中央权威和集中统一领导、保证党中央令行禁止、确保党中央决策部署落到实处的前提下，赋予地方更多自主权，让地方从实际出发创造性开展工作。

一方面要理顺中央与关系，依法赋予地方政府自主权。要最大限度减少中央政府对微观地方事务的管理，中央政府应聚焦于宏观调控、均衡区域发展、提供大型公共物品以及建立统一市场，依法将那些直接面向基层、面广量大、外溢影响并不明显的区域性经济社会管理事项赋权于地方政府，使其专注于发展生产、提供公共服务、公共治理。在明确中央政府与地方政府各自法定事权范围的基础上，建立事权与支出责任相适应的公共财政制度，根据受益范围、公平与效率兼顾、相对稳定与适当调整相结合的原则依法划分中央政府和地方各级政府的支出责任。另一方面要完善对地方政府运行的监督机制。依法赋予并保障地方政府自主权的同时，为了避免重蹈“放权—收权”循环的旧辙，必须完善对地方政府运行的监督机制。为此，在完善以人事权为核心的纵向问责监督机制的同时，既应该激活人大、政协尤其是司法对于地方政府的制约，又应该加强新闻媒体和公众的监督。

（二）增强地方政府治理能力

推进地方政府治理能力现代化，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程，又是克服“本领恐慌”“被动管理”的必由之路。

首先，以公共服务为中心转变职能。为市场主体创造平等竞争环境和提供服务，为人的生存和发展创造良好、和谐、可持续的环境和提供服务，应该成为地方政府的职能重心。

其次，健全地方政府与市场和社会的协同治理机制。地方政府在回归维护公共利益和公共秩序基本角色的基础上，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，还权于社会并激发社会治理的功能，建构各归其位、既相互制约又相互支撑的多中心治理体系，通过充分发挥市场、社会的作用来缓解地方政府治理的压力，并在平等、信任和互惠基础上，通过协商和协作建立健全协同治理机制。

再次，优化地方政府组织结构。一是优化地方党政结构。逐步推进地方党政结构合宪化、法治化，既要保证地方党委的领导核心作用，又要支持地方人大、政府、政协以及人民团体依法履行职能。二是优化地方横向权力配置。应该重塑地方人大在辖区公共选择中的主体地位，以预算约束为切入点强化地方人大对地方政府的硬约束。三是优化地方纵向政府间治理结构。在政府职能回归公共财政意义上的事权定位后，应该合理划分省以下各级地方政府间事权范围与财政关系，逐步破解地方政府间纵向职责同构迷局。四是整合地方政府内部的碎片化结构。在优化职能配置、机构设置、工作流程基础上，构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。

复次，发展有效民主和践行法治。一方面，既要扩展公民的参与式治理，又要实现有效问责。当务之急是地方政府、公民、社会组织需要致力于改进参与方式，并在参与式治理框架下通力合作以提高地方民主的质量和治理绩效。在构建全流程、立体式问责机制基础上，以强化地方人大对地方政府的监督来完善横向问责为创新突破口，逐步扩展地方政协、社会舆论、社会组织以及公众的纵向问责。另一方面，通过地方政府践行法治是全面落实法治国家建设的必由之路。为此，应该在试点创新科学和民主立法以完善地方法制的基础上，重点加强宪法与法律实施、建设法治政府、保障司法公正、用法治思维和法治方式“反腐”“维权”。

最后，利用信息技术助力地方政府治理。现代信息技术的发展为优化地方治理结构和绩效开辟了广阔的空间。地方政府应该更新治理理念，充分运用相关制度红利所开拓的政策空间，建立跨层级、跨部门的数据信息资源整合、共享机制，构建公开电话、门户网站、微博和微信公众号等云端公共管理与服务平台，提升治理的精准度。

（三）激活地方政府主政官员担当作为的动力源

首先，坚定理想信念。政治上的坚定和党性上的坚定都离不开理论上的坚定。地方主政官员要加强政治理论学习，以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，牢固树立以人民为中心的发展思想和为民担当的执政理念，始终增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，培养担当意识，牢记职责使命。其次，培养能力本领。习近平总书记指出，“领导干部不仅要有担当的宽肩膀，还得有成事的真本领”。对于地方政府主政官员，既要培养独当一面的科学决策和前瞻性决断能力，又要培养不畏阻力的攻坚克难和科学管理能力，还要培养时时警醒的省悟自律能力。再次，完善选任机制。要树立重实干、重实绩的用人导向，推进干部选任工作制度化、规范化、科学化，大力选拔敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的地方主政官员。最后，健全容错纠错机制。将地方政府主政官员在改革创新、破解难题、先行先试中，主观上出于公心、担当尽责，客观上因不可抗力、难以预见等因素而未达到预期效果、造成不良影响和损失的行为或失误，与明知故犯的违纪违法行为有效甄别、区分开来，营造容错纠错不纵错、赏罚分明且公平公正的制度环境。