精准扶贫视阈下政府信任提升的对策研究

□王洁雯 刘 军

[内容提要]随着时代的发展，我国贫困地区因为自身以及外部客观环境的限制无法很好地适应时代的进步，导致贫困地区贫困人口对基层乡镇政府管理活动产生更高的预期,从而引发基层政府信任危机。因此，提升基层政府信任水平成为精准扶贫工作中的关键。本文主要从社会、经济和文化三个方面着手，分析贫困人口对基层政府信任缺失的原因并提出相应的应对措施，以期提升贫困人口的政府信任水平，保障精准扶贫政策的更好落实。

党的十八大以来，习近平总书记基于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略目标，将脱贫攻坚摆到了治国理政的突出位置。根据调查显示，关于“如何保障扶贫工作公开透明”以及“如何防治扶贫领域腐败”这两个问题的网络关注度总和达到了36%，[1]这一结果凸显我国精准扶贫工作中贫困人口政府信任问题的重要性。

政府拥有执政合法性的重要社会地位，政府信任是指公众与政府在互动过程中，对政治制度与政府行为的一种心理预期，[2]因此政府信任水平的提升成为现代政府治理的重要议题。政府信任蕴藏在公民社会生活中的方方面面，它是公民对于制度体系、政府行政人员、政府机构以及政策绩效等方面的信任总和。当政府的表现符合公众合理期待时，我们可以视当地的政府信任水平良好；而当政府的表现与公众合理期待形成较大落差时，当地就可能出现政府信任危机。政府信任水平较高的地区，政府及其行政人员的行政管理行为是恰当且有效的，公众对于政府的合理期待在得到满足后，其幸福感从而得到真正的提高。由此可知，政府信任水平关系到当地的社会秩序，良好的政府信任水平的创建是社会环境稳定、有序的重要条件。

农村贫困地区大众思想觉悟往往是滞后的。因此，在精准扶贫这一重大国策实施过程中，农村贫困地区政府制度的完善与政策的实施给贫困人口带来的思想冲击容易造成当地的政府信任问题，从而影响当地的政府信任水平。本文以行政相对人即贫困人口为主要研究对象，分析形成农村贫困地区政府信任问题的社会背景和主要原因，进而提出相应的解决措施。通过贫困人口政府信任水平的提升，实现农村贫困地区社会环境的稳定和有序，助力贫困人口自身幸福感的提高和全面建成小康社会目标的完成。

一、贫困地区的社会背景

新中国成立之后，中国农村社会改革主要经历了“土地改革”、“农村合作社”、以及“家庭联产承包责任制”三大过程。在不同阶段的背景条件下，中国共产党和政府制定了农村发展的阶段性奋斗目标，从“以粮为纲”到“因地制宜发展渔业、林业以及手工业”，最后肯定了以安徽省小岗村为典型的“包产到户政策”并推广全国，[3]从制度上实现了农村经济发展的社会主义改造，为农村贫困问题的解决奠定了扎实基础。

但是，中国是一个以农业人口为主的发展中国家。正如在各种客观因素以及人为作用(例如地理位置、人文环境以及政府政策)影响下，中国社会形成了阻碍经济、文化发展的城乡二元结构体制，中国农村的经济结构单一且缺乏发展动力，造成我国农村贫困人口数量多、分布广的基本格局。[4]

我国著名学者费孝通先生在其著作中就以国人的视角对中国的“家”进行了生动的比喻：中国人的社交网络犹如一块投入水中的石子所激起的阵阵波纹。[5]处于圆心的个人与他人之间的关系就如同这块石子所激起的波纹一般，由近及远地扩散开来。这与西方社会所定义的“家庭”有着本质的不同。西方社会中，“家”是一个界限清晰的组织单位，而中国的“家”确实界限模糊甚至可以说是“伸缩自如”的。它小到个人，大到“天下可成一家”，就看我们如何把握投出这块“石子”的力道。在中国传统社会，人们通过“结拜”、“认干亲”、“交友”等方式延伸这块石子所能激起的波纹，使得人们不必拘泥于天赋的血缘，有效地扩展了自身的关系网络。最终团结成一股氏族、村落的强大力量。中国传统的农村社会最终以一个稳定、内向的社会结构为状态得以保存和延续。

福山分析认为：中国农人的信任是很难延伸至血缘以外的人群中的。首先，中国一直以来所面临的人口过剩和人均资源缺乏问题引发了家族之间强烈的竞争，故而家族成为了人们得以抵御外部险恶且时刻变化的环境的重要存在；其次，子女之于父母是老来的依靠，不可或缺，而家族之外的人(包括地方机关、乡绅等)，对他们就没有互惠的权利义务感情，因此中国农人对家族之外的人委以信任和依赖是十分危险的。[6]

德国著名的思想家韦伯认为：中国人之间是存在典型的不信任的。在这种“不信任”中，国人对于实际生活中所接触的人缺乏最基本的“同情心”。这里“情”笔者认为更多的是倾向于“感情”之“情”，而非一般意义上的“怜悯”之意。他认为这种情况即使是家族中最亲密的父母与子女之间也同样如此。[7]

贫困地区的农人受传统社会影响的情况仍旧普遍存在，政府机构很大概率被“预先”划归到他们可信任的范围之外，这对现代社会的政策实施显然是不利的。在卢春龙、张华有关中国农村居民对四级政府：中央政府、省级政府县级政府和乡镇政府的信任度调查中发现：总体而言我国农民对四级政府的信任程度呈现递减趋势，即对于中央政府获得的政府信任水平最高，而乡镇政府获得的政府信任水平最低。[8]

综上所述，提升贫困人口政府信任水平的关键在于提升基层政府的制信任水平。乡镇政府在把握中央精准扶贫政策的基础上，该如何提高贫困人口的政府信任水平，在一定程度上决定了中国贫困地区的发展和社会环境的稳定。

二、影响贫困人口政府信任水平的主要原因

(一)社会环境变迁的影响

张康之根据中国社会和人际的历史发展形态，将中国社会三个不同阶段的信任划分为三种类型：习俗型、契约型以及合作型。[9]在我国贫困地区，社会信任形态基本以前两者为主。我们通过将前两者进行类比，找寻社会环境变迁对于贫困人口政府信任水平产生的影响。

张所指的习俗型信任可以理解为因为血缘、地缘而产生并世代继承的一种信任状态。它存在于熟人社会中，具有界限明确、密度小、关系直接的特点。在这种简单、封闭的社会状态下，人与人之间的联系是天赋的，人与人的关系也更为直接，人与人之间的交往是长久的、公开的。因为情感、心理和当地风俗等原因的影响，熟人社会的认知与价值观几乎是趋于一致的，大家也在这种一致性中得以融入群体，实现了社会性需求，安全感也得到了满足。

随着工业化时代的到来，事实上在中国农村地区，习俗型信任也延续了下来，在私领域同样发挥了重要的作用，在农村老一辈人当中，很多人默契地延续了这一规则，有效地发挥了社会生活的调节作用。但是在工业化社会的大环境中，人口的流动打破了原有的地域界限，熟人社会中的习俗型信任在越来越多的情况下渐渐失去效力，契约型信任应运而生。这是因为人们的社会活动需要引入成文的规则作为彼此信任联系的媒介。因此契约型信任渐渐得到了大众的认可。

自此，中国农村社会的长老统治演变为人民公社，再最终改制为村委会；地方的耕种由家族劳动拆分为生产小队再大部分演变成了村民小组，农村社会由最初的自给自足到集体经济再逐步演变为小农经济或者合作分工，中国农人劳动方式越来越多样化。人口的流动更加促进了中国农村社会固有人际关系的被迫转型。原本处在信任范围内的“熟人”变成了“陌生人”，而原本的“陌生人”却进入了传统社会中一个个封闭的“家族社交网络”中来。因为能力等因素的不同，户与户，地区与地区之间的差异开始显现。原有的秩序被真正打破。

基于上述背景，农村贫困地区的乡镇政府需要更好地完善基层制度体系，准确传达和实施中央的精准扶贫政策，在基层政府与贫困户之间搭建起有效的沟通桥梁，从而更好地建立贫困户对于基层乡镇政府的信任基础，化解贫困户对于乡镇政府的信任危机。

(二)经济制度变迁的影响

“联产承包责任制”为我国农村经济制度的重要改革之一，这一制度改革的核心就是产品分配方式的改变。我国从小农经济、集体化经济向前迈进后，农民通过缴纳“公粮”的方式向国家履行义务，对剩余产品拥有自由分配的权力。这在很大程度上解放了生产力。但是，随着经济的发展和社会的进步，这种分配方式的优势渐渐显弱。在我国农村社会发展过程中，制度制订者及政策行为人——基层乡镇政府必须综合考虑如何更好地完善制度以处理社会的利益分配问题。具体而言，笔者以社会经济制度中的一项重要的分配目标——帕累托最优为标准，依据这一理论目标，剖析影响中国贫困人口分配制度信任的原因。

帕累托最优这一社会制度分配目标是因经济制度所形成的协调性行为中所得出的理论性收益量度，用以解释经济制度的优劣性。我们所研究的基层乡镇政府利益则是由对行政相对人——农人的制度约束中获取的。将帕累托最优应用到本文所研究的问题上，我们得出它要达到的目标是：在不减少其他贫困农人福利的基础上，基层乡镇政府及贫困农人不断地在现有制度约束下，依据相应政策做出帕累托移动，实现更多人福利得到提高，一旦这一红利不再有效，那么我们就可以认为当前已然达到帕累托最优结果。改进帕累托移动的研究同时也是分配制度发展的核心问题。

基层乡镇政府在分配制度的完善中不断改进帕累托移动，但需要注意的一点是：即使基层政府所做的改进工作并不会导致任何一个人或者一方受损，但仍旧可能引发部分公众的不满情绪。即在基层政府所制定的分配制度下产生的最终结果是社会整体福利水平上升，但是因为只增加了部分人的利益，那么贫困农人之间利益增加相对值的落差就可能引起部分农人的反对。[10]所以，我们必须针对这一实际情况作出相应的应对措施，以保证不因此相对落差影响中国贫困人口的政府信任水平。

(三)文化环境的影响

作为文化制度的核心载体，中国乡村文化是以广大中国农人为主体所创造出来的包括行为习性、风俗习惯以及价值观念等各类文化的总和。随着时代的变迁，承载乡村文化生存和延续的环境被重构，以利益为主导的价值导向趋势正渐渐渗透进传统乡村文化的根基，即使是相对落后封闭的村落，其代代沿袭下来的文化生活与文化方式也在面临着重要的现代化转型。[11]

我们需要了解的是在实际生活中，文化与文化制度的转变往往不是同步的，文化与其制度的转变是相互促进相互影响的。文化的进步能带动文化制度的改善，文化的退步同样使得文化制度相对应的被架空；文化制度的有效变革有利于提升文化水平，但文化制度若不合时宜则很有可能不利文化的传承。因此，当新的文化制度未能很好地适应现有的文化环境，即当下的文化制度无法与贫困地区当下的文化环境相契合时，必然发生当地文化与其制度之间的矛盾。

根据以往调查分析我们可以看出：决定当地文化环境的重要因素——教育问题被忽视是造成文化环境差距的主要原因之一。处在相对贫困落后的地区，人们首先要解决的必然是温饱问题，温饱问题若无法解决，那么人的精神追求必将无从谈起，更无法投入到大环境的文化建设中。在这样的情况下，贫困地区的教育基础设施就更难走向完善，人们也无法意识到教育的重要性和急迫性，最终导致文化贫瘠的代际传递。教育缺位、地理位置偏远，种种因素导致贫困地区缺乏与外界交流的渠道，无法利用外界文化的优势带动自身文化的进步；年轻的一代没有获得全方位知识的途径，无法学习外部世界成功的技术和发展经验，专业技能无法得到补缺，最终造成一代又一代的年轻人思想觉悟甚至未来的生活只能走前人的老路，没有更多样化的工作选择，只能被动地、无奈地、甚至麻木地困于那块贫瘠的土地上。

三、提升贫困地区政府信任水平的相应措施

(一)借助现代化方式，化解贫困户认知疑惑

在现代化高速发展的今天，互联网在技术层面为人与人之间的沟通交流提供了更为便捷和有效的渠道。因为互联网的出现，人们可以不受地理位置的限制，实现信息的共享，获得多渠道的交流方式。在科技高度发展的今天，只要在前期投入一定的资金和技术，搭建互联网现代沟通的必要设备，就能够在当下的陌生人社会中重新建立起一个全新的、不同于以往的社会人际关系。

智能终端的出现和应用可以借助互联网实现信息交流的公开化和透明化，例如基层政府APP的开发和使用以及微信公众号的创建。在完成贫困户认知更新的同时又可以实现社会公众的监督，实现贫困户更为便捷高效了解精准扶贫相关政策，方便办理相关扶贫手续，有利于一开始对新制度、新技术抱有怀疑态度的贫困户们卸下心防，有效减少首次尝试的顾虑。但是，实现上述目标的前提，需要基层政府有关制度的细化和完善，并制定相应的法律法规保障这一新渠道的长期稳定和有效使用。在此之前，还需要相关部门按照一定的预算投入充足的资金和技术，再配备训练有素的工作人员全程参与贫困户作为新用户的使用过程，若有必要，甚至可以委派专业技术人员进行贫困户的入户普及，主动推广新技术和新渠道。

在贫困户心理接受层面，即使在社会制度已然不断完善，但是对于相对保守且认知程度较低的贫困户来说，需要基层政府和工作人员能够根据这一类贫困户自身的特点，采用个性化的精准扶贫帮扶手段，从心理上让这一类贫困户卸下心防，抵消顾虑，提高贫困户的配合度。在对以上这类开展精准扶贫工作时，基层政府和工作人员需要意识到这类贫困户自身认知与当前社会制度现实的巨大落差，在开展相应的帮扶工作时时刻把握自身的帮扶行为和话术，以免造成这一类贫困户的排斥心理，导致前期资金、技术投入的浪费和信任危机的加重，形成反作用。

在制定相应政策实施细则时，不妨以这一类贫困户的认知为切入点，结合这一群体固有的社会制度认知，比如对于政府机构的依赖心理，重塑新时代的“父母官”定位，让这一类贫困户一开始就能够更容易接受和理解。在此基础上再对中央的精准扶贫政策进行细致入微的讲解和解答，实现这一类贫困户心中对于基层政府“爱民如子”的制度想象，延续了传统农村社会中以亲属关系为信任连接纽带的心理预设，从而更好地开展后续的帮扶工作。

(二)完善分配制度，凸显公平原则

完善基层政府分配制度，缓解因帕累托移动所导致的获得利益的相对落差，就必须关注分配结果。J.S.亚当斯在分析分配结果时，引入了“投入”与“所得”两个因素作为变量，以投入与所得的比例表示分配结果比例，再将任意二者的投入与所得比例进行比较。若二者比例结果相当，则表示达到公平的状态，若二者比例不相等则表示已经出现不公平的现象，实现公平状态的实时量化体现。但是这一公式成立的前提又需要每个参与者拥有平等的机会进行贡献或投入，这意味着我们需要实现确保参与者天然赋有的社会地位、财富、能力等未有差异。[12]这是因为不同参与者的天然赋有存在差异时，往往造成当他们在投入总量相同的条件下产生不同的“投入所得“比例对比结果，无法准确体现公平与否。面对这一结果，不同的参与者因为无法准确判断自身与他人的天赋差异，导致利益获得较少的一方参与者无法正确看待自己与其他参与者的获得利益的相对落差，进而将不满指向基层政府与其他参与者个人，引发社会分配矛盾，最终导致分配制度信任危机。

为了更好地解决这一实际问题，凸显公平原则，需要从以下两个方面着手：

1.多中心治理模式，实现信息共享

基层乡镇政府应该积极创建多中心治理模式，这包括政府、市场组织、社区、公民多方的共同协作管理，其中任何一方都不是孤立的，而是能动地发挥着自己的积极作用，帮助其他主体更好地获得服务。[13]在这一治理模式中，贫困人口作为分配参与方，能够实现信息获取的便捷性和高效性；同时，在这个治理模式中，贫困人口的参与更好地提高了政策的可接受性，从而确保分配结果比例出现前贫困户们可以更确切地了解各方信息，避免执着于最终投入所得比例的比较结果，从而有效缓和社会矛盾。

2.完善监管工作，优化分配机制

在实现扶贫资金精准投入的前提下，建立和完善从基层乡镇政府至村级政府的多级扶贫专项资金管理制度，将扶贫专项资金管理纳入各级政府监管部门工作考核内容，促进各级政府部门以及各相关平行部门协作，实现层层透明，实时监管，为贫困户的信息获取提供制度保障和技术支持。创新“投入——所得”分配机制。在扶贫资金投入上结合贫困地区地域特点，合理发展旅游、农业、渔业扶贫资金投入，多方征集产业扶贫资金投入比例专业意见，最大限度实现扶贫资金的有效利用。在最终所得分配中，构建更为成熟、科学的分配制度，实时把握各级贫困户的切实需求，实现贫困人口精准受益，促进扶贫专项资金管理体系的有效运行。

(三)完善教育制度建设，增强文化自信

十八大以来，习近平总书记反复强调文化自信。尤其在我国贫困地区，增强文化自信的深意在于：各级地方政府推动和发展各项扶贫事业都离不开文化自信所激发的精神力量。贫困人口在各级地方政府的统筹安排下，不断在学习和探索中寻求前进之路。但是，不论走得多远，都必须时刻保持对中国文化价值的高度自信，借由中华文化的深厚底蕴作出更好的成绩。但是，我们需要认识到，与其他地区相比我国贫困地区文化建设的投入相对落后，加上贫困地区大多地理位置偏远，外部信息的获取相对困难，外部知识的向内传播途径也相对贫乏。长此以往，我国贫困地区便逐渐呈现文化的荒漠化，更是不利于中央“文化自信”重要理念的贯彻。

根据调查研究表明，贫困人口主要存在收入低、学历低、年龄大这三大特征。[14]因此，加大教育扶贫投入，就需要立足贫困人口特征，将文化扶贫的相关措施进一步具体化，实现“精准”目的。

首先，建立健全完善的教育体系，保障贫困地区留守儿童接受教育的权利。推进全覆盖型的基础教育建设。首先，针对贫困地区留守儿童的现实状况，基层政府应该积极主动地引导家中长辈督促儿童入学接受义务教育，从根本上推进贫困地区未来人口的文化水平；其次，创新发展成人职业再教育。贫困地区的青壮年大多选择外出务工，但其本身薄弱的文化知识水平极大地局限了他们的职业发展。因此，针对青年对新知识接受程度更高的特点，基层政府应该创新成人职业再教育的途径和方式，针对贫困地区的这一批中坚力量建立网络化、数字化的再教育模式，切实有效地提升青壮年的职业技能，为其今后的发展起到助力作用；再者，针对贫困地区老年群体的特点，贯彻普适化的文化扶贫方针，加强中央关于文化自信重要理念的学习，更大程度上释放文化自信的内在力量，啃下阻碍贫困地区文化素养全面提高的硬骨头；最后，基层乡镇政府应该在准确把握当地文化特色的基础上积极组织面向贫困地区贫困人口的文化活动，活跃贫困地区的文化气氛。通过以上几方面的努力，最终实现贫困地区各方、各部门对于文化建设的重视，使得贫困人口从精神上对故乡产生依恋之情，回归原本的淳朴民风，增强文化自信，避免贫困地区文化环境所造成的政府信任危机。

(四)创新扶贫产业发展，吸引脱贫中坚力量

产业扶贫一般分为两种形式：一是通过向贫困地区的贫困户统一发放农作物和牲畜幼崽等生产资料，使贫困户得以获得原始的脱贫资源，有机会从事长期稳定的劳动，并最终获得经济回报，达到脱贫目的；二是各级政府经过相关的调研和统筹安排，将扶贫物资折合为现金的形式直接分发到贫困户手中，由贫困户结合自身情况和偏好选择投资项目和产业，以期更好地调动贫困户的生产积极性，最终实现脱贫目的。[15]

但是，由于贫困地区贫困家庭核心人物的缺位(青年夫妻外出务工)，留守的贫困老年群体对于最新的种植和养殖技能的缺乏以及对于相关专业知识的学习能力有限，以上两种产业扶贫方式难以在仅剩下留守老人与儿童的贫困家庭中得到很好的开展，更无法实现扶贫产业的专业化和规模化发展。因为各级政府一旦减少或者中断产业扶贫投入，就容易造成扶贫产业的夭折。扶贫产业的发展就此将陷入被动的局面，甚至可能成为当地基层政府食之无味，弃之可惜的“鸡肋”。[16]因此，创新产业扶贫形式、吸引当地的脱贫青年中坚力量，就必须打造贫困地区的“造血功能”，增强贫困地区的自主脱贫能力，才能最终吸引贫困地区的青壮年群体回归，在脱贫致富的道路上化解贫困家庭对于基层乡镇政府的信任危机。

首先，创新产业扶贫就必须为产业扶贫方式注入新的元素。不能再仅仅依靠原本的政府和贫困者的资本和精力投入，而是要通过各级的具体政策手段吸引外部专业人才和团队的加入。通过各方的积极探讨，听取有关扶贫产业选择和投入方式的专业意见，由基层乡镇政府提供当地准确的相关调查分析材料，最终筛选出最适合的扶贫产业项目。在此基础上，由当地基层政府牵头，依靠外部专业人才和团队的先进技术和专业判断，发展壮大扶贫产业，使其实现规模化、可持续化发展。其次，与外部发达地区展开积极合作，拓宽、扩大扶贫产业的发展规模，借助外部地区活跃的市场条件，实现扶贫产业的实时性调整，提高扶贫产业活力，进而吸引更多的当地贫困中青年加入到家乡的扶贫产业当中来，为增进贫困家庭对于基层政府扶贫产业发展的制度信任打下坚实基础。