“一揽子保险”扶贫的减贫机制、实施 难题及优化对策

马改艳,王 林

(福建农林大学 金山学院,福建 福州 350002)

保险作为一种最专业、最重要的风险管理工具，能为贫困人口兜住生产生活风险，它提供的风险保障资金能使个体或家庭的资本得到快速累积，极大降低个体或家庭因突发事件而陷入贫困陷阱的可能性，有效地为贫困人口进行风险转移。另外，保险还具有增信和融资功能，通过保险可以撬动与整合各方资金进入农村，弥补政府扶贫资金的缺口，以缓解贫困地区基础设施建设和产业发展资金短缺的问题。因此，可以说，保险与减贫有着天然的内在联系[1]。同时，保险能灵活地根据贫困人口的致贫原因、保险保障需求和保险支付能力设计针对性的产品，提高扶贫工作的精准性和时效性[2]。2013年以来，政府已发布多个政策文件支持保险参与农村扶贫工作，以减缓与消除农村地区广泛存在的因病、因残、因灾、因缺资金等导致的贫困现象，并将保险扶贫定位为金融扶贫的重要组成部分，强调要发挥保险在脱贫工作中的独特作用。如2016年6月保监会与国务院扶贫开发领导小组办公室联合下发了《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》(以下简称《意见》)，《意见》重点指出：要发挥农民健康保险、农业保险、农户信贷保证保险等涉农保险在助推农村扶贫开发中的主体地位。虽然保险扶贫是近几年来才形成的一种扶贫模式，但是保险在五个扶贫实践中已发挥了显著的效果，而且世界上已100多个发展中国家和地区通过保险为低收入群体提供基本风险保障。

近年来，关于保险扶贫的研究文献也呈现增长趋势。Zimmennan和Carter的研究认为，发展中国家的贫困家庭通过保险提供的风险保障，其平均收入高于没有保险的情况[3]。廖新年指出：保险作为一种有效的风险管理工具，能提升贫困人口的风险抵抗能力，整体改善贫困地区的金融环境[4]。王伟通过实证研究表明，制度型的重大疾病健康风险应对策略对缓解大病患者的高额医疗费用支出，能有效解决大病患者因病致贫与因病返贫问题[5]。潘国臣和李雪借助可持续生计框架分析贫困户的脱贫风险，认为具有丰富险种的保险可以对脱贫风险提供全面的应对[6]。Janzen等通过对肯尼亚牧民的案例研究，发现相对于向受灾的贫困户进行直接的财政补贴，向贫困户提供保险保障机制有助于激励贫困户进行更多的生产性投资，从而有更好的脱贫效果[7]。刘一伟运用大样本微观数据，通过构建计量回归模型，指出养老保险和医疗保险降低了农村老人经济贫困与健康贫困的概率[8]。瑞士再保险通过对我国河北阜平、云南大理、四川凉山等地的案例考察与总结，认为保险在脱贫攻坚中具有提供保障、增信与融资的功能[1]。邵全权等利用2010—2015年的分省面板数据的实证研究表明，农业保险确实具有反贫困的作用[9]。在对国内外有关文献梳理后，我们发现已有研究是分别针对某个具体的保险产品，如农业保险、养老保险或医疗保险，来研究这些保险产品的反贫困机理和效果，没有将这些保险“打包”在一起研究其是如何应对贫困人口的致贫风险的，而贫困人口致贫的风险是多元复杂的，仅靠某一单一保险产品是无法应对的，只有为他们提供“一揽子保险”产品，才能全方位地为他们提供保险保障。因此，本研究根据国务院扶贫办及我们基层调研获取的有关我国农村贫困现状数据，提出“一揽子保险”扶贫的构想，并研究其风险分散及发挥扶贫作用的优势、机制和推广实施策略。

一、我国农村贫困的现状与致贫原因

按照当前国定扶贫标准计算，截止2018年底，我国还有农村贫困人口1 660万人，贫困发生率为1.7%，这些农村贫困人口多集中在“三区三州”和中西部地区169个深度贫困县。虽然“三区三州”剩下的贫困人口不多，但是这些贫困人口脱贫能力比较差，并处于自然条件极端恶劣的地区，针对这部分贫困人口的扶贫攻坚任务艰难。“三区三州”外的169个深度贫困县，其贫困人口规模依然很大，占全国贫困人口比例较高，同时这些地方又集革命老区、边境地区、生态脆弱地区为一体，基础设施薄弱、产业发展和基本公共服务严重滞后，通过加强基础设施建设、促进产业发展、提高基本公共服务水平而扶贫的成本高、难度大，迫切需要创新扶贫攻坚模式。

疾病和自然灾害风险是威胁贫困人口最常见也是最大的两类风险，因病因灾历来是造成农村贫困的主要成因。根据国务院扶贫办及我们基层调研的数据，因病致贫是农村贫困的首要原因，占到农村贫困成因的42%，有的地区可达到50%；因灾致贫的比例有20%；因学致贫的比例有10%；因为劳动能力弱或缺乏劳动力致贫的比例有8%；其他原因致贫的有20%。贫困人口的身体残疾多与其身体病变有关，因此，如果把因残致贫也归于因病致贫的话，农村贫困人口的致贫原因中有50%以上属于因病致贫的。因灾致贫的比例虽然不是很高，但一次灾害事故给农户带来的损失却非常惨重，很易使农户一夜之间致贫或返贫。由我国农村贫困人口致贫原因的分布比例数据可知，因病(残)因灾是农村人口贫困的首要原因，其比例较高。农村贫困人口通常是那些长期患有慢性病或突然患大病而失去劳动能力的人、孤寡老人、部分教育程度偏低、缺乏劳动技能及遭受突发自然灾害的人口组成，这些贫困人口分布在自然条件恶劣、灾害易发、封闭落后的山区和边远地区，导致常规的扶贫方式难以有效发挥其精准性和效率。现代保险能有效应对贫困人口、边缘贫困人口以及非贫困人口的生产生活风险，能有效避免因病因灾致贫返贫现象，还能为农户申请贷款增信，发挥保险的融资优势，提升贫困地区自身“造血”功能。

二、“一揽子保险”扶贫的优势和作用机制

本文的“保险”是“一揽子保险”，主要是指农村地区的健康保险、农业保险、养老保险和小额信贷保证保险，其可以是政策性保险，如基本社会养老保险、基本社会医疗保险、城乡居民大病保险、政策性农业保险，也可以是商业性的健康保险、大病保险、小额贷款保证保险、特色农业保险等。

(一)“一揽子保险”扶贫的优势

保险因其特殊性，具有损失补偿、分摊风险等功能，保险能有效助力精准扶贫，能为遭遇不幸者“扶危济困，雪中送炭”，其在贫困户的识别、项目帮扶以及扶贫力度的掌控方面具有精准之优势[10]。

(1)“一揽子保险”扶贫能精准识别扶贫对象。不同于财政扶贫对扶贫对象的主动选择，保险是以风险事故为触发点启动经济补偿，它能精准地识别出受风险事件冲击的家庭和个人，使得真实的扶贫对象显性化。

(2)“一揽子保险”扶贫能对扶贫对象精准地实施扶贫项目。保险能根据不同的致贫原因和贫困程度开发针对性的险种并设定不同的保障水平。健康保险、大病保险等能为遭遇疾病风险的人进行精准补偿，避免因病返贫；农业保险能针对在农业生产过程中因自然风险和市场风险等造成的财产损失承担赔偿责任，使农户受灾后得到及时精准赔付，有助于灾后恢复生产，稳定农业生产收入，有效降低农民因灾致贫返贫的风险；小额信贷保证保险能在农民需要资金发展产业而遭遇贷款难、贷款贵的问题时，为贫困户贷款增信，支持其自主创新创业，从而带动贫困家庭脱贫致富；人身意外伤害保险、农房保险能减缓避免因意外事故致贫返贫和因灾致贫返贫。

(3)“一揽子保险”扶贫能精准地掌控扶贫力度。扶贫力度的精准与否会直接影响扶贫效果，力度过小难以消除贫困，力度过大容易导致扶贫对象形成“等靠要”思想，且浪费扶贫资源。保险的损失补偿功能使其能对被保险人的实际损失进行填补，损失的填补让被保险人受冲击后恢复到冲击前的状态，这既能避免个人或家庭因风险事故而陷入经济困境，也不会造成过度扶贫。

保险扶贫的这些精准性优势，不仅可以直接作用于建档立卡的贫困户，还可以作为预防措施作用到边缘贫困人口以及一般的非贫困农户，防止这些群体贫困的发生。

(二)“一揽子保险”扶贫的作用机制

保险的本质是扶危济困，其具有风险转移、损失补偿、经济给付的基本功能，以及资金融通和社会管理的派生功能，这就决定了保险与扶贫有着内在的联系。在农村扶贫开发的全流程中引入保险机制，会使扶贫开发的效率得到提升。保险减贫的具体作用机制为以下几个方面。

(1)风险事件发生前。风险前，保险的存在一定程度上可以为投保农户锁定未来的收益或稳定农户未来收益的预期，进而改变农户的生产行为，农户可能会从事收益更高但风险也大的生产行为，如改种经济作物，这将提高农户的收益水平。而收益水平的提升会提高农户脱贫致富的信心和农户的资信水平，资信水平的提高将有利于其金融服务可得性，从而帮助农户发展产业，进而走出“贫困陷阱”，找到脱贫致富的正向循环路径[11]。从商业医疗保险看，保险公司为降低赔付率，会通过一定的机制告知被保险人进行身体健康管理；从新农合看，它几乎做到了农民的全覆盖，其有效地满足了农民对基本医疗服务的需求，有助于防治疾病“因小积大”，从而有助于防止因病致贫的现象发生。从农业保险看，保险公司为了降低赔付率，也会在被保险地区采取灾前的管防措施，如协助修筑堤坝、指导投保农户进行科学的农事活动，这能在一定程度上有助于应对“因灾致贫”的问题。

(2)风险事件发生后。风险后，如遭受重大疾病或自然灾害的影响，大额医疗费用或财产受损将会使个体或家庭直接陷入贫困，并对家庭成员如子女的健康投资、教育投资和农业再生产造成不利影响，最终使个体或家庭间接陷入贫困。同时，贫困与疾病又是相伴相生的，即因病致贫与因贫致病互为因果而形成恶性循环，如能阻止或切断贫困与疾病的恶性循环链，便能有效解决因病致贫的问题[12]。大病保险和大病补充医疗保险通过对大病患者的大额医疗费进行补偿，能使受损家庭收入得到一定程度的恢复；如大病患者身故后，寿险等商业保险产品通过经济给付对其家庭进行补偿，从而维持个体或家庭的持续生计能力，避免陷入贫困的陷阱。

(3)不论风险事件是否发生。由于受交易成本大、资信水平低、村镇金融机构欠缺等因素影响，农户的金融服务可获得性较低，农村地区贷款难、贷款贵问题广泛存在。小额信贷保证保险、农业保险保单质押等方式通过为农户贷款增信，能增加其金融可得性。此外，保险可以发挥直接融资功能，引导社会资金积极参与贫困地区的基础设施、民生工程和重点产业建设，有效缓解贫困地区的融 资难题[13]。农产品价格的波动使“谷贱伤农”事件时有发生，农产品价格保险能有效抵御价格波动给农户带来的冲击。农业气象指数保险以气象指数为理赔标准，当指数达到一定水平并对农产品造成一定影响时，投保人就可以获得相应标准的赔偿。

三、“一揽子保险”扶贫实践中的主要问题

保险助力农村扶贫事业以来，它发挥了主要作用也起到了较好的效果，但由于保险扶贫起步较晚，历史经验不足，使得“一揽子保险”扶贫还存在以下问题。

(1)在贫困地区推广保险扶贫有较大阻力。一是我国贫困地区多处于边远地区，这些地区，自然条件恶劣、交通闭塞、接触外界信息的渠道受阻、人们对保险知识了解甚少、保险机构和服务也较少，保险普及率很低。村委、乡镇干部也不了解保险在扶贫方面的作用，因此在这些地区推广保险扶贫有较大难度。二是贫困人口的保险购买力有限，很多贫困人口难以解决吃穿住行方面的基本需求，处于更高层面的保险(安全)需求就更无法保障了。如大部分农民对新农合、新农保等几十块的保费还能承担，但对于大病保险、补充医疗保险、人身意外保险、特色农产品保险等保费更高的产品就不愿参与。三是由于农村保险市场的前期投入大、利润薄，保险公司出于利益考虑，在政府激励和配套措施不周全的情况下，他们参与保险扶贫的热情不足。如，贫困地区的市县财政普遍偏紧，财政对一些地区特色保险项目的补贴有限，且兑现不及时，会严重影响保险开展业务的积极性。

(2)针对贫困人口的保险产品较单一，适用性不够。贫困人口的致贫原因复杂多变，他们的生产生活各方面均需受到保险保障，但目前农村市场的保险产品结构和类型较为单一，如农业保险产品，除了全国性的小麦、水稻、棉花等主要粮食和经济作物保险外，一些地区特色农产品的保险产品不够，也缺乏保收益的收入保险，保价格波动风险的价格保险和保气象风险的气象保险等创新性保险项目。传统的农业保险产品提供的保障仅占相应农产品全部生产成本的33%。导致贫困户受灾后仍然面临陷入贫困的问题。针对贫困户因病致贫问题的政策也不多，实用性也不强，尤其是医保报销程序专业而复杂，贫困人口受身体和文化素质所限，对具体政策了解更少。大病保险多由商业保险公司提供，存在“大病难保”的问题，患有大病的贫困人口到大城市大医院就医，其报销比例反而降低，还有很多药品特别是罕见重病的药品不在报销范围内。一些基层群众常用的药品，因为仅限二级以上医院使用，村镇卫生室(所)无法提供，导致很多边远地区的医保患者取药很不方便，这使得相关政策无法解决因病致贫的问题。

(3)医疗保险等社会保险的统筹层次低。目前，我国社会保险的统筹层次普遍偏低，现在少数几个省做到了省级统筹，大部分是地市级统筹，各地政策和财政状态差异大，导致保险公司在为贫困户定制诸如大病保险产品时，标准、流程等无法一致，加大了保险公司的工作难度，也为跨省异地报销结算带来难度。此外，还存在保险扶贫补贴资金存在渗漏问题，一是由贫困人口识别不精准造成的非贫困人口占用有限的扶贫资源问题；二是一些乡村干部甚至基层干部存在套取国家财政惠农补贴资金的问题。

四、“一揽子保险”扶贫的优化对策

针对我国保险扶贫中存在的不足并结合我国其他地区保险扶贫的经验借鉴，本文提出下列优化对策，以使“一揽子保险”扶贫更好地助力当前的农村精准扶贫。

(1)营造推进保险扶贫的良好大环境。驻村干部、村委会在提升贫困户识别精准性的基础上，做好向贫困户宣传解释保险扶贫工作，让贫困人口知晓保险应对贫困的独特优势。具体可通过面对面的解释、专题报道、电视广播、微信、引发宣传手册等手段进行宣传。政府要加大对保险公司激励，鼓励保险在贫困地区加大营业网点，方便贫困人口了解保险、购买保险和进行保险报销。充分发挥政府整合各方资源的优势，引导鼓励人社、民政、卫生、统计等政府部门和银行、保险公司及驻村干部、村委会等主体主动融入保险扶贫工作。另外，保险公司的参与至关重要。保险公司要深入调研分析贫困人口所在地区的产业基础、贫困人口的致贫原因和脱贫需求，深入剖析贫困群体的风险缺口，找准贫困人口风险管理上的痛点和盲点，设计出有利于贫困人口脱贫和可持续发展能力培育的产品，以满足贫困人群个性化的保险需求。在产品定价上充分考虑贫困户的保费支付能力，并在保费补贴和保障力度上向贫困人口倾斜。对于农业保险，创新农险查勘定损技术，提升农业保险理赔效率。目前，农保查勘定损工作主要通过人工实地查勘完成，其费财费时费力，特别是发生大灾时，理赔程序复杂而漫长。建议加大对农险查勘技术研发方面的投入，创新查勘定损技术，如探索利用卫星遥感、无人机航拍等技术，建立农保快速承保与理赔的综合服务平台。

对于农村小额信贷保险，要完善农村信贷风险保障体系，依据农村信贷机构发放的小额贷款质量，灵活调整费率水平，以此约束信贷机构的信用风险审查行为，降低道德风险，建立公平合理的风险分担机制。银行部门协同保险公司为贫困户提供“政银保”产品，缓解贫困人口融资难、融资贵的问题。在保险结算报销的具体工作中，减少工作环节，提升“一站式”结算服务能力。对医疗保险要逐步优化异地就医结算流程，如建立相关医疗保险报销的微信公众号，开辟绿色服务通道，减少参保人往返两地报销的繁琐手续。同时，采取先试点在推广的办法，积极总结保险扶贫的成功案例，将其推广、复制到其他贫困地区，并对保险扶贫示范区进行激励，为保险扶贫环境营造“学保险、懂保险、用保险”的良好环境。

(2)定制“一揽子保险”的具体保险项目。医疗保险扶贫可在现行新农合、大病保险和医疗救助的基础上，对建档立卡的贫困户实施商业性质的大病补充医疗保险，贫困人口的大病报销可在新农合和大病保险报销后，保险公司再按照一定比例给予补偿。同时，要提高贫困户大病保险的报销比例，降低贫困人口大病保险的起付线，或者对起付线以下的自付部分给与一定的补偿，增加进入大病保险报销的药品目录。对于新农合，可考虑降低甚至取消贫困户的保费，以及提高或取消新农合的单次住院封顶线，或提高新农合的报销比例。开通贫困人口慢性病评审绿色通道，缩减评审、报销时间成本，提升服务效率。

针对贫困户的小额人身保险是指贫困户因发生人身意外伤亡事故，包括意外死亡、意外伤残、意外医疗事故，即可获得保险赔付的特殊扶贫工具。养老保险扶贫，就是在现有新农保的基础上，针对建档立卡贫困户降低或取消他们的保费，确保这部分群体100%参加新农保。

农业保险扶贫，就是在现有农业保险的基础上，针对建档立卡贫困户应提高他们的赔付额，降低保费，并开设特色农保产品，如水果、花卉、食用菌、茶叶、水产等特色新型保险产品。在传统“保产量”的基础上，设计“保收益”或“保成本”的价格指数保险以及气象指数保险等新型保险产品，为贫困户农业生产筑起一道防范自然风险和市场风险的安全网，降低因灾致贫返贫的发生率。

小额贷款保证保险是专门针对贫困地区建档立卡贫困户、边缘贫困户和一般农户“贷款难、贷款贵”的问题而设计的特色新型扶贫保险产品。具体运行机制为“政银保”三方合作，即贷款人在申请贷款时，先向保险公司购买保证保险，政府对贫困户参保进行保费补贴，银行以保单作为质押物向投保人发放贷款，在等待期结束后，如果投保人未按合同约定履行还贷义务，则由保险公司按照相关约定承担贷款偿还责任的保险业务。

为应对因教育致贫现象，除了一般的教育险之外，为贫困户打造“教育金+”综合保险，确保贫困地区孩子或贫困家庭的孩子接受基础教育阶段的教育，在贫困家庭孩子考取大学后，也要确保他们接受高等教育。

(3)提高相关保险产品的统筹层次和补贴力度。我国社会保险的统筹层次普遍偏低，这给保险公司设计相关保险产品、审核资料、制定理赔标准等带来了困难，因此，亟需提高社会保险的统筹层次，确保做到省级统筹。中央财政只对政策性农险进行保费补贴，建议可以根据各省的地域特点和产品特色，进一步拓宽政策性农险补贴范围，将财政资金向经济效益好、发展前景广的特色农业产品倾斜，如茶叶、花卉、蔬菜等,鼓励民间资本和社会资金参与保险，发展保险扶贫投资基金。建立中央和地方财政支持下的涉农大灾、巨灾保险补贴机制。

(4)加强对保险惠农补贴资金的监管力度。地方政府要与保险业协同建立信息共享平台，实现参保信息与贫困户信息的有效对接，以精准识别贫困户。通过网络、报刊、电视等媒体公开政策标准、举报电话和受理单位，制定和完善保险扶贫补贴资金的管理办法和考核办法，确保资金及时足额兑付，使其在保险精准扶贫中真正发挥作用。

五、结 语

随着我国2020扶贫攻坚战正式收官的来临，我们认为有必要对2016—2020年保险参与扶贫作全面的总结，总结其成效、不足，以便使保险在2020年应对城乡贫困问题上继续发挥其独特作用。虽然，2020年我国现行标准下农村贫困人口将实现脱贫，预示着我国农村绝对贫困问题基本解决，但要防止已经脱贫人口的再度返贫，因此，保险作为一项有效的扶贫工具还要继续发挥其作用，即保险扶贫应注重政策层面的可持续性，以及用户培育的可持续性。在政策上，目前扶贫性质的保险项目基本采用政府高度参与并付费的方式，那么在2020年后，政府参与并付费的方式能否落实，各项保障措施还能否持续配套，这无论对未来的贫困治理问题还是维护政府信誉问题都非常重要。对于建档立卡贫困户来说，即使将来脱贫后，也要培育其保险意识，引导其购买一些低价实用的保险产品，为其生产生活提供保障。